ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
05 березня 2025 року
м. Київ
cправа № 912/1899/23
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного господарського суду:
Зуєва В.А. (головуючого), Багай Н.О., Берднік І.С.
секретаря судового засідання - Дерлі І.І.
за участю представників учасників:
позивача - Поліщук В.В., Іванченко В.А.
відповідача - 1 - не з`явився
відповідача - 2 - не з`явився
третьої особи - не з`явився
розглянувши у відкритому судовому засіданні касаційну скаргу Бобринецької міської ради
на постанову Центрального апеляційного господарського суду від 16.12.2024 (у складі колегії суддів: Чередко А.Є. (головуючий), Мороз В.Ф., Іванов О.Г.)
та рішення Господарського суду Кіровоградської області від 13.02.2024 (суддя Кабакова В.Г.)
за позовом Кетрисанівської сільської ради Кропивницького району Кіровоградської області
до: 1. Бобринецької міської ради Кіровоградської області,
2. Кропивницької районної ради
третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору, на стороні відповідачів - Бобринецька районна рада Кіровоградської області
про визнання протиправними та скасування актів місцевого самоврядування, припинення речового права
ВСТАНОВИВ:
1. Короткий зміст та підстави позовних вимог
1.1. 10.10.2023 Кетрисанівська сільська рада Кропивницького району Кіровоградської області (далі - Кетрисанівська сільрада, Позивач) звернулась до Господарського суду Кіровоградської області з позовом до Бобринецької міської ради Кіровоградської області (далі - Бобринецька міськрада, Відповідач-1) та до Кропивницької районної ради (далі - Кропивницька райрада, Відповідач-2), у якому просила:
- визнати протиправним та скасувати рішення Кропивницької райради від 26.03.2021 № 92 "Про передачу комплексу будівель із спільної власності територіальних громад сіл та міста Бобринецького району у комунальну власність Бобринецької міської територіальної громади";
- визнати протиправним та скасувати рішення Бобринецької міськради від 22.04.2021 № 171 "Про затвердження акта приймання-передачі";
- визнати протиправним та скасувати Акт приймання-передачі комплексу будівель за адресою: Кіровоградська область, Кропивницький район, м. Бобринець, вул. Каштанова, 84;
- припинити речове право Бобринецької міськради на об`єкт нерухомого майна - комплекс будівель, номер відомостей про речове право: 41729632, зареєстроване 23.04.2021.
1.2. Позов обґрунтовано тим, що спірне нерухоме майно задовольняє не лише потреби Бобринецької міської територіальної громади, а належить на рівних правах всім громадам колишнього Бобринецького району. Водночас Позивач не надавав згоду на відчуження на користь Бобринецької міськради спільного майна територіальних громад.
2. Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій
2.1. Рішенням Господарського суду Кіровоградської області від 13.02.2024, залишеним без змін постановою Центрального апеляційного господарського суду від 16.12.2024, позов задоволено.
2.2. Судові рішення мотивовані недоведенням відповідачами тих обставин, що спірне нерухоме майно призначено для задоволення виключно потреби Бобринецької міської територіальної громади. Також суди виснували про відсутність доказів надання згоди Кетрисанівською сільською територіальною громадою на відчуження на користь Бобринецької міськради спірного нерухомого майна.
Суди також виснували про неправомірність такої передачі з огляду на відсутність у Єдиному державному реєстрі відомостей про ліквідацію Бобринецької районної ради.
2.3. Бобринецька міськрада не погодилася з такими судовими рішеннями та оскаржила їх у касаційному порядку.
3. Короткий зміст та узагальнені доводи касаційної скарги, позиція інших учасників справи
3.1. Касаційне провадження у справі відкрито 11.02.2024 на підставі пунктів 1, 3, 4 частини другої статті 287 Господарського процесуального кодексу України.
3.2. Бобринецька міськрада у своїй касаційній скарзі просить Суд cкасувати рішення Господарського суду Кіровоградської області від 13.02.2024 та постанову Центрального апеляційного господарського суду від 16.12.2024 у справі № 912/1899/23 та ухвалити нове рішення, яким у задоволенні позовних вимог Кетрисанівської сільради відмовити повністю.
3.3. Підставами касаційного оскарження Відповідач-1 визначив:
- неврахування судами правових висновків Верховного Суду, викладених у постановах від 07.09.2022 у справі № 926/3156/21, від 14.10.2019 у справі № 910/6642/18 (щодо оскарження правового акта індивідуальної дії без встановлення судами факту порушення внаслідок його прийняття охоронюваних законом прав та інтересів позивача);
- неврахування судами висновків Верховного Суду, викладених в ухвалі від 03.09.2024 у справі № 917/183/21 (про неефективність способу захисту у спірних правовідносинах без заявлення вимог про визнання чи відновлення речового права, стягнення компенсації, витребування майна тощо);
- безпідставне застосування до спірних правовідносин правових висновків Верховного Суду, викладених у постанові від 07.09.2022 у справі № 926/3156/21 з огляду на направлення вказаної справи на новий розгляд;
- відсутність висновку Верховного Суду щодо питання застосування абзацу 3 пункту 10 розділу V "Прикінцеві та перехідні положення" Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні", а саме норми, яка визначає обов`язок районних та обласних рад за пропозицією сільських, селищних, міських рад приймати рішення про передачу до комунальної власності відповідних територіальних громад окремих об`єктів спільної власності територіальних громад, які знаходяться на їх території і задовольняють колективні потреби виключно цих територіальних громад;
- відсутність висновку Верховного Суду щодо застосування абзацу 4 пункту 10 розділу V "Прикінцеві та перехідні положення" Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні", а саме норми, яка визначає обов`язок правонаступника районної ради району, ліквідованого Верховною Радою України, після припинення відповідних районних рад як юридичних осіб, але не пізніше 01.07.2021, передати у комунальну власність територіальних громад усі об`єкти спільної власності територіальних громад району, які знаходяться на території цих територіальних громад, відповідно до розмежування видатків між бюджетами, встановлених Бюджетним кодексом України. Зокрема, нез`ясованим є питання щодо існування зобов`язання у правонаступників районних рад на передачу у комунальну власність територіальних громад усіх об`єктів спільної власності територіальних громад району, які знаходяться на території цих територіальних громад, після 01.07.2021;
- неврахування судами попередніх інстанцій доказу належності Скаржнику земельної ділянки під спірним об`єктом нерухомості (інформація з Державного реєстру) та недослідження питання порушення права Позивача оскаржуваними рішеннями.
3.4. У отриманому Судом 03.03.2025 клопотанні Бобринецька міськрада просить Касаційний господарський суд розглядати справу без участі її представника за наявними у матеріалах справи документами.
3.5. У відзиві на касаційну скаргу Кетрисанівська сільрада доводить її безпідставність та просить Суд залишити без задоволення, а оскаржувані судові рішення - без змін.
3.6. Також Позивач просить стягнути з Скаржника витрати на професійну правничу допомогу в сумі 30 000 грн та додає попередній розрахунок суми таких витрат.
4. Обставини, встановлені судами попередніх інстанцій
4.1. Рішенням Бобринецького райвиконкому від 06.03.1992 №40 "Про розмежування майна району" об`єкт державного майна "Побуткомбінат" включено до майна комунальної власності Бобринецького району (в особі райвиконкому).
4.2. До 1997 року у спірному комплексі будівель розміщувався районний комбінат побутового обслуговування населення, а у 1997 році його було включено до спільної власності територіальних громад сіл, селищ, міст Бобринецького району та передано на баланс Управління праці та соціального захисту населення Бобринецької районної державної адміністрації.
Тобто з 1997 року всі територіальні громади колишнього Бобринецького району, в тому числі Бобринецька міська і Кетрисанівська сільська, стали співвласниками майна спільної власності територіальних громад сіл та міста Бобринецького району, переданого державою та/або набутого на інших законних підставах.
4.3. Відповідно до рішення Бобринецької райради від 07.07.2006 №33 "Про прийняття у спільну комунальну власність територіальних громад сіл та міста району майна: адмінприміщення, приміщення управління праці та соціального захисту населення" спірний комплекс будівель по вул. Кірова, 84 у м. Бобринець було прийнято у спільну комунальну власність територіальних громад сіл та міста району.
4.4. У подальшому рішенням Бобринецької райради від 07.12.2006 № 62 "Про управління об`єктами спільної власності територіальних громад сіл та міста району" було затверджено Перелік підприємств, установ і організацій, приміщень спільної власності територіальних громад сіл та міста району, до якого включена "Будівля управління праці та соціального захисту населення" за адресою: м. Бобринець, вул. Кірова, 84 (після 19.02.2016 - вулиця Каштанова). Цим же рішенням вказану будівлю було включено до Переліку об`єктів нерухомого майна, відчуження якого, у тому числі шляхом приватизації, забороняється.
Облік майна спільної власності територіальних громад сіл та міста Бобринецького району вівся його управителем, Бобринецькою районною радою, шляхом формування переліків такого майна, які неодноразово затверджувалися та/або змінювалися її рішеннями.
4.5. Так 24.03.2017 Бобринецькою районною радою прийнято рішення від №219 "Про управління об`єктами спільної власності територіальних громад сіл та міста району", пунктом 2 якого затверджено Перелік нерухомого майна (приміщень) підприємств, установ і організацій спільної власності територіальних громад сіл та міста району, що перебувають в управлінні районної ради. До переліку включено "Ціла нежитлова будівля (адмінприміщення)" за адресою: м. Бобринець, вул. Каштанова, 84. Також спірну будівлю включено до переліку нерухомого майна, відчуження якого, у тому числі шляхом приватизації, забороняється.
4.6. На підставі вищезазначеного рішення від 04.07.2018, а також листа РВ ФДМ України по Кіровоградській області № 237-20 від 08.05.2018 та технічного паспорта від 23.10.2006 Бобринецька районна рада зареєструвала за собою право власності на спірний комплекс будівель.
4.7. У подальшому, реалізуючи свої повноваження з управління майном права спільної власності територіальних громад сіл та міста, Бобринецька районна рада прийняла рішення від 24.06.2020 №468 "Про внесення змін до рішення районної ради від 24.03.2017 №219 "Про управління об`єктами спільної власності територіальних громад сіл та міста району", яким спірний об`єкт нерухомості включила до Переліку нерухомого майна (приміщень) підприємств, установ і організацій спільної власності територіальних громад сіл та міста району, що перебувають в управлінні районної ради" ("Ціла нежитлова будівля (адмінприміщення)") за адресою: м. Бобринець, вул. Каштанова, 84).
4.8. Відповідно до постанови Верховної Ради України від 17.07.2020 № 807-IX "Про утворення та ліквідацію районів" у Кіровоградській області ліквідовано Бобринецький район та утворено Кропивницький район у складі територій, серед інших, Бобринецької міської та Кетрисанівської сільської територіальних громад.
4.9. Пунктом 2 рішення Кропивницької райради від 22.01.2021 №70 "Про початок реорганізації Бобринецької районної ради шляхом приєднання до Кропивницької районної ради" визначено, що Кропивницька районна рада є правонаступником всього майна, прав та обов`язків Бобринецької районної ради.
4.10. У свою чергу Бобринецькою міськрадою 28.01.2021 прийнято рішення від № 299 "Про пропозицію щодо передачі майна із спільної власності територіальних громад району у комунальну власність міської територіальної громади", а саме комплексу будівель за адресою м. Бобринець, вул. Каштанова, 84.
4.11. Кропивницькою райрадою, як правонаступником Бобринецької райради, 26.03.2021 прийнято рішення № 92 "Про передачу комплексу будівель із спільної власності територіальних громад сіл та міста Бобринецького району у комунальну власність Бобринецької міської територіальної громади", згідно з пунктом 1 якого передано комплекс будівель, що знаходиться у м. Бобринець по вул. Каштанова, 84, із спільної власності територіальних громад сіл та міста Бобринецького району у комунальну власність Бобринецької міської територіальної громади.
4.12. На завершення процедури передачі нерухомого майна Бобринецькою міськрадою прийнято оскаржуване Позивачем рішення від 31.03.2021 № 451 "Про прийняття із спільної власності територіальних громад сіл та міста Бобринецького району у комунальну власність Бобринецької міської територіальної громади комплексу будівель, що знаходиться за адресою: м. Бобринець, вул. Каштанова, 84" та комісією виконкому складено відповідний Акт приймання-передачі від 22.04.2021.
4.13. Оскаржуваний у цій справі Акт приймання-передачі від 22.04.2021 затверджено рішенням виконавчого комітету Бобринецької міської ради від 22.04.2021 №171 "Про затвердження Акта приймання-передачі".
4.14. На підставі вказаних рішень 23.04.2021 за Бобринецькою міськрадою зареєстровано право власності на спірний комплекс будівель.
4.15. Судами попередніх інстанцій встановлено, що інформація про остаточне припинення юридичної особи Бобринецької райради відсутня. Водночас спірне нерухоме майно перебувало саме у спільній власності територіальних громад сіл та міста Бобринецького району.
4.16. За таких обставин Кетрисанівська сільрада вважає, що відчуження без її згоди комплексу будівель з спільної власності всіх територіальних громад району у власність лише однієї громади (Бобринецької міської) є грубим порушенням її прав як співвласника такого майна, у зв`язку з чим звернулась до суду за захистом таких прав.
5. Позиція Верховного Суду
5.1. Заслухавши суддю-доповідача, присутніх у судовому засіданні представників Позивача, дослідивши наведені у касаційній скарзі та відзиві на неї доводи, перевіривши правильність застосування господарськими судами норм матеріального і дотримання норм процесуального права, Верховний Суд вважає, що касаційна скарга не підлягає задоволенню з таких підстав.
5.2. Відповідно до частини першої статті 300 Господарського процесуального кодексу України переглядаючи у касаційному порядку судові рішення, суд касаційної інстанції в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.
5.3. За приписами частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Згідно зі статтею 140 Конституції України місцеве самоврядування є правом територіальної громади - жителів села чи добровільного об`єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища та міста - самостійно вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України. Особливості здійснення місцевого самоврядування в містах Києві та Севастополі визначаються окремими законами України. Місцеве самоврядування здійснюється територіальною громадою в порядку, встановленому законом як безпосередньо, так і через органи місцевого самоврядування: сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи. Органами місцевого самоврядування, що представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ та міст, є районні та обласні ради. Питання організації управління районами в містах належить до компетенції міських рад.
5.4. Правовий режим майна спільної власності територіальних громад визначається законом.
5.5. Положеннями частини другої статті 10 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" передбачено, що обласні та районні ради є органами місцевого самоврядування, що представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст, у межах повноважень, визначених Конституцією України, цим та іншими законами, а також повноважень, переданих їм сільськими, селищними, міськими радами.
5.6. Згідно підпунктів 1-3, 11 пункту 6-2 Прикінцевих та перехідних положень Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" до прийняття закону про адміністративно-територіальний устрій України припинення повноважень районних рад, а також припинення районних рад як юридичних осіб у зв`язку із змінами в адміністративно-територіальному устрої України здійснюються з урахуванням таких положень:
1) повноваження районних рад, які представляли спільні інтереси територіальних громад районів, ліквідованих Верховною Радою України (далі - ліквідовані райони), закінчуються в день набуття повноважень обраними на відповідних перших місцевих виборах районними радами районів, утворених Верховною Радою України (далі - новоутворені райони);
2) не пізніше завершення другої сесії районної ради, яка представляє спільні інтереси територіальних громад новоутвореного району, у порядку, визначеному цим пунктом, починається реорганізація районних рад ліквідованих районів шляхом приєднання до районної ради, розміщеної в адміністративному центрі новоутвореного району, а у випадку, передбаченому підпунктом 5 цього пункту, - утворення районних рад як юридичних осіб;
3) районна рада, яка представляє спільні інтереси територіальних громад новоутвореного району, з дня набуття нею повноважень є правонаступником всього майна, прав та обов`язків районних рад, які представляли спільні інтереси територіальних громад ліквідованих районів, території яких включені до складу новоутвореного району, якщо інше не передбачено цим Законом;
11) під час здійснення реорганізації юридичних осіб - районних рад повноваження з управління справами таких юридичних осіб здійснює комісія з реорганізації.
5.7. Згідно з абзацами 1, 2, 3 пункту 10 Розділу "Прикінцеві та перехідні положення" Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" з набранням чинності цим Законом майно, яке до прийняття Конституції України у встановленому законодавством порядку передане державою до комунальної власності адміністративно-територіальних одиниць та набуте ними на інших законних підставах, крім майна, що відчужене у встановленому законом порядку, є комунальною власністю відповідних територіальних громад сіл, селищ, міст. Майно, передане до комунальної власності областей і районів, а також набуте на інших законних підставах, є спільною власністю територіальних громад сіл, селищ, міст, управління яким відповідно до Конституції України здійснюють районні та обласні ради або уповноважені ними органи. Відчуження зазначеного майна здійснюється лише за рішенням власника або уповноваженого ним органу. За пропозицією сільських, селищних, міських рад районні, обласні ради повинні приймати рішення про передачу до комунальної власності відповідних територіальних громад окремих об`єктів, спільної власності територіальних громад, які знаходяться на їх території і задовольняють колективні потреби виключно цих територіальних громад.
5.8. Правонаступник районної ради ліквідованого Верховною Радою України району після припинення відповідних районних рад як юридичних осіб, але не пізніше 01.07.2021, зобов`язаний передати у комунальну власність територіальних громад усі об`єкти спільної власності територіальних громад району, які знаходяться на території цих територіальних громад, відповідно до розмежування видатків між бюджетами, встановлених Бюджетним кодексом України.
5.9. У постанові від 07.06.2023 у справі № 917/183/21 Верховний Суд виснував, що, виходячи із системного аналізу приписів пункту 10 розділу V названого Закону, вбачається два випадки передачі об`єктів спільної власності територіальних громад району у комунальну власність територіальних громад: 1) за заявницьким принципом, тобто за пропозицією сільських, селищних, міських рад рішенням, зокрема районної ради (абзац 3 пункту 10 розділу V Закону); 2) на виконання зобов`язання, встановленого Законом, правонаступником районної ради району, ліквідованого Верховною Радою України, після припинення відповідних районних рад як юридичних осіб, але не пізніше 01.07.2021 (абзац 4 пункту 10 розділу V Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні").
5.10. При цьому за своїм змістом приписи абзаців 3 та 4 пункту 10 розділу V "Прикінцеві та перехідні положення" Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" мають імперативний характер, позаяк у співвідношенні із частиною восьмою статті 60 цього Закону встановлюють два випадки обов`язкової передачі районною чи обласною радою об`єктів спільної власності територіальних громад на користь конкретної територіальної громади району чи області незалежно від наявності згоди інших територіальних громад району чи області на передачу вказаних об`єктів.
5.11. У першому випадку (абзац 3 пункту 10 розділу V Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні") передачі до комунальної власності відповідних територіальних громад підлягає майно (що є спільною власністю територіальних громад сіл, селищ, міст), яке знаходиться на території цих громад та задовольняє виключно їх потреби.
Тобто за заявницьким принципом (перший випадок) районна рада у прийнятті рішення про передачу об`єкта спільної власності району повинна керуватися наявністю двох обов`язкових критеріїв: 1) об`єкт спільної власності територіальних громад знаходиться на території територіальної громади (сільської, селищної, міської, об`єднаної); 2) відповідний об`єкт задовольняє колективні потреби виключно тієї територіальної громади, на території якої він знаходиться.
5.12. У другому випадку (абзац 4 пункту 10 розділу V Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні") на виконання зобов`язання, покладеного законом на правонаступника районної ради району, ліквідованого Верховною Радою України, об`єкти спільної власності району передаються за такими двома обов`язковими критеріями: 1) об`єкти спільної власності територіальних громад знаходяться на території громади (сільської, селищної, міської, об`єднаної); 2) наявні відповідні розмежування видатків між бюджетами, встановлені Бюджетним кодексом України.
Аналогічні правові висновки сформовано у постановах Верховного Суду від 15.02.2021 у справі № 904/4109/21, від 26.03.2024 у справі № 903/561/23.
5.13. Отже, за загальним правилом, передбаченим частиною восьмою статті 60 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні", об`єкти права спільної власності територіальних громад сіл, селищ, міст району та області, управління якими здійснюють районні та обласні ради, не можуть бути вилучені у територіальних громад і передані іншим суб`єктам права власності без згоди безпосередньо зазначених територіальних громад або відповідних рішень рад чи уповноважених ними органів, за винятком випадків, передбачених законом. Зокрема, але не виключно, до таких виняткових випадків, коли згода інших територіальних громад на передачу об`єктів права спільної власності не потрібна, належать передбачені абзацом 3 пункту 10 Розділу V "Прикінцеві та перехідні положення" Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" випадки, а саме: цілісний майновий комплекс підприємства, яке є спільною власністю територіальних громад району або області, окремі об`єкти (нерухоме майно, індивідуально визначене майно тощо) знаходяться на території конкретної місцевої територіальної громади та задовольняють виключно колективні потреби цієї територіальної громади.
5.14. В такий спосіб, визначати правову долю об`єктів комунальної власності, в тому числі тих, що перебувають у спільній власності сіл, селищ, міст та знаходяться в управлінні районної або обласної ради, шляхом прийняття відповідних рішень мають право безпосередньо територіальні громади сіл, селищ, міст або їх представницькі органи - відповідні місцеві ради, тоді як районна або обласна рада зобов`язана здійснювати повноваження щодо відчуження комунального майна зі спільної власності територіальних громад сіл, селищ, міст виключно у зазначених вище випадках, але водночас може (має право) здійснювати відповідні повноваження у випадку надання районній або обласній раді на підставі частини другої статті 10 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" таких повноважень відповідними радами, які представляють інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст.
Вказані висновки викладені у постановах Верховного Суду від 15.02.2021 у справі № 904/4109/21, від 23.02.2021 у справі № 903/900/21, від 24.07.2024 у справі № 912/1863/23.