ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
12 березня 2025 року
м. Київ
справа №500/5548/24
провадження № К/990/50739/24
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого - Смоковича М. І.,
суддів: Мартинюк Н. М., Мацедонської В. Е.
розглянув у порядку письмового провадження в касаційній інстанції справу
за позовом Тернопільської міської ради до Управління Східного офісу Держаудитслужби в Запорізькій області про визнання протиправною та скасування вимоги, провадження по якій відкрито
за касаційною скаргою Управління Східного офісу Держаудитслужби в Запорізькій області на ухвалу Тернопільського окружного адміністративного суду від 17 вересня 2024 року, постановленої у складі головуючого судді Дерех Н. В., та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 19 листопада 2024 року, прийнятої у складі колегії суддів: головуючого - Матковської З. М., суддів: Гінди О. М., Ніколіна В. В.
І. Обставини справи
1. У вересні 2024 року Тернопільська міська рада звернулась до суду з позовом до Управління Східного офісу Держаудитслужби в Запорізькій області про визнання протиправною та скасування вимоги, викладеної у листі від 13 серпня 2024 року № 040808-13/2238-2024 "Про усунення виявлених порушень".
2. Одночасно з позовом Тернопільська міська рада подала заяву про вжиття заходів забезпечення позову шляхом:
заборони Управлінню Східного офісу Держаудитслужби в Запорізькій області та іншим особам вчиняти будь-які дії, спрямовані на реалізацію вимог "Про усунення виявлених порушень" описаних у листі від 13 серпня 2024 року № 040808-13/2238-2024;
зупинення дії вимоги Управління Східного офісу Держаудитслужби в Запорізькій області "Про усунення виявлених порушень" описаних в листі від 13 серпня 2024 року № 040808-13/2238-2024 до набрання чинності рішенням суду про оскарження даної вимоги.
3. На обґрунтування вказаної заяви позивач зазначає, що невжиття заходів забезпечення позову може істотно ускладнити чи унеможливити виконання рішення суду або ефективний захист або поновлення порушених чи оспорюваних прав або інтересів Тернопільської міської ради, за захистом яких вона звертається до суду.
На переконання позивача, аналіз чинного законодавства свідчить про те, що однією з підстав для постановлення ухвали про забезпечення позову у справі є те, що захист прав, свобод, та інтересів стане неможливим без вжиття таких заходів, або для їх відновлення необхідно буде докласти значних зусиль та витрат.
Стверджує, що визначений позивачем спосіб забезпечення позову відповідає його предмету та водночас вжиття таких заходів не зумовлює фактичного вирішення спору по суті, не призведе до порушення прав чи законних інтересів учасників справи, а спрямоване лише на збереження існуючого становища до розгляду справи по суті заявлених вимог.
4. Тернопільський окружний адміністративний суд ухвалою від 17 вересня 2024 року, залишеною без змін постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 19 листопада 2024 року, заяву про забезпечення позову задовольнив частково.
4.1. Зупинення дії вимоги Управління Східного офісу Держаудитслужби в Запорізькій області "Про усунення виявлених порушень", викладеної в листі від 13 серпня 2024 року № 040808-13/2238-2024 до набрання законної сили судовим рішенням у справі 500/5548/24.
4.2. В решті вимог заяви Тернопільської міської ради відмовлено.
5. Постановляючи таку ухвалу, суд першої інстанції виходив з існування очевидної небезпеки заподіяння шкоди правам, свободам та інтересам позивача до ухвалення судового рішення, а невжиття заходів забезпечення позову може істотно ускладнити виконання рішення суду або ефективний захист прав та інтересів заявника, за захистом яких він має намір звернутися до суду як позивач. Зазначені обставини суд першої інстанції визначив як достатніми підставами для забезпечення позову відповідно до пункту 1 частини другої статті 150 КАС України.
Стосовно вимоги щодо заборони Управлінню Східного офісу Держаудитслужби в Запорізькій області та іншим особам, вчиняти будь-які дії спрямовані на реалізацію вимог "Про усунення виявлених порушень" описаних у листі від 13 серпня 2024 року № 040808-13/2238-2024, суд першої інстанції зазначив, що така вимога стосується невизначеного кола осіб та направлена на майбутнє виконання, що є недопустимим при вирішенні питання про застосування заходів забезпечення позову.
6. Зазначена позиція була підтримана і Восьмим апеляційним адміністративним судом, який переглянув ухвалу суду першої інстанції та залишив її без змін.
ІV. Провадження в суді касаційної інстанції
7. Представник Управління Східного офісу Держаудитслужби в Запорізькій області, уважаючи вказані судові рішення ухваленими із порушенням вимог процесуального закону, подав касаційну скаргу, в якій просить скасувати їхні рішення та ухвалити нове, яким відмовити в забезпеченні позову.
8. Так, автор скарги, серед іншого, наполягає на неповноті судового розгляду під час розгляду питання щодо забезпечення позову шляхом зупинення дії вимог "Про усунення виявлених порушень" описаних у листі від 13 серпня 2024 року № 040808-13/2238-2024.
Стверджує, що суди попередніх інстанцій не навели мотивів, з яких дійшли висновку про існування очевидної небезпеки заподіяння шкоди правам, свободам та інтересам Тернопільської міської ради до ухвалення судового рішення, не вказали у чому будуть полягати дії позивача, направлені на відновлення прав, не оцінили складність вчинення цих дій, не встановили, що витрати, пов`язані з відновленням прав будуть значними, не встановили імовірності утруднення виконання або невиконання рішення суду у разі невжиття таких заходів.
9. Верховний Суд ухвалою від 16 січня 2025 року відкрив касаційне провадження на зазначені судові рішення з підстав, передбачених частиною другою, пунктом 4 частини четвертої статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України).
10. Представник Тернопільської міської ради подала відзив на касаційну скаргу, в якому, наполягаючи на безпідставності останньої, просить залишити її без задоволення, а оскаржувані судові рішення - без змін.
V. Нормативне регулювання й оцінка Верховного Суду
11. Відповідно до частин першої, другої статті 150 КАС України суд за заявою учасника справи або з власної ініціативи має право вжити визначені цією статтею заходи забезпечення позову.
Забезпечення позову допускається як до пред`явлення позову, так і на будь-якій стадії розгляду справи, якщо:
1) невжиття таких заходів може істотно ускладнити чи унеможливити виконання рішення суду або ефективний захист або поновлення порушених чи оспорюваних прав або інтересів позивача, за захистом яких він звернувся або має намір звернутися до суду;
2) очевидними є ознаки протиправності рішення, дії чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень, та порушення прав, свобод або інтересів особи, яка звернулася до суду, таким рішенням, дією або бездіяльністю.
12. Згідно з частинами першою, другою статті 151 КАС України позов може бути забезпечено: зупиненням дії індивідуального акта або нормативно-правового акта; забороною відповідачу вчиняти певні дії; забороною іншим особам вчиняти дії, що стосуються предмета спору; зупиненням стягнення на підставі виконавчого документа або іншого документа, за яким стягнення здійснюється у безспірному порядку.
Суд може застосувати кілька заходів забезпечення позову. Заходи забезпечення позову мають бути співмірними із заявленими позивачем вимогами. Суд також повинен враховувати співвідношення прав (інтересу), про захист яких просить заявник, із наслідками вжиття заходів забезпечення позову для заінтересованих осіб.
13. За приписами пункту 5 частини третьої статті 151 КАС України не допускається забезпечення позову шляхом зупинення дії рішення суб`єкта владних повноважень, яке не є предметом оскарження в адміністративній справі, або встановлення заборони або обов`язку вчиняти дії, що випливають з такого рішення.
14. Європейський Суд з прав людини, юрисдикція якого поширюється на всі питання тлумачення і застосування Конвенції (пункт 1 статті 32 Конвенції) наголошує, що згідно з його усталеною практикою, яка відображає принцип, пов`язаний з належним здійсненням правосуддя, у рішеннях судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються. Призначення обґрунтованого рішення полягає в тому, щоб продемонструвати сторонам, що вони були почуті. Крім того, вмотивоване рішення дає стороні можливість оскаржити його і отримати його перегляд вищою інстанцією. Лише за умови винесення обґрунтованого рішення може забезпечуватись публічний контроль здійснення правосуддя (пункт 54 рішення від 10 лютого 2010 року у справі "Серявін та інші проти України").
15. Частиною шостою статті 154 КАС України в ухвалі про забезпечення позову суд зазначає вид забезпечення позову та підстави його обрання. Суд може також зазначити порядок виконання ухвали про забезпечення позову.
16. Отже, метою забезпечення позову є вжиття судом, у провадженні якого знаходиться справа, заходів щодо охорони матеріально-правових інтересів позивача від можливих недобросовісних дій із боку відповідача з тим, щоб забезпечити позивачу реальне та ефективне виконання судового рішення, якщо воно буде прийняте на користь позивача, в тому числі задля попередження потенційних труднощів у подальшому виконанні такого рішення.
17. При розгляді заяв про забезпечення позову суд (суддя) має з урахуванням доказів, наданих позивачем на підтвердження своїх вимог, пересвідчитись, зокрема, в тому, що між сторонами дійсно виник спір та існує реальна загроза невиконання чи утруднення виконання можливого рішення суду про задоволення позов та з`ясувати відповідність виду забезпечення позову, який просить застосувати особа, котра звернулась з такою заявою, позовним вимогам.
18. Згідно з Рекомендаціями №R (89) 8 про тимчасовий судовий захист в адміністративних справах, прийнятій Комітетом Ради Європи 13.09.1989, рішення про вжиття заходів тимчасового захисту може, зокрема, прийматися у разі, якщо виконання адміністративного акта може спричинити значну шкоду, відшкодування якої неминуче пов`язано з труднощами, і якщо на перший погляд наявні достатньо вагомі підстави для сумнівів у правомірності такого акта. Суд, який постановляє вжити такий захід, не зобов`язаний одночасно висловлювати думку щодо законності чи правомірності відповідного адміністративного акта; його рішення стосовно вжиття таких заходів жодним чином не повинно мати визначального впливу на рішення, яке згодом має бути ухвалено у зв`язку з оскарженням адміністративного акта.
19. Тобто, інститут забезпечення позову є однією з гарантій захисту прав, свобод та законних інтересів юридичних та фізичних осіб - позивачів в адміністративному процесі, механізмом, який покликаний забезпечити реальне та неухильне виконання судового рішення прийнятого в адміністративній справі.
20. При цьому заходи забезпечення мають бути вжиті лише в межах позовних вимог та бути адекватними та співмірними з позовними вимогами.
21. Співмірність передбачає співвідношення негативних наслідків від вжиття заходів забезпечення позову з тими негативними наслідками, які можуть настати в результаті невжиття цих заходів, з урахуванням відповідності права чи законного інтересу, за захистом яких заявник звертається до суду, майнових наслідків заборони відповідачу здійснювати певні дії.
22. Отже, при вирішенні питання про забезпечення позову суд має здійснити оцінку обґрунтованості доводів заявника щодо необхідності вжиття відповідних заходів з урахуванням такого: розумності, обґрунтованості і адекватності вимог заявника щодо забезпечення позову; забезпечення збалансованості інтересів сторін, а також інших учасників судового процесу; наявності зв`язку між конкретним заходом забезпечення позову і предметом позовної вимоги, зокрема, чи спроможний такий захід забезпечити фактичне виконання судового рішення в разі задоволення позову; імовірності утруднення виконання або невиконання рішення суду в разі невжиття таких заходів; запобігання порушенню у зв`язку із вжиттям таких заходів прав та охоронюваних законом інтересів осіб, що не є учасниками даного судового процесу.
23. Водночас в ухвалі про забезпечення позову суд повинен навести мотиви, з яких він дійшов висновку, що невжиття таких заходів може істотно ускладнити чи унеможливити виконання рішення суду або ефективний захист, або поновлення порушених чи оспорюваних прав та інтересів позивача. Також суд має вказати, в чому будуть полягати дії, направлені на відновлення прав позивача, оцінити складність вчинення цих дій, встановити, що витрати, пов`язані з відновленням прав, будуть значними.
24. При цьому, під час вирішення питання щодо забезпечення позову обґрунтованість позову не досліджується, оскільки питання обґрунтованості заявлених позовних вимог є предметом дослідження судом під час розгляду спору по суті та не можуть вирішуватись ним під час розгляду заяви про забезпечення позову.
25. Крім того, вирішуючи питання щодо наявності підстав для вжиття заходів забезпечення позову, суди повинні також враховувати специфіку правовідносин, стосовно яких виник спір, та їх відповідне законодавче врегулювання, за наслідками аналізу якого можна зробити висновок, чи дійсно застосування заходів забезпечення позову є необхідним у даному конкретному випадку, чи може невжиття таких засобів мати незворотні наслідки.
Аналогічний підхід щодо застосування положень статей 150, 151 КАС України прослідковується з судової практики Верховного Суду, зокрема у справах № 140/8745/21, № 440/9568/22, № 420/21952/21, № 160/20102/23, № 520/33506/23, № 620/14305/23, № 240/32536/23.
Звертаючись із заявою про забезпечення позову, Тернопільська міська рада визначила вжиття таких заходів шляхом:
заборони Управлінню Східного офісу Держаудитслужби в Запорізькій області та іншим особам вчиняти будь-які дії, спрямовані на реалізацію вимог "Про усунення виявлених порушень" описаних у листі від 13 серпня 2024 року № 040808-13/2238-2024;
зупинення дії вимоги Управління Східного офісу Держаудитслужби в Запорізькій області "Про усунення виявлених порушень" описаних в листі від 13 серпня 2024 року № 040808-13/2238-2024 до набрання чинності рішенням суду про оскарження даної вимоги.
Варто зазначити, що інститут забезпечення адміністративного позову дійсно є однією з гарантій захисту прав, свобод та законних інтересів юридичних та фізичних осіб - позивачів в адміністративному процесі, механізмом, який покликаний забезпечити реальне та неухильне виконання судового рішення прийнятого в адміністративній справі.
Водночас сам по собі факт прийняття відповідачем рішення, яке ймовірно стосується прав та інтересів позивача, не може автоматично свідчити про те, що невжиття заходів забезпечення позову може істотно ускладнити виконання рішення суду, а факт порушення прав та інтересів позивача підлягає доведенню у встановленому законом порядку.
Як висновується з оскаржуваної у цій справі вимоги Управління Східного офісу Держаудитслужби в Запорізькій області, викладеної у листі від 13 серпня 2024 року № 040808-13/2238-2024 "Про усунення виявлених порушень", така вимога складається з 23 пунктів, в якій викладено ряд порушень, виявлених контролюючим органом за результатами ревізії.
Забезпечуючи позов шляхом зупинення дії вимоги Управління Східного офісу Держаудитслужби в Запорізькій області "Про усунення виявлених порушень", викладеної в листі від 13 серпня 2024 року № 040808-13/2238-2024 в повному обсязі до набрання законної сили судовим рішенням у справі № 500/5548/24, суди попередніх інстанцій дійшли висновку, що невжиття таких заходів може істотно ускладнити чи унеможливити виконання рішення суду або ефективний захист або поновлення порушених чи оспорюваних прав або інтересів позивача, за захистом яких він звернувся або має намір звернутися до суду.
Крім того, зупинивши дію оскаржуваної вимоги, вказавши на існування очевидної небезпеки заподіяння шкоди правам, свободам та інтересам позивача до ухвалення судового рішення, твердження про "очевидність" небезпеки заподіяння шкоди до розгляду справи по суті є висновком, який повинен бути вмотивованим. Суд має вказати у чому будуть полягати дії позивача, направлені на відновлення прав та встановити імовірність утруднення виконання або невиконання рішення суду у разі невжиття таких заходів, адже застосування заходів забезпечення позову допускається у виключних випадках.
Однак, заявником не доведено, а судами першої та апеляційної інстанцій не встановлено і не підтверджено, у передбаченому процесуальним законом порядку, наявність підстав для застосування заходів забезпечення позову за заявою позивача.
Як уже зазначалось вище, в ухвалі про забезпечення позову суд повинен навести мотиви, з яких він дійшов висновку, що невжиття таких заходів може істотно ускладнити чи унеможливити виконання рішення суду або ефективний захист, або поновлення порушених чи оспорюваних прав та інтересів позивача.
Проте оскаржувані судові рішення у цій справі не містять жодного обґрунтованого та доведеного мотиву, з якого суди дійшли висновку, що невжиття заходів у вигляді зупинення дії оскаржуваної вимоги контролюючого органу в повному обсязі може істотно ускладнити чи унеможливити виконання рішення суду, як і не вказано, в чому будуть полягати дії, направлені на відновлення прав позивача, складність вчинення цих дій, як і не встановлено, що витрати, пов`язані з відновленням прав будуть значними.
При вирішенні питання про забезпечення позову суди обмежились лише висновками про достатність підстав для забезпечення позову відповідно до пункту 1 частини другої статті 150 КАС України, при цьому суди не надали належної оцінки доводам як позивача, так і відповідача, з урахуванням розумності, обґрунтованості і адекватності вимог заяви щодо забезпечення позову. Судами не встановлено підстав, які б свідчили про очевидну небезпеку заподіяння шкоди правам та інтересам позивача оскаржуваною вимогою.
Підстави забезпечення позову, передбачені частиною другою статті 150 КАС України, є оціночними, тому суд повинен у кожному випадку, виходячи з конкретних доказів, встановити, чи є хоча б одна з названих обставин, і оцінити, чи не може застосуванням заходів забезпечення позову бути завдано ще більшої шкоди, ніж та, якій можна запобігти.
За таких обставин та правового врегулювання зазначені позивачем у заяві про забезпечення позову доводи не дають суду підстав для вжиття заходів забезпечення позову, що передбачені статтею 151 КАС України, оскільки заявником у цій справі жодним чином не доведено та документально не підтверджено обставини (матеріали справи не містять належних та допустимих доказів), які б вказували на очевидну небезпеку заподіяння шкоди його правам та інтересам, які б унеможливили їх захист без вжиття відповідних заходів до ухвалення рішення чи які б свідчили про реальну загрозу невиконання чи ускладнення виконання можливого рішення суду про задоволення позов, як і не надано доказів можливості настання невідворотних наслідків для позивача. Тобто, позивач у межах цієї справи навів лише загальні твердження про можливість настання негативних наслідків проте, жодної конкретної аргументації не вказано та доказів на її підтвердження не надано.
Отже, висновки судів першої та апеляційної інстанцій про те, що невжиття заходів щодо зупинення дії оскаржуваної вимоги суб`єкта владних повноважень зумовить настання негативних та незворотних наслідків для позивача, не підтверджені будь-якими доказами. Безумовно, рішення чи дії контролюючих органів справляють певний вплив на підконтрольні установи. Такі рішення можуть завдавати шкоди і мати наслідки, які заявник оцінює негативно. Проте, відповідно до статті 150 КАС України зазначені обставини, навіть у разі їх доведення, чого не відбулось у цій справі, не є безумовними підставами для застосування заходів забезпечення позову в адміністративній справі.
Враховуючи викладене, Верховний Суд дійшов висновку, що судами першої та апеляційної інстанцій надано неправильну правову оцінку підставам застосування заходів забезпечення адміністративного позову, заявленим у заяві про забезпечення позову, на відповідність їх вимогам частини другої статті 150 КАС України і, як наслідок, застосовано заходи забезпечення позову без наявності хоча б однієї з підстав, визначених частиною другою статті 150 КАС України.
35. Враховуючи наведене, суд касаційної інстанції дійшов висновку, що суди першої та апеляційної інстанцій при ухваленні оскаржуваних рішень дійшли помилкового висновку про вжиття заходів забезпечення позову.
36. Відповідно до частин першої-другої статті 351 КАС України суд скасовує судове рішення повністю або частково і ухвалює нове рішення у відповідній частині або змінює його, якщо таке судове рішення, переглянуте в передбачених статтею 341 цього Кодексу межах, ухвалено з неправильним застосуванням норм матеріального права або порушенням норм процесуального права.
Порушення норм процесуального права може бути підставою для скасування або зміни рішення лише за умови, якщо це порушення призвело до ухвалення незаконного рішення.
37. За наведеного правового регулювання та обставин справи касаційну скаргу потрібно задовольнити, скасувати оскаржувані судові рішення та в порядку статті 351 КАС України ухвалити у справі нове рішення про відмову у задоволенні заяви про вжиття заходів забезпечення позову.
Керуючись статтями 3, 341, 345, 349, 351, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд