ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
13 березня 2025 року
м. Київ
справа № 320/20288/23
адміністративне провадження № К/990/19872/24
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого - Чиркіна С.М.,
суддів: Берназюка Я.О., Стародуба О.П.,
розглянувши у порядку письмового провадження касаційну скаргу Товариства з обмеженою відповідальністю "Еталон-2021" на постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 24 квітня 2024 року (головуючий суддя Коротких А.Ю., судді: Сорочко Є.О., Чаку Є.В.) у справі № 320/20288/23 за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю "Еталон-2021" до Департаменту містобудування та архітектури виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) про визнання протиправним та скасування рішення, зобов`язання вчинити певні дії,
В С Т А Н О В И В:
І. РУХ СПРАВИ
У 2023 році Товариство з обмеженою відповідальністю "Еталон-2021" (далі - позивач, ТОВ "Еталон-2021") звернулося до Київського окружного адміністративного суду з позовом до Департаменту містобудування та архітектури виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) (далі - відповідач, Департамент), в якому просило:
визнати протиправним та скасувати рішення (лист) відповідача від 08 травня 2023 року № 255 про відмову у наданні містобудівних умов та обмежень позивачу, що затверджена наказом Департаменту від 08 травня 2023 року № 255;
зобов`язати відповідача видати позивачу містобудівні умови та обмеження для проектування реконструкції нежитлових будівель в АЗК (автозаправний комплекс) із закладом швидкого харчування, мийкою самообслуговування та підземним паркінгом за адресою: м. Київ, вул. Петра Вершигори, будинок 2-А/2, на земельній ділянці кадастровий номер 8000000000:66:900:0141, проектною висотою 11,5 метрів.
Рішенням Київського окружного адміністративного суду від 26 грудня 2023 року позов задоволено.
Постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 24 квітня 2024 року апеляційну скаргу відповідача задоволено, рішення Київського окружного адміністративного суду від 26 грудня 2023 року скасовано та прийнято нову постанову, якою у задоволенні позову відмовлено.
21 травня 2024 року до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду через систему "Електронний суд" надійшла касаційна скарга позивача, у якій скаржник просить скасувати постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 24 квітня 2024 року та залишити в силі рішення Київського окружного адміністративного суду від 26 грудня 2023 року.
Ухвалою Верховного Суду від 05 червня 2024 року відкрито касаційне провадження у справі. Цією ж ухвалою витребувано справу з суду першої інстанції.
18 червня 2024 року від відповідача надійшов відзив на касаційну скаргу, у якому він просить касаційну скаргу залишити без задоволення.
27 червня 2024 року від відповідача надійшла заява про закриття касаційного провадження.
15 жовтня 2024 року від позивача надійшло заперечення на заяву про закриття касаційного провадження.
Ухвалою Верховного Суду від 07 січня 2025 року справу призначено до розгляду в порядку письмового провадження відповідно до статті 345 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України).
Ухвалою Верховного Суду від 22 січня 2025 року справу призначено до розгляду у судовому засіданні.
В судове засідання 25 лютого 2025 року з`явились представник позивача та відповідача, які надали додаткові усні та письмові пояснення.
Після надання пояснень в судовому засіданні, за клопотанням представника відповідача, проти якого не заперечував представник позивача, з урахуванням необхідності учасникам надання додаткових письмових пояснень та безпекової ситуації, подальший розгляд справи було вирішено здійснювати в порядку письмового провадження.
ІІ. АРГУМЕНТИ УЧАСНИКІВ
Обґрунтовуючи свої вимоги, позивач покликається на наявність у нього права власності на об`єкти нерухомого майна та права користування земельною ділянкою (під цими об`єктами) з кадастровим номером 8000000000:66:900:0141, цільове призначення якої - "для розміщення та експлуатації об`єктів дорожнього сервісу".
Наголошує, що з метою реконструкції нежитлових будівель в АЗК із закладом швидкого харчування, мийкою самообслуговування та підземним паркінгом, звернувся до Департаменту із заявою про видачу містобудівних умов та обмежень, у видачі яких було відмовлено з посиланням на невідповідність намірів забудови вимогам містобудівної документації на місцевому рівні, а саме: віднесенням земельної ділянки за функціональним призначенням до території вулиць і доріг (згідно з Генеральним планом міста Києва).
Водночас зазначає, що подав до Департаменту вичерпний перелік документів, необхідних для видачі містобудівних умов та обмежень, зауваження до яких у відповідача були відсутні.
Позивач не погоджується із підставами відмови у видачі містобудівних вимог та обмежень забудови земельної ділянки, оскільки вважає, що має право використовувати земельну ділянку у відповідності до її цільового призначення, а саме: для розміщення та експлуатації об`єктів дорожнього сервісу.
На думку позивача, цільове призначення спірної земельної ділянки, зазначене в договорі оренди, передбачає можливість здійснення будівництва АЗК із закладом швидкого харчування, мийкою самообслуговування та підземним паркінгом, оскільки вказані об`єкти підпадають під поняття об`єктів дорожнього сервісу.
Позивач наголошує на тому, що рішенням Київської міської ради від 23 червня 2022 року № 4860/4901 йому передано земельну ділянку в оренду саме для будівництва, обслуговування та ремонту об`єктів інженерної, транспортної інфраструктури (нежитлові будівлі, споруди), проте, відмовляючи у видачі містобудівних умов та обмежень, відповідач перешкоджає нею користуватись за призначенням.
Відповідач, заперечуючи проти позовних вимог, зазначив, що згідно вимог чинного законодавства містобудівні умови та обмеження видаються на підставі чинної містобудівної документації.
На думку відповідача, оскільки детальний план території, на якій розміщено спірну земельну ділянку, не затверджено, як і план зонування території, при визначенні відповідності намірів забудови містобудівній документації на місцевому рівні Департамент зобов`язаний керуватись даними чинного Генерального плану м. Києва, вимогам якого суперечать наміри забудовника.
В судовому засіданні представник позивача підтримав раніше зазначені доводи щодо підстав позову та касаційної скарги. Стверджував, що суд апеляційної інстанції прийняв рішення без урахування правового висновку Великої Палати Верховного Суду, сформованого за подібних правовідносин.
Наголосив, що в Законі України від 17 лютого 2011 року № 3038-VI "Про регулювання містобудівної діяльності" (далі також Закон № 3038-VI) визначальним щодо земельної ділянки є термін "цільове призначення" та іншого терміну в контексті предмету спору закон не містить.
На думку позивача, наявна в оренді земельна ділянка за своїм цільовим призначенням відповідає намірам забудови. Своєю чергою питання функціонального призначення регламентують відповідні Державні будівельні норми, проте вони не розповсюджуються на предмет цього спору.
З цих підстав вважає, що покликання відповідача в листі (відмові) на невідповідність функціонального призначення є неприпустимим.
Наголошує, що цільове призначення земельної ділянки передбачає саме реконструкцію належного позивачу нерухомого майна, розміщеного на цій ділянці, що своєю чергою відповідає також вимогам Генерального плану та позивач позбавлений можливості використовувати земельну ділянку в іншій спосіб.
Також, на думку представника позивача, відповідач мав затвердити містобудівні умови, зазначивши в них певні обмеження, з урахуванням особливостей розміщення земельної ділянки.
Представник відповідача в судовому засіданні та додаткових письмових поясненнях наголосив, що умови забудови земельної ділянки, яка знаходиться в оренді у позивача регламентуються Генеральним планом, детальний та план зонування не розроблявся.
Зазначив, що абрис цієї земельної ділянки не знаходиться в межах червоних ліній та єдиною проблемою її використання за призначенням, про яке зазначає позивач, є те, що за чинним генеральним планом територія цієї земельної ділянки відноситься до територій вулиць і доріг, де, на його думку, будівництво заборонено.
Своєю чергою, на питання, на підставі якої норми законодавства або рішення уповноваженого органу діє така заборона, представник позивача не відповів ні усно ні письмово.
На підтвердження своєї позиції покликався на висновки Верховного Суду, сформовані в постанові від 08 червня 2022 року у справі № 826/6638/18, в якій містобудівна документація видавалась на підставі детального плану.
Ствердно зазначив, що орендована позивачем земельна ділянка належить Київській територіальній громаді, знаходиться навколо дорожнього полотна, проте безпосередньо ця ділянка на територію дорожнього полотна не заступає. Водночас стверджує про існування розбіжностей щодо кількості споруд на ній.
Представник відповідача уточнив, що земельна ділянка є одним з чотирьох кіл умовної "клеверної" розв`язки, три з яких забудовані, у тому числі автозаправними станціями.
Щодо співвідношення наявних у справі схем Генерального плану та витягу з містобудівного кадастру, представник відповідача, із покликанням на статтю 22 Закону № 3038-VI, наголосив, що в містобудівному кадастрі відображається інформація з актуальної містобудівної документації на місцевому рівні.
З цього приводу зазначив, що Департамент не мав відношення до укладання договору оренди земельної ділянки, відповідно не може пояснити чи враховувалась інформація містобудівного кадастру при його укладанні.
ІІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
На підставі інформації, зазначеної у витягу з Єдиного державного реєстру юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань, судами попередніх інстанцій встановлено, що ТОВ "Еталон-2021" зареєстровано як юридична особа 31 липня 2018 року, основним видом діяльності якого є 45.20 технічне обслуговування та ремонт автотранспортних засобів.
23 червня 2022 року Київською міською радою було прийнято рішення № 4860/4901 "Про передачу ТОВАРИСТВУ З ОБМЕЖЕНОЮ ВІДПОВІДАЛЬНІСТЮ "ЕТАЛОН-2021" в оренду земельної ділянки для будівництва, обслуговування та ремонту об`єктів інженерної, транспортної інфраструктури (нежитлові будівлі, споруди) на вул. Петра Вершигори, 2-А/2 у Дніпровському районі міста Києва" (далі - рішення КМР № 4860/4901).
Рішенням КМР № 4860/4901 було затверджено проект землеустрою щодо відведення позивачу земельної ділянки для будівництва, обслуговування та ремонту об`єктів інженерної, транспортної інфраструктури (нежитлові будівлі, споруди) на вул. Петра Вершигори, 2-А/2 у Дніпровському районі міста Києва (категорія земель - землі промисловості, транспорту, зв`язку, енергетики, оборони та іншого призначення, код КВЦПЗ - 12.11, заява ДЦ від 27 липня 2020 року № 50113-005053447-031-03, справа №789468399).
Також рішенням КМР № 4860/4901 позивачу було передано, за умови виконання пункту 3 цього рішення, в оренду на 10 років земельну ділянку площею 0,4681 га (кадастровий номер 8000000000:66:900:0141) для будівництва, обслуговування та ремонту об`єктів інженерної, транспортної інфраструктури (нежитлові будівлі, споруди) (код КВЦПЗ - 12.11 для розміщення та експлуатації об`єктів дорожнього сервісу) на вул. Петра Вершигори, 2-А/2 у Дніпровському районі міста Києва із земель комунальної власності територіальної громади міста Києва у зв`язку з набуттям права власності на нерухоме майно (інформація з Державного реєстру речових прав на нерухоме майно від 10 серпня 2020 року №219655508).
Своєю чергою, у пункті 3 рішення № 4860/4901 позивачу приписано, у тому числі (…), виконувати обов`язки землекористувача відповідно до вимог статті 96 Земельного кодексу України; у разі необхідності проведення реконструкції чи нового будівництва питання оформлення дозвільної та проектно-кошторисної документації вирішувати в порядку, визначеному законодавством України.
На виконання цього рішення, 16 лютого 2023 року між позивачем, як Орендарем, та Київською міською радою, як Орендодавцем, був укладений договір оренди земельної ділянки, посвідчений приватним нотаріусом Київського міського нотаріального округу та зареєстрований в реєстрі за № 314 (далі договір № 314).
В Розділі 1 договору № 314 сторони визначили, що Орендодавець, на підставі рішення Київської міської ради від 23 червня 2022 року № 4860/4901 передає, а Орендар приймає в оренду (строкове платне користування) земельну ділянку (далі - об`єкт оренди або Земельна ділянка), визначену цим Договором, для будівництва, обслуговування та ремонту об`єктів інженерної, транспортної інфраструктури (нежитлові будівлі, споруди).
Земельна ділянка, яка є об`єктом оренди, належить до земель комунальної власності територіальної громади міста Києва на підставі Закону України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо розмежування земель державної та комунальної власності".
Реєстрація права власності на об`єкт оренди здійснюється згідно з Законом України "Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень" одночасно з державною реєстрацією права оренди.
Згідно із пунктом 2.1 Договору № 314 об`єктом оренди відповідно до відомостей Державного земельного кадастру, рішення Київської міської ради від 23 червня 2022 року № 4860/4901 та цього Договору є Земельна ділянка з наступними характеристиками:
кадастровий номер - 8000000000:66:900:0141;
місце розташування - вул. Петра Вершигори, 2-А/2 у Дніпровському районі м. Києва;
категорія земель - землі промисловості, транспорту, електронних комунікацій, енергетики, оборони та іншого призначення;
цільове призначення - 12.11 для розміщення та експлуатації об`єктів дорожнього сервісу (для будівництва, обслуговування та ремонту об`єктів інженерної, транспортної інфраструктури (нежитлові будівлі, споруди));
розмір (площа) - 0,4681 (нуль цілих чотири тисячі шістсот вісімдесят одна десятитисячна) га.
В пункті 3.1 Договору № 314 сторони визначили термін дії договору - 10 (десять) років.
Згідно із пунктом 8.3 Договору № 314 Орендар має право, зокрема, самостійно господарювати на землі з дотриманням вимог чинного законодавства України та умов цього Договору.
В пункті 8.4 Договору визначені обов`язки Орендаря, згідно із якими останній, зокрема, зобов`язаний приступати до використання Земельної ділянки в строк, встановлений цим Договором, після державної реєстрації права оренди даної Земельної ділянки; розпочати будівництво об`єкта не пізніше, ніж через три роки з моменту державної реєстрації права оренди Земельної ділянки; у разі необхідності проведення реконструкції чи нового будівництва питання оформлення дозвільної та проєктно-кошторисної документації вирішувати в порядку, визначеному законодавством України.
Листом від 12 квітня 2023 року вих. №12/04-1 позивач звернувся до Департаменту з проханням надати містобудівні умови та обмеження щодо проектування "Реконструкції нежитлових будівель в АЗК (автозаправний комплекс) із закладом швидкого харчування, мийкою самообслуговування та підземним паркінгом за адресою: м. Київ, вулиця Петра Вершигори, будинком 2А/2" на земельній ділянці кадастровий номер 8000000000:66:900:0141, проєктною висотою 11,5 метрів.
До заяви було додано копію договору оренди земельної ділянки; копію витягу з Державного реєстру речових прав на нерухоме майно про реєстрацію права власності від 06.05.2020 року; витяг з Державного земельного кадастру про земельну ділянку від 31.03.2023 року; викопіювання з топографо-геодезичного плану М 1:2000.
Листом Департаменту від 08 травня 2023 року №MU01:2938-3779-7713-6941 позивачу відмовлено у видачі містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки, покликаючись на частину четверту статті 29 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності", а саме: невідповідність намірів забудови вимогам містобудівної документації на місцевому рівні.
В примітці до цього листа вказано, що земельна ділянка за функціональним призначенням відноситься до території вулиць і доріг відповідно до Генерального плану міста Києва та проекту планування його приміської зони на період до 2020 року, затвердженого рішенням Київської міської ради від 28 березня 2002 року № 370/1804.
Наказом Департаменту від 08 травня 2023 року № 255 (далі також наказ № 255, рішення № 255) затверджено відмову у наданні містобудівних умов та обмежень для проєктування об`єкта реконструкції нежитлових будівель АЗК (автозаправний комплекс) із закладом швидкого харчування, мийкою самообслуговування та підземним паркінгом за адресою: м. Київ, Дніпровський район, вулиця Петра Вершигори, будинок 2А/2, з обґрунтуванням підстав, зазначених у листі.
Позивач, не погоджуючись з відмовою відповідача, вважаючи її протиправною, а свої права порушеними, звернувся із цим позовом до суду.
ІV. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції дійшов висновку, що відмова відповідача не мотивована та не містить обґрунтування невідповідності намірів забудови вимогам містобудівної документації на місцевому рівні, а також відповідачем не доведено, що отримання позивачем містобудівних умов та обмежень призведе до порушення принципу планувально-просторової організації забудови, режиму чи параметрів забудови земельної ділянки або вказують на недоцільність розташування вказаної забудови в межах земельної ділянки щодо наміру забудови якої виник спір у цій справі.
Судом першої інстанції враховано правову позицію Верховного Суду, сформовану у постанові від 02 грудня 2021 року у справі № 640/23893/19.
Водночас суд зазначив, що цільове призначення конкретної земельної ділянки фіксується у рішенні уповноваженого органу про передачу її у власність або надання у користування та в документі, що посвідчує право на земельну ділянку.
З урахуванням вимог Закону України "Про Державний земельний кадастр", суд зауважив, що відомості щодо цільового призначення земельної ділянки відображаються у державному земельному кадастрі.
Із покликанням на інформацію, зазначену у Витягу з Державного земельного кадастру про земельну ділянку від 31.03.2023 з кадастровим номером 8000000000:66:900:0141 з місцем розташування вул. Петра Вершигори, 2-А/2 у Дніпровському районі м. Києва, суд першої інстанції наголосив, що цільовим призначенням зазначено 12.11 - для розміщення та експлуатації об`єктів дорожнього сервісу; категорія земель - землі промисловості, транспорту, електронних комунікацій, енергетики, оборони та іншого призначення.
Також суд першої інстанції зауважив, що генеральним планом населеного пункту визначається планувальна довгострокова стратегія розвитку міста, однак положення закону не містять чіткого визначення поняття та змісту функціонального призначення території.
Із покликанням на Порядок розроблення містобудівної документації, затверджений наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України від 16 листопада 2011 року № 290 (далі - Порядок № 290), суд першої інстанції зазначив, що прийняття рішень щодо підвищення інтенсивності функціонально-планувальних якостей території без прийняття документів, які уточнюють їх функціональне призначення, що покладається на відповідний орган місцевої виконавчої влади не може свідчити про його невідповідність містобудівній документації на місцевому рівні.
Судом зауважено, що аналогічний висновок міститься у постанові Верховного Суду від 02 грудня 2021 року у справі № 640/23893/19, в якому також наголошено, що з урахуванням інтенсивності забудови та її невідповідності Генеральному плану м. Києва до 2020 року, Комунальною організацією "Інститут Генерального Плану м. Києва" виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) розробляється новий Генеральний план розвитку м. Києва та його приміської зони до 2025 року.
З урахуванням означеного, на переконання суду першої інстанції, надання позивачу у оренду земельної ділянки на підставі договору оренди від 16 лютого 2023 року строком на 10 років із застереженням щодо неможливості її використання не за цільовим призначенням, неможливе без урахування її функціонального призначення, визначеного у Генеральному плані міста Києва, оскільки б в подальшому унеможливило її використання за визначеним в рішенні цільовим призначенням.
Із покликанням на правовий висновок, сформований Верховним Судом у постанові від 16 травня 2023 року у справі № 640/4844/22, суд першої інстанції дійшов висновку, що позивач є законним орендарем відповідної земельної ділянки з цільовим призначенням "для розміщення та експлуатації об`єктів дорожнього сервісу", а отже він, відповідно, має право планування та забудови такої земельної ділянки в межах її цільового призначення.
Водночас суд першої інстанції критично оцінив покликання позивача на викопіювання, подане з Генерального плану міста Києва 2020, з огляду на неможливість ідентифікації у ньому функціонального призначення спірної земельної ділянки та відсутність можливості визначення місцезнаходження означеної земельної ділянки, виходячи з низької якості долученого до матеріалів справи Генерального плану м. Києва.
Суд апеляційної інстанції дійшов до протилежних висновків щодо застосування вимог частини четвертої статті 29 Закону № 3038-VI, наголосивши на невідповідності намірів забудови вимогам містобудівної документації на місцевому рівні.
За висновками суду апеляційної інстанції, здійснення забудови, наміри якої суперечать вимогам містобудівної документації (Генерального плану населеного пункту, детального плану території), нівелює мету планування та забезпечення сталого розвитку населеного пункту, а отже порушує суспільні інтереси, які виражаються у забезпеченні дотримання правил благоустрою населеного пункту, спрямованих на створення умов, сприятливих для життєдіяльності людини; містобудівні умови та обмеження, які не відповідають Генеральному плану населеного пункту та іншій містобудівній документації на місцевому рівні не можуть вважатися такими, що враховують громадські та приватні інтереси при плануванні та забудові територій.
Щодо оцінки судом першої інстанції цільового призначення земельної ділянки, зазначеної в договорі оренди, суд апеляційної інстанції зауважив, що в силу положень абзацу 2 частини другої статті 24 Закону № 3038-VI планування та забудова земельних ділянок здійснюється, у тому числі їх орендарями, виключно в межах їх цільового призначення.
Суд апеляційної інстанції наголосив, що спірним у цій справі є питання відповідності намірів забудови об`єкта вимогам містобудівної документації на місцевому рівні, а саме - Генеральному плану міста Києва та Детальному плану території.
За позицією суду апеляційної інстанції, невідповідність намірів забудови об`єкта цільовому призначенню земельної ділянки не є єдиною вимогою для отримання містобудівних умов та обмежень.
На підставі наведеного, суд апеляційної інстанції дійшов висновку, що приймаючи рішення про відмову у наданні містобудівних умов та обмежень для проектування об`єкта будівництва, Департамент містобудування та архітектури діяв виключно на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачений Конституцією та законами України, як передбачено частиною другою статті 19 Конституції України, а саме: перевірив і встановив невідповідність намірів забудови - "Реконструкції нежитлових будівель в АЗК (автозаправний комплекс) із закладом швидкого харчування, мийкою самообслуговування та підземним паркінгом за адресою: м. Київ, вулиця Петра Вершигори, будинком 2А/2" ТОВ "Еталон-2021" вимогам містобудівної документації на місцевому рівні - положенням Генерального плану міста Києва та Детального плану території, відповідно до яких земельна ділянка на вул. Петра Вершигори, 2А/2 (кадастровий номер 8000000000:66:900:0141) за функціональним призначенням відноситься до території вулиць і доріг.
V. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ ТА ВІДЗИВУ
В касаційній скарзі позивач зазначив, що справа має для нього виняткове значення, оскільки згідно із інформацією, наявною у Державному реєстрі речових прав на нерухоме майно та Реєстрі прав власності на нерухоме майно, нежитлові будівлі загальною площею 121,1 кв. м, розташовані за адресою м. Київ, вул. Петра Вершигори, 2-А/2 та земельна ділянка, на якій ці будівлі розташовані - є єдиним майном позивача, який, маючи максимально ефективно його використати, звернувся до відповідача із заявою про видачу містобудівних умов та обмежень з метою здійснення реконструкції в порядку, передбаченому чинним законодавством України.
Акцентує увагу на тому, що має належним чином оформлену земельну ділянку із відповідним цільовим призначенням, на якій розташоване належне позивачу нерухоме майно, проте внаслідок протиправного рішення відповідача позбавлений можливості правомірно її використовувати.
Покликається на порушення статті 1 Першого протоколу до Конвенції, за змістом якої кожна фізична або юридична особа має право мирно володіти своїм майном.
Із покликанням на частину 1 статті 317 Цивільного кодексу України, зазначає, що власникові належать права володіння, користування та розпорядження своїм майном.
На думку скаржника, відповідачем та судом апеляційної інстанції неправильно застосовано пункт 3 частини четвертої статті 29 Закону № 3038-VI та як підставу для відмови у наданні містобудівних умов та обмежень зазначено невідповідність намірів забудови вимогам містобудівної документації на місцевому рівні.
На підтвердження своєї позиції щодо застосування пункту 3 частини четвертої статті 29 Закону № 3038-VI у подібних правовідносинах покликався на висновки Верховного Суду, сформовані у постанові Великої Палати Верховного Суду від 05 червня 2019 року у справі № 522/6069/14-а.
Відповідач, заперечуючи проти задоволення касаційної скарги, зазначає, що спірна земельна ділянка з кадастровим номером № 8000000000:66:900:0141 за функціональним призначенням відноситься до території вулиць і доріг відповідно до чинного Генерального плану м. Києва та проекту планування його приміської зони на період до 2020 року, затвердженого рішенням Київської міської ради від 28.03.2002 № 370/1804.
Водночас зауважує, що вказані обставини підтверджуються відомостями Витягу з містобудівного кадастру від 27.04.2023, сформованого при розгляді заяви позивача від 26.04.2023 про надання містобудівних умов та обмежень та Витягу з містобудівного кадастру від 06.07.2023, сформованого при підготовці відзиву на позовну заяву.
Вважає, що за вказаних обставин суд апеляційної інстанції дійшов обґрунтованого висновку, що приймаючи рішення про відмову у наданні містобудівних умов та обмежень для проектування об`єкта будівництва, Департамент діяв на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачений Конституцією та законами України.
Відповідач наголошує на судовій практиці Верховного Суду, згідно із якою невідповідність намірів забудови земельної ділянки є підставою для відмови у видачі містобудівних умов та обмежень. Вважає, що невідповідність намірів забудови означає, що запланований для будівництва об`єкт не відповідає вимогам містобудівної документації на місцевому рівні, тобто затвердженим текстовим та графічним матеріалам з питань регулювання планування, забудови та іншого використання територій конкретного населеного пункту.
Водночас покликається на правові висновки Верховного Суду, сформовані, зокрема, у постановах від 20 травня 2019 року у справі № 826/15338/18, від 04 вересня 2019 року у справі № 826/13852/17, від 19 січня 2023 року у справі № 640/9995/20.
VІ. ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Верховний Суд, перевіривши доводи касаційної скарги, в межах касаційного перегляду, визначених статтею 341 КАС України, а також, надаючи оцінку правильності застосування судами норм матеріального і процесуального права у спірних правовідносинах, виходить з такого.
Відповідно до частин першої, другої та третьої статті 242 КАС України судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права.
Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.
Також стаття 2 та частина четверта статті 242 КАС України встановлюють, що судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, а саме бути справедливим та неупередженим, своєчасно вирішувати спір у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
Відповідно до статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Предметом спору є рішення відповідача від 08 травня 2023 року № 255, затверджене відповідним наказом про відмову у наданні позивачу містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки з кадастровим номером 8000000000:66:900:0141 на об`єкт будівництва "Реконструкція нежитлових будівель в АЗК (автозаправний комплекс) із закладом швидкого харчування, мийкою самообслуговування та підземним паркінгом за адресою: м. Київ, Дніпровський район, вул. Петра Вершигори, будинок 2-А/2".
При прийнятті оскарженого рішення відповідач покликався на статтю 29 Закону № 3038-VI "Про регулювання містобудівної діяльності".
Також в пункті 1 наказу від 08 травня 2023 року № 255 відповідач відмітив, що обґрунтування підстав відмови зазначено в листі, що додається.
Своєю чергою, в листі, на який покликається відповідач, зазначено, що Департамент відмовляє у видачі містобудівних умов відповідно до частини четвертої статті 29 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності", а саме невідповідність намірів забудови вимогам містобудівної документації на місцевому рівні.
Закон № 3038-VI встановлює правові та організаційні основи містобудівної діяльності і спрямований на забезпечення сталого розвитку територій з урахуванням державних, громадських та приватних інтересів.
Відповідно до частини першої статті 1 Закону № 3038-VI містобудівна документація - затверджені текстові та графічні матеріали з питань регулювання планування, забудови та іншого використання територій;
містобудівні умови та обмеження забудови земельної ділянки - документ, що містить комплекс планувальних та архітектурних вимог до проектування і будівництва щодо поверховості та щільності забудови земельної ділянки, відступів будинків і споруд від червоних ліній, меж земельної ділянки, її благоустрою та озеленення, інші вимоги до об`єктів будівництва, встановлені законодавством та містобудівною документацією.
Згідно із пунктом 2 частини першої статті 1 Закону № 3038-VI генеральний план населеного пункту - одночасно містобудівна документація на місцевому рівні та землевпорядна документація, що визначає принципові вирішення розвитку, планування, забудови та іншого використання території населеного пункту.
Пунктом 3 частини першої статті 1 Закону № 3038-VI визначено, що детальний план території - одночасно містобудівна документація на місцевому рівні та землевпорядна документація, що визначає планувальну організацію та розвиток території.
Відповідно до пункту 8 частини першої статті 1 Закону № 3038-VI містобудівні умови та обмеження забудови земельної ділянки (далі - містобудівні умови та обмеження) - документ, що містить комплекс планувальних та архітектурних вимог до проектування і будівництва щодо поверховості та щільності забудови земельної ділянки, відступів будинків і споруд від червоних ліній, меж земельної ділянки, її благоустрою та озеленення, інші вимоги до об`єктів будівництва, встановлені законодавством та містобудівною документацією.
За приписами пункту 7 частини першої статті 2 Закону № 3038-VI планування і забудова територій - діяльність державних органів, органів місцевого самоврядування, юридичних та фізичних осіб, яка передбачає розроблення містобудівної та проектної документації, будівництво об`єктів.
Відповідно до частини першої статті 6 Закону № 3038-VII управління у сфері містобудівної діяльності здійснюється, зокрема, органами місцевого самоврядування.
Водночас частиною другою статті 6 Закону № 3038-VII передбачено, що до уповноважених органів містобудування та архітектури належать органи, визначені у статті 13 Закону України "Про архітектурну діяльність".
Закон України від 20 травня 1999 року № 687-XIV "Про архітектурну діяльність" (далі Закон № 687-XIV) визначає правові та організаційні засади здійснення архітектурної діяльності і спрямований на формування сприятливого життєвого середовища, досягнення естетичної виразності, економічної доцільності і надійності будинків, споруд та їх комплексів.
Відповідно до частини першої статті 13 Закону № 687-XIV до уповноважених органів містобудування та архітектури належать виконавчі органи сільських, селищних, міських рад з питань архітектури.
Згідно із частиною п`ятою статті 13 Закону № 687-XIV органи місцевого самоврядування здійснюють свою діяльність у сфері містобудування та архітектури відповідно до Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні".
Своєю чергою, Закон України від 21 травня 1997 року № 280/97-ВР "Про місцеве самоврядування в Україні" (далі - Закон № 280/97-ВР) визначає систему та гарантії місцевого самоврядування в Україні, засади організації та діяльності, правового статусу і відповідальності органів та посадових осіб місцевого самоврядування.
Відповідно до частин першої, другої статті 2 Закону № 280/97-ВР місцеве самоврядування в Україні - це гарантоване державою право та реальна здатність територіальної громади міста - самостійно або під відповідальність органів та посадових осіб місцевого самоврядування вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України. Місцеве самоврядування здійснюється територіальними громадами сіл, селищ, міст як безпосередньо, так і через сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи, а також через районні та обласні ради, які представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст.
Згідно із частинами першою, другою статті 11 Закону № 280/97-ВР виконавчими органами міських рад є їх виконавчі комітети, відділи, управління та інші створювані радами виконавчі органи.
За приписами підпункту 9 пункту "а" частини 1 статті 31 Закону № 280/97-ВР та підпункту 1 пункту "б" частини 2 цієї статті до компетенції виконавчих органів сільських, селищних, міських рад належать власні (самоврядні) повноваження щодо надання відповідно до закону містобудівних умов і обмежень забудови земельних ділянок та делеговані повноваження щодо надання (отримання, реєстрація) документів, що дають право на виконання підготовчих та будівельних робіт, здійснення державного архітектурно-будівельного контролю та прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об`єктів у випадках та відповідно до вимог, встановлених Законом України "Про регулювання містобудівної діяльності".
Згідно із пунктом 7 статті 4 КАС України суб`єкт владних повноважень - орган державної влади (у тому числі без статусу юридичної особи), орган місцевого самоврядування, їх посадова чи службова особа, інший суб`єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на підставі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, або наданні адміністративних послуг.
Отже, в розумінні вимог наведених норм, відповідач є суб`єктом владних повноважень до компетенції якого відноситься надання містобудівних умов та обмежень, які є предметом спору у цій справі.
Водночас Закон України від 16 листопада 1992 року № 2780-XII "Про основи містобудування" (далі також Закон № 2780-XII) визначає правові, економічні, соціальні та організаційні засади містобудівної діяльності в Україні і спрямований на формування повноцінного життєвого середовища, забезпечення при цьому охорони навколишнього природного оточення, раціонального природокористування та збереження культурної спадщини.
Згідно із статтею 1 Закону № 2780-XII містобудування (містобудівна діяльність) - це цілеспрямована діяльність державних органів, органів місцевого самоврядування, підприємств, установ, організацій, громадян, об`єднань громадян по створенню та підтриманню повноцінного життєвого середовища, яка включає прогнозування розвитку населених пунктів і територій, планування, забудову та інше використання територій, проектування, будівництво об`єктів містобудування, спорудження інших об`єктів, реконструкцію історичних населених пунктів при збереженні традиційного характеру середовища, реставрацію та реабілітацію об`єктів культурної спадщини, створення інженерної та транспортної інфраструктури.
За приписами статті 5 Закону № 2780-XII до основних вимог містобудівної діяльності, зокрема, відноситься розміщення і будівництво об`єктів відповідно до затверджених у встановленому порядку містобудівної документації та проектів цих об`єктів; урахування державних та громадських інтересів при плануванні та забудові територій; урахування законних інтересів та вимог власників або користувачів земельних ділянок та будівель, що оточують місце будівництва.
Згідно із частиною першою статті 16 Закону № 3038-VI планування територій на місцевому рівні здійснюється шляхом розроблення та затвердження генеральних планів населених пунктів, планів зонування територій і детальних планів території, їх оновлення та внесення змін до них.
Містобудівна документація на місцевому рівні розробляється з урахуванням даних державного земельного кадастру на актуалізованій картографічній основі в цифровій формі як просторово орієнтована інформація в державній системі координат на паперових і електронних носіях.
За приписами частини першої статті 25 Закону № 3038-VI режим забудови територій, визначених для містобудівних потреб, встановлюється у комплексних планах, генеральних планах населених пунктів, планах зонування та детальних планах територій.
Згідно із абзацом 2 частини другої статті 24 Закону № 3038-VI забудова земельної ділянки здійснюється в межах її цільового призначення, встановленого відповідно до законодавства.
За приписами статті 26 Закону № 3038-VI забудова територій здійснюється шляхом розміщення об`єктів будівництва.
Положеннями статті 29 Закону № 3038-VI визначено, що основними складовими вихідних даних є: 1) містобудівні умови та обмеження; 2) технічні умови; 3) завдання на проектування.
Фізична або юридична особа, яка має намір щодо забудови земельної ділянки, що перебуває у власності або користуванні такої особи, повинна одержати містобудівні умови та обмеження для проектування об`єкта будівництва.
Відповідно до частини третьої статті 29 Закону № 3038-VI містобудівні умови та обмеження надаються відповідними уповноваженими органами містобудування та архітектури на підставі містобудівної документації на місцевому рівні на безоплатній основі за заявою замовника (із зазначенням кадастрового номера земельної ділянки), до якої додаються:
1) копія документа, що посвідчує право власності чи користування земельною ділянкою, або копія договору суперфіцію - у разі, якщо речове право на земельну ділянку не зареєстровано в Державному реєстрі речових прав на нерухоме майно;
2) копія документа, що посвідчує право власності на об`єкт нерухомого майна, розташований на земельній ділянці - у разі, якщо право власності на об`єкт нерухомого майна не зареєстровано в Державному реєстрі речових прав на нерухоме майно, або згода його власника, засвідчена в установленому законодавством порядку (у разі здійснення реконструкції або реставрації);
3) викопіювання з топографо-геодезичного плану М 1:2000.
Інформацію про речове право на земельну ділянку, право власності на об`єкт нерухомого майна, розташований на земельній ділянці, відомості з Державного земельного кадастру уповноважені органи містобудування та архітектури отримують відповідно до частини восьмої статті 9 Закону України "Про адміністративні послуги".
Для отримання містобудівних умов та обмежень до заяви замовник також додає містобудівний розрахунок, що визначає інвестиційні наміри замовника, який складається у довільній формі з доступною та стислою інформацією про основні параметри об`єкта будівництва.
Цей перелік документів для надання містобудівних умов та обмежень є вичерпним.
За такого правового регулювання спірних правовідносин, колегія дійшла висновку, що містобудівні умови та обмеження є складовою вихідних даних, отримання яких є необхідною умовою для набуття власниками земельних ділянок або землекористувачами права на забудову земельної ділянки.
Містобудівні умови та обмеження є видом містобудівної документації та визначають комплекс планувальних та архітектурних вимог до проектування і будівництва, дотримання яких є обов`язковим для всіх суб`єктів містобудівної діяльності.
Аналогічний висновок викладений у постановах Верховного Суду від 21 серпня 2018 року у справі № 445/765/16-а, від 27 лютого 2019 року у справі № 809/721/18, від 10 жовтня 2019 року у справі № 260/1499/18, від 20 лютого 2020 року у справі № 813/52/13-а.
Відповідно до частини Перейти до повного тексту