ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
06 березня 2025 року
м. Київ
справа № 420/22458/23
адміністративне провадження № К/990/8600/24
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого - Уханенка С. А.,
суддів - Кашпур О.В., Соколова В.М.,
розглянув у порядку письмового провадження як суд касаційної інстанції адміністративну справу
за позовом Київської окружної прокуратури міста Одеси в інтересах держави в особі Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій в Одеській області, Одеської обласної військової адміністрації до Комунального підприємства "Сервісний центр" Одеської міської ради, за участю третьої особи - Одеської міської ради, про визнання протиправною бездіяльності та зобов`язання вчинити певні дії, провадження у якій відкрито,
за касаційною скаргою Одеської міської ради на рішення Одеського окружного адміністративного суду від 09 жовтня 2023 року (головуючий суддя - Завальнюк І.В.) та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 31 січня 2024 року (головуючий суддя - Федусик А.Г., Бойко А.В., Шевчук О.А.),
УСТАНОВИВ:
І. Рух справи
1. У серпні 2023 року Київська окружна прокуратури міста Одеси звернулася до суду з адміністративним позовом в інтересах держави в особі Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій в Одеській області (далі - ГУ ДСНС України в Одеській області), Одеської обласної військової адміністрації (далі - Одеська ОВА) до Комунального підприємства "Сервісний центр" Одеської міської ради (далі - КП "Сервісний центр" Одеської міської ради), в якому просила визнати протиправною бездіяльність відповідача щодо незабезпечення приведення захисної споруди № 56921, що знаходиться за адресою: місто Одеса, вулиця Суднобудівна, будинок 11, у стан готовності, з метою використання її за призначенням; зобов`язати КП "Сервісний центр" Одеської міської ради вчинити дії щодо забезпечення приведення у стан готовності захисної споруди № 56921, яка знаходиться за указаною адресою, з метою використання її за призначенням.
1.1. Позов обґрунтовано тим, що у зв`язку з невиконанням відповідачем вимог законодавства у сфері обороноздатності держави, за результатами перевірки готовності захисної споруди цивільного захисту, протирадиаційного укриття № 56921 указане приміщення перебуває у неналежному стані, що є порушенням установлених державою гарантій забезпечення захисту мирного населення і свідчить про те, що балансоутримувачем фактично не виконуються покладені на нього законодавством обов`язки щодо належного утримання об`єкту цивільного захисту у готовності до використання за призначенням. Прокуратура указує, що ще у березні 2022 року комісією за участю представників органу ДСНС було проведено перевірку, за результатами якої укриття № 56921 визнано обмежено готовим до використання за призначенням, про що складено акт від 29 березня 2022 року. В цьому акті, з-поміж іншого, були надані рекомендації стосовно приведення споруди у відповідність до вимог закону, чого відповідачем не виконано, що підтверджується висновками повторної перевірки, проведеною у травні 2023 року. Позивач підкреслює, що Одеською ОВА не вживалося відповідних заходів реагування стосовно відповідача, у зв`язку з чим існує загроза для цивільного населення під час ракетних ударів/використання дронів-камікадзе по місту Одесі та Одеській області, оскільки сховище не здатне забезпечити його захист. Посилаючись на те, що ні органом ДСНС, ні Одеською ОВА наразі не здійснюється контроль за готовністю захисних споруд, у зв`язку з чим укриття продовжує перебувати у неналежному стані, Київська окружна прокуратура міста Одеси вважає, що є підстави для звернення органу прокуратури з цим позовом в інтересах держави в особі органу ДСНС та Одеської ОВА в силу положень статті 131-1 Конституції України та статті 23 Закону України "Про прокуратуру".
2. Рішенням Одеського окружного адміністративного суду від 09 жовтня 2023 року, залишеною без змін постановою П`ятого апеляційного адміністративного суду від 31 січня 2024 року, позов задоволено. Визнано протиправною бездіяльність КП "Сервісний центр" Одеської міської ради щодо незабезпечення приведення захисної споруди № 56921, що знаходиться за адресою: місто Одеса, вулиця Суднобудівна, будинок 11, у стан готовності з метою використання її за призначенням. Зобов`язано КП "Сервісний центр" Одеської міської ради вчинити дії щодо забезпечення приведення захисної споруди № 56921, що знаходиться за адресою: місто Одеса, вулиця Суднобудівна, будинок 11, у стан готовності з метою використання її за призначенням.
3. Предметом спору є наявність у прокурора права звернутися до суду в інтересах держави в особі органу ДСНС та місцевої військової адміністрації з позовом до балансоутримувача захисної споруди з вимогами зобов`язального характеру щодо приведення у стан готовності укриття.
ІІ. Провадження в суді касаційної інстанції
4. 01 березня 2024 року Одеська міська рада надіслала до Верховного Суду засобами поштового зв`язку касаційну скаргу на рішення Одеського окружного адміністративного суду від 09 жовтня 2023 року та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 31 січня 2024 року, в якій, посилаючись на неправильне застосування судами норм процесуального права, просить переглянути і скасувати оскаржені судові рішення та залишити позов без розгляду.
5. Скаргу обґрунтовано тим, що відповідно до положень чинного законодавства, Київська окружна прокуратура м. Одеси не наділена правом на звернення до суду з таким позовом в інтересах органу ДСНС та ОВА, оскільки така форма захисту інтересів держави як звернення до суду із відповідним позовом на виконання владно-управлінських функцій повинна бути прямо передбачена відповідним законом. Водночас жодний нормативно-правовий акт не наділяє ні ДСНС, ні ОВА звертатися до суду з вимогами зобов`язального характеру щодо балансоутримувачів захисних споруд.
5.1. Одеська міська рада наголошує, що суди попередніх інстанцій у контексті оцінки наявності/відсутності у прокурора повноважень на представництво інтересів держави у суді за цим позовом неправильно застосували норми частин третьої, четвертої статті 23 Закону України "Про прокуратуру", частини четвертої статті 5, частин третьої - п`ятої статті 53 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), пункту 48, частини другої статті 17-1 Кодексу цивільного захисту України у редакції Закону України від 06 жовтня 2022 року № 2655-ІХ "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо перших кроків дерегуляції бізнесу шляхом страхування цивільної відповідальності" ( набрав чинності 29 жовтня 2022 року; далі - Закон № 2655-ІХ), оскільки формулювання "з інших підстав, визначених законом" не є окремою підставою для звернення центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері цивільного захисту, до адміністративного суду, а стосується підстави звернення до суду з позовами щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення роботи підприємств - у разі якщо такі порушення створюють загрозу життю та/або здоров`ю людей та з інших підстав, визначених законом.
5.3. Заявник указує, що міською радою протягом усього розгляду справи неодноразово зазначалося про те, що міська рада в жодному разі не заперечує та не відхиляє необхідності приведення захисної споруди цивільного захисту № 56921 у належний технічний стан, що і забезпечується її балансоутримувачем - КП "Сервісний центр", проте позов прокуратури є нічим іншим, аніж намаганням встановити обов`язок КП "Сервісний центр" щодо вжиття заходів з приведення захисної споруди цивільного захисту до належного стану, хоча такий обов`язок встановлено законом та виконується безвідносно до наявності або відсутності відповідного рішення суду.
5.4. У касаційній скарзі також підкреслено, що вирішуючи спір, суди попередніх інстанцій взагалі не досліджували наявність/відсутність повноважень Одеської ОВА на звернення до суду з таким позовом і мотивувальні частини судових рішень не містять будь-якого обґрунтування звернення прокуратури до суду в інтересах держави в особі адміністрації. На думку заявника касаційної скарги, звертаючись до суду із позовною заявою в особі Одеської ОВА, прокурором не обґрунтовано належним чином підстави звернення, оскільки жодними положеннями законодавства не передбачено повноважень міських адміністрацій на звернення до суду з позовом про визнання протиправною бездіяльності балансоутримувача щодо утримання захисної споруди цивільного захисту в належному технічному стані та зобов`язання привести її у належний технічний стан.
6. Ухвалою Касаційного адміністративного суду в складі Верховного Суду від 21 березня 2024 року відкрито касаційне провадження у справі з тих підстав, що указана справа має значення для формування практики, оскільки питання щодо повноважень прокурора звернутися до суду з позовом в інтересах держави в особі органу ДСНС та ОВА, потребує правової оцінки Верховного Суду шляхом формування ним відповідного висновку, зокрема, щодо застосування приписів пункту 48 частини другої статті 17-1 Кодексу цивільного захисту України (у редакції після 29 жовтня 2022 року).
7. У відзиві на касаційну скаргу Київська окружна прокуратура міста Одеси просить залишити скаргу без задоволення, а судові рішення без змін, посилаючись на те, що прокурор має право звернутися до суду з таким позовом в інтересах ГУ ДСНС в Одеській області, оскільки зміни, внесені до пункту 48 частини другої статті 17-1 Кодексу цивільного захисту України регламентують повноваження ДСНС, згідно з якими останній має право звертатися до адміністративного суду з інших підстав, крім тих, що прямо визначено законом (застосування заходів реагування). Водночас приписи постанови Кабінету Міністрів України від 13 березня 2022 року № 303 обмежили орган ДСНС в праві проводити планові/позапланові заходи державного нагляду (контролю) на період воєнного часу. Що стосується права Одеської ОВА звернутися до суду з таким позовом, то ці повноваження делеговані їй приписами частини першої статті 19 Кодексу цивільного захисту України та статтею 28 Закону України "Про місцеві державні адміністрації", а тому Одеська ОВА є органом уповноваженим на здійснення функцій держави у спірних правовідносинах.
8. Відзиви на касаційну скаргу від інших учасників справи не надійшли.
9. У квітні 2024 року від Одеської міської ради надійшло клопотання про передачу справи на розгляд Великої Палати Верховного Суду, оскільки вона містить виключну правову проблему і така передача необхідна для забезпечення розвитку права та формування єдиної правозастосовчої практики.
9.1. Верховний Суд відхиляє таке клопотання через його необґрунтованість, так як заявником не наведено вмотивованих підстав та належного обґрунтування, що свідчать про наявність виключної правової проблеми, вирішити яку можливо лише через передачу матеріалів цієї справи на розгляд до Великої Палати Верховного Суду, відповідно до приписів статті 346 КАС України.
10. У червні 2024 року до Верховного Суду через підсистему "Електроний суд" надійшла заява Київської окружної прокуратури міста Одеси про зупинення провадження у справі до розгляду іншої справи № 260/4199/22, що перебуває на розгляді об`єднаної палати Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суд, результати розгляду якою матиме вплив на вирішення цього спору.
10.1. Ухвалою Касаційного адміністративного суду в складі Верховного Суду від 04 червня 2024 року заяву Київської окружної прокуратури міста Одеси про зупинення провадження у справі задоволено та зупинено провадження у справі №400/10777/23 до набрання законної сили рішенням об`єднаної палати Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду у справі №260/4199/22.
11. Ураховуючи те, що ухвалою об`єднаної палати Касаційного адміністративного суду в складі Верховного Суду від 20 червня 2024 року справу № 260/4199/22 повернуто Касаційному адміністративному суду у складі Верховного Суду для розгляду, у зв`язку з відсутністю підстав для здійснення провадження в цій справі об`єднаною палатою Касаційного адміністративного суду ухвалою Касаційного адміністративного суду в складі Верховного Суду від 05 березня 2025 року поновлено провадження у справі.
ІІІ. Джерела права й акти їхнього застосування. Позиція Верховного Суду
12. Перевіряючи правильність застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм процесуального права та аналізуючи доводи касаційної скарги, а також, виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 КАС України, Суд зазначає таке.
13. Як вбачається з матеріалів справи ключовими аргументами звернення до суду з зазначеним позовом прокурор, зокрема, визначив:
- орган ДСНС є спеціально уповноваженим державним органом, на якого покладено обов`язок здійснення контролю за готовністю захисних споруд цивільного захисту, який має повноваження звернутися до суду з вимогами щодо впорядкування захисної споруди, проте таких заходів не здійснював, у зв`язку з чим прокурор набув права на представництво держави у таких правовідносинах;
- відповідно до статті 16 Закону України "Про місцеві державні адміністрації" місцеві державні адміністрації в межах, визначених Конституцією і законами України, здійснюють на відповідних територіях державний контроль за станом захисних споруд цивільного захисту (цивільної оборони), які у розумінні статті 28 Закону України "Про місцеві державні адміністрації" можуть звертатися до суду, якщо це необхідно для здійснення її повноважень у спосіб, що передбачений Конституцією та законами України, проте своїх обов`язків не виконують. За такого правового регулювання прокурор вважає, що Одеська ОВА є органом, уповноваженим на здійснення функції держави у спірних правовідносинах.
14. Вирішуючи спір по суті вимог та задовольняючи позов, суди попередніх інстанцій, зокрема, виходили з того, що ГУ ДСНС в Одеський області та Одеською ОВА неналежним чином реалізовуються повноваження щодо контролю (саме в частині виконання контрольних функцій, а не безпосереднє утримання) за утриманням відповідної захисної споруди, що свідчить про наявність в цілому (без конкретизації способу) підстав у позивача для представництва інтересів держави в суді згідно з пунктом 1 частини третьої статті 23 Закону України "Про прокуратуру" (якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження).
15. Колегія суддів не погоджується з такими висновками судів попередніх інстанцій з огляду на таке.
16. Як зазначено у позовній заяві, згідно з актом оцінки стану готовності захисної споруди цивільного стану протирадіаційного укриття № 94301, складеного ГУ ДСНС у Чернігівській області 01 серпня 2023 року, указане приміщення не готове до використання за призначенням, у зв`язку з чим рекомендовано провести поточний ремонт приміщень та систем життєзабезпечення, привести загальний стан захисної споруди у відповідність до Вимог щодо утримання та експлуатації захисних споруд цивільного захисту.
16.1. Указані недоліки та бездіяльність органу ДСНС та Одеської ОВА прокурор визначив, як підставу звернення до суду із зазначеним позовом, в якому, з-поміж іншого, указав, що ні органом ДСНС, ні ОВА не вжито дієвих та достатніх заходів з метою зобов`язання відповідача привести захисну споруду до стану готовності.
17. У справі, яка розглядається, у позові стверджувалось, що захист інтересів держави у спірних правовідносинах у обраний прокурором спосіб має здійснювати саме органом ДСНС та Одеської ОВА, які, на думку прокурора, уповноважені на звернення до суду шляхом пред`явлення до балансоутримувача захисної споруди позову про зобов`язання привести її у належний стан. Прокурор наголошував, що захист інтересів держави у такий спосіб не здійснюється, а тому за таких обставин у прокурора виникли підстави для звернення до суду з цим позовом саме в особі органу ДСНС та ОВА.
18. Статтею 3 Конституції України установлено, що людина, її життя і здоров`я, честь і гідність, недоторканність і безпека визнаються в Україні найвищою соціальною цінністю. Права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави. Держава відповідає перед людиною за свою діяльність. Утвердження і забезпечення прав і свобод людини є головним обов`язком держави.
19. Відповідно до пункту 3 частини першої статті 131-1 Конституції України в Україні діє прокуратура, яка здійснює представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.
20. Умови та особливості звернення до адміністративного суду прокурора визначені статтею 53 КАС України.
20.1. Так, частиною третьою статті 53 КАС України передбачено, що у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.
20.2. Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. (частина четверта статті 53 КАС України).
21. Правові засади організації і діяльності прокуратури України визначені Законом України від 14 жовтня 2014 року № 1697-VII (далі - Закон України "Про прокуратуру") статтею 1 якого установлено, що прокуратура України становить єдину систему, яка в порядку, передбаченому цим Законом, здійснює встановлені Конституцією України функції з метою захисту прав і свобод людини, загальних інтересів суспільства та держави.
22. Абзацами 1, 2 частини третьої статті 23 Закону України "Про прокуратуру" передбачено, що прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.
Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті, крім випадку, визначеного абзацом четвертим цієї частини.
22.1. Наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді. Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва (абзаци 1, 2 частини четвертої статті 23 Закону України "Про прокуратуру").
Наявність підстав для представництва може бути оскаржена громадянином чи її законним представником або суб`єктом владних повноважень (абзац 3 частини четвертої статті 23 Закону України "Про прокуратуру").
23. Отже, за наведеного правового регулювання, процесуальний статус прокурора у справі залежить від наявності чи відсутності повноважень органів влади здійснювати захист законних інтересів держави у спірних правовідносинах і визначаючи правовий статус прокурора у судовому процесі для представництва інтересів держави, законодавець зобов`язав останнього навести належне обґрунтування щодо наявності/відсутності таких повноважень. Водночас суд, у свою чергу, повинен надати оцінку таким аргументам та, у випадку встановлення відсутності підстав для представництва, застосувати наслідки, передбачені статтею 169 КАС України.
24. Повертаючись до обставин справи, що розглядається, Верховний Суд зауважує, що у цій справі підставою звернення до суду в інтересах держави в особі органу ДСНС прокурор, зокрема, визначив частину третю статті 23 Закону України "Про прокуратуру", частину п`ятнадцяту статті 32, статтю 66 Кодексу цивільного захисту України, з посиланням на зміни унесені Законом № 2655-ІХ до пункту 48 частини другої статті 17-1 Кодексу цивільного захисту України, що, на думку позивача, урегульовує спірне питання у подібних правовідносинах, оскільки з 29 жовтня 2022 року уточнює повноваження органів ДСНС на звернення до суду з такими позовами до осіб, на які покладено обов`язок щодо належного утримання захисних споруд.
25. Верховний Суд зауважує, що подібне питання щодо повноважень прокурора звернутися до суду з відповідним позовом в інтересах держави в особі органу ДСНС вже досліджувалося Верховним Судом у межах розгляду справи № 520/16197/23, який в постанові від 23 січня 2025 року, з посиланням на Рішення Конституційного Суду України від 08 квітня 1999 року №3-рп/99, насамперед акцентував увагу на тому, що захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб`єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, зокрема, замінює відповідного суб`єкта владних повноважень в судовому провадженні у разі, якщо той всупереч закону не здійснює захисту або робить це неналежно. У кожному такому випадку прокурор повинен навести, а суд перевірити, причини, які перешкоджають захисту інтересів держави належним суб`єктом і які є підставами для звернення прокурора до суду.
Прокурор не може вважатися альтернативним суб`єктом звернення до суду і замінювати належного суб`єкта владних повноважень, який може і бажає захищати інтереси держави.
26. Отже, ключовим питанням як у справі № 520/16197/23 так і у справі, що розглядається, є наявність або відсутність у прокурора права на звернення до суду з позовом в інтересах держави в особі органу ДСНС з вимогами зобов`язального характеру щодо суб`єкта на якого покладено обов`язок належного утримання захисної споруди.
27. Відносини, пов`язані із захистом населення, територій, навколишнього природного середовища та майна від надзвичайних ситуацій, реагуванням на них, функціонуванням єдиної державної системи цивільного захисту урегульовані Кодексом цивільного захисту України, яким, зокрема, також визначено і повноваження органів державної влади, Ради міністрів Автономної Республіки Крим, органів місцевого самоврядування, права та обов`язки громадян України, іноземців та осіб без громадянства, підприємств, установ та організацій незалежно від форми власності.
28. Відповідно до частини восьмої статті 32 Кодексу цивільного захисту України ( у редакції, чинній на час спірних правовідносин) утримання захисних споруд цивільного захисту у готовності до використання за призначенням здійснюється суб`єктами господарювання, на балансі яких вони перебувають (у тому числі споруд, що не увійшли до їх статутних капіталів у процесі приватизації (корпоратизації), за рахунок власних коштів.
28.1. Частиною п`ятнадцятою статті 32 Кодексу цивільного захисту України установлено, що контроль за створенням фонду захисних споруд цивільного захисту, готовністю його об`єктів до використання за призначенням забезпечує центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері цивільного захисту, та його територіальні органи спільно з місцевими державними адміністраціями та органами місцевого самоврядування в порядку, встановленому законом.
29. Законом № 2228-IX із Кодексу цивільного захисту України виключено статтю 67 "Повноваження центрального органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сфері техногенної та пожежної безпеки".
29.1. Цим же Законом № 2228-IX Кодекс цивільного захисту України було доповнено статтею 17-1 Повноваження центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері цивільного захисту, згідно із пунктами 16, 48, 51 якої такий суб`єкт владних повноважень:
- реалізує державну політику з питань створення, утримання та реконструкції фонду захисних споруд цивільного захисту, ведення обліку таких споруд;
- звертається до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення до повного усунення порушень вимог законодавства з питань пожежної та техногенної безпеки роботи підприємств, окремих виробництв, виробничих дільниць, експлуатації будівель, об`єктів, споруд, цехів, дільниць, а також машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів, зупинення проведення робіт, у тому числі будівельно-монтажних, випуску і реалізації пожежонебезпечної продукції, систем та засобів протипожежного захисту, надання послуг, у разі якщо такі порушення створюють загрозу життю та/або здоров`ю людей;
- перевіряє стан дотримання вимог законодавства у сфері цивільного захисту та складає відповідні акти.
30. Види санкцій за порушення вимог законодавства з питань техногенної та пожежної безпеки та механізм їхньої реалізації установлені статтею 68 Кодексу цивільного захисту України.
30.1. Так, за приписами частини першої статті 68 указаної норми посадові особи центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері цивільного захисту, у разі порушення вимог законодавства з питань техногенної та пожежної безпеки, у тому числі невиконання їх законних вимог, зобов`язані застосовувати санкції, визначені законом.
30.2. Водночас реалізація указаних санкцій здійснюється відповідно до частини друга статті 68 Кодексу цивільного захисту України, згідно з якою у разі встановлення порушення вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки, що створює загрозу життю та здоров`ю людей, посадові особи центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері цивільного захисту, звертаються до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення роботи підприємств, окремих виробництв, виробничих дільниць, агрегатів, експлуатації будівель, споруд, окремих приміщень, випуску та реалізації пожежонебезпечної продукції, систем та засобів протипожежного захисту у порядку, встановленому законом.
31. З 29 жовтня 2022 року набрали чинності норми Закону України від 06 жовтня 2022 року № 2655-IX "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо перших кроків дерегуляції бізнесу шляхом страхування цивільної відповідальності", яким пункт 48 частини другої статті 17-1 Кодексу цивільного захисту України після слів "адміністративного суду щодо" доповнено словами "допущення уповноважених посадових осіб до проведення планових або позапланових перевірок (у разі їх недопущення з підстав інших, ніж передбачені Законом України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності"), а також щодо", а після слів "здоров`ю людей" - словами "з інших підстав, визначених законом".
Водночас на час звернення прокуратури до суду у серпні 2023 року положення статті 68 Кодексу цивільного захисту України залишилися незмінними.
32. Пунктом 1 Положення про Державну службу України з надзвичайних ситуацій, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 16 грудня 2015 року №1052 ( далі - Положення № 1052 у редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин ) встановлено, що Державна служба України з надзвичайних ситуацій (ДСНС) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра внутрішніх справ і який реалізує державну політику у сфері цивільного захисту, захисту населення і територій від надзвичайних ситуацій та запобігання їх виникненню, ліквідації наслідків надзвичайних ситуацій, рятувальної справи, гасіння пожеж, пожежної та техногенної безпеки, діяльності аварійно-рятувальних служб, а також гідрометеорологічної діяльності.
32.1. Підпунктом 48 пункту 4 Положення № 1052 передбачено, що ДСНС відповідно до покладених на неї завдань складає акти перевірок, приписи щодо усунення виявлених порушень вимог законодавства з питань пожежної та техногенної безпеки, інші обов`язкові для виконання розпорядчі документи, а в разі встановлення порушень, що створюють загрозу життю та здоров`ю людей, звертається безпосередньо та через територіальні органи до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення до повного усунення порушень вимог законодавства з питань пожежної та техногенної безпеки роботи підприємств, окремих виробництв, виробничих дільниць, агрегатів, експлуатації будівель, об`єктів, споруд, цехів, дільниць, окремих приміщень, а також машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів, зупинення проведення робіт, у тому числі будівельно-монтажних, випуску та реалізації пожежонебезпечної продукції, систем та засобів протипожежного захисту (підпункт 48); застосовує адміністративно-господарські санкції за порушення вимог законодавства з питань пожежної та техногенної безпеки (підпункт 49).
32.2. Отже, не зважаючи на зміни у Кодексі цивільного захисту України (у редакції Закону України від 06 жовтня 2022 року № 2655-IX), указані норми Положення № 1052 не змінилися.
33. На час виникнення спірних правовідносин у цій справі, Порядком створення, утримання фонду захисних споруд цивільного захисту, виключення таких споруд із фонду та ведення його обліку, затверженим постановою Кабінету Міністрів України від 10 березня 2017 року № 138 (далі - Порядок № 138) був визначений механізм створення, утримання фонду захисних споруд цивільного захисту (далі - захисні споруди), у тому числі споруд подвійного призначення та найпростіших укриттів, та ведення його обліку.
33.1. За визначенням, наведеним у пункті 3 Порядку № 138 балансоутримувачі захисних споруд - це власники, користувачі, юридичні особи, на балансі яких перебувають захисні споруди (у тому числі споруди, що не увійшли до їх статутних капіталів у процесі приватизації (корпоратизації); а утримання захисних споруд - це комплекс заходів організаційного, матеріально-технічного, інженерного, фінансового та іншого характеру, що спрямовані на забезпечення готовності захисних споруд до використання за призначенням.
33.2. Здійснення контролю за готовністю захисних споруд цивільного захисту до використання за призначенням забезпечує ДСНС разом з відповідними центральними органами виконавчої влади, місцевими держадміністраціями та органами місцевого самоврядування відповідно до вимог законодавства (пункт 12 Порядку № 138, у редакції чинній на час звернення до суду).
Також постановою Кабінету Міністрів України від 19 серпня 2023 року №883 "Про внесення змін до Порядку створення, утримання фонду захисних споруд цивільного захисту, виключення таких споруд із фонду та ведення його обліку" Порядок № 138 доповнено пунктом 12-1, згідно з яким координація та контроль за приведенням об`єктів фонду захисних споруд як таких, що мають стратегічне значення для забезпечення захисту населення, у належний стан здійснюються Мінстратегпромом.
Указані зміни до Порядку № 138 набрали чинності з 22 серпня 2023 року.
34. Правові та організаційні засади, основні принципи і порядок здійснення державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, повноваження органів державного нагляду (контролю), їх посадових осіб і права, обов`язки та відповідальність суб`єктів господарювання під час здійснення державного нагляду (контролю) установлені Законом України від 05 квітня 2007 року № 877-V "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" (далі - Закон № 877-V).
Саме в цьому Законі наведені види та форми заходів державного нагляду (контролю), зокрема у вигляді планових та позапланових заходів, які здійснюються у формі перевірок, ревізій, оглядів, обстежень та в інших формах, визначених законом (стаття 1 Закону № 877-V).
Можливість самостійного звернення до суду органом ДСНС із зазначенням підстав такого звернення, з вимогами до суб`єкта господарювання в якості заходу контролю указаним Законом № 877-V не встановлена.
35. Отже, виходячи із приписів статті 17-1 Кодексу цивільного захисту України, Суд зауважує, що повноваження органу ДСНС звернутися до суду обумовлене виключно реалізацією органу ДСНС приписів статті 68 цього Кодексу, яка визначає дії цього суб`єкта, як застосування санкцій за порушення приписів законодавства у сфері цивільного захисту або оскарження дій щодо недопущення уповноважених посадових осіб до проведення планових або позапланових перевірок з підстав інших, ніж передбачені Законом України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності".
Суд наголошує, що запроваджені з 29 жовтня 2022 року зміни до статті 17-1 Кодексу цивільного захисту України носять бланкетний характер, реалізація яких не знайшла свого відображення шляхом відповідних змін до законодавчих актів, що урегульовують спірні правовідносини.
36. Підсумовуючи викладене, Верховний Суд констатує, що за наведеного нормативно-правового регулювання коло повноважень органів ДСНС щодо права звернення до адміністративного суду є обмеженим, а отже ГУ ДСНС в Одеській області не може бути позивачем у цій справі, у зв`язку з чим прокурор у позовній заяві визначив орган, в особі якого він звернувся до суду та захищає інтереси держави, який не має самостійного права на звернення із цим позовом, тобто не може набути статусу позивача.
37. Аналогічний висновок Верховним Судом сформовано і у справі № 520/16197/23, в якій Суд, аналізуючи попередню практику Верховного Суду у подібній категорії справ, указав, що на відміну від попередньої редакції указаної норми щодо відсутності у територіального органу ДСНС права на звернення до суду з позовами у цій категорії, законодавець у чинній редакції пункту 48 частини другої статті 17-1 Кодексу цивільного захисту, передбачив право на звернення до суду цього органу також і з інших підстав, визначених законом.
37.1. Також, у справі № 520/16197/23 Верховний Суд, з-поміж іншого, зазначив, що у контексті порушеного питання варто також зауважити, що частина четверта статті 4 Закону № 877-V визначає, що виключно законами встановлюються: органи, уповноважені здійснювати державний нагляд (контроль) у сфері господарської діяльності; види господарської діяльності, які є предметом державного нагляду (контролю); повноваження органів державного нагляду (контролю) щодо зупинення виробництва (виготовлення) або реалізації продукції, виконання робіт, надання послуг; вичерпний перелік підстав для зупинення господарської діяльності; спосіб та форми здійснення заходів здійснення державного нагляду (контролю); санкції за порушення вимог законодавства і перелік порушень, які є підставою для видачі органом державного нагляду (контролю) припису, розпорядження або іншого розпорядчого документа.
Орган державного нагляду (контролю) не може здійснювати державний нагляд (контроль) у сфері господарської діяльності, якщо закон прямо не уповноважує такий орган на здійснення державного нагляду (контролю) у певній сфері господарської діяльності та не визначає повноваження такого органу під час здійснення державного нагляду (контролю).
37.2. За висновком Верховного Суду № 520/16197/23 указані норми також визначають пряму кореляцію між законодавчим положенням та повноваженням контролюючого органу здійснювати той чи інший вид державного нагляду за діяльністю суб`єктів господарювання. Тому, не зважаючи на те, що пункт 48 частини другої статті 17-1 Кодексу цивільного захисту, у редакції Закону № 2655-ІХ , передбачає, що коло правовідносин, у яких територіальний орган ДСНС може бути позивачем, хоча і розширилось, тобто перестало бути виключним, проте потребує чіткої кореляції із положенням закону, який би передбачив відповідний випадок, за якого ДСНС може подати до суду позовну заяву. Іншими словами, у чинній редакції пункту 48 частини другої статті 17-1 Кодексу цивільного захисту України окреслена прив`язка правової підстави звернення до суду із нормою закону, і лише за її наявності ДСНС може набути статусу позивача.
37.3. За таких обставин, Верховний Суд у справі № 520/16197/23 дійшов висновку, що законодавець у відповідних профільних нормативно-правових актах не наділив ДСНС правом на звернення до суду із позовом щодо приведення у стан готовності захисних споруд та відповідно правом на оскарження бездіяльності балансоутримувачів щодо допущеного неналежного стану таких захисних споруд, а отже, і прокурор не може від його імені заявити такий позов.
Надалі таку правову позицію підтримано Верховним Судом і у справах № № 400/10777/23, 520/16687/23.
38. Що стосується питання захисту інтересів держави в особі Одеської ОВА шляхом пред`явлення прокурором відповідного позову зобов`язального характеру, то Верховний Суд зазначає наступне.
39. Відповідно до пунктів 1 та 7 частини першої статті 119 Конституції України місцеві державні адміністрації на відповідній території забезпечують: виконання Конституції та законів України, актів Президента України, Кабінету Міністрів України, інших органів виконавчої влади; реалізацію інших наданих державою, а також делегованих відповідними радами повноважень.
40. Аналогічні норми містяться у статті 2 Закону України від 09 квітня 1999 року № 586-ХІV "Про місцеві державні адміністрації" (далі - Закон України "Про місцеві державні адміністрації"), яка визначає основні завдання місцевих державних адміністрацій.
41. Відповідно до пункту 16 частини першої статті 16 Закону України "Про місцеві державні адміністрації" місцеві державні адміністрації в межах, визначених Конституцією і законами України, здійснюють на відповідних територіях державний контроль за станом захисних споруд цивільного захисту (цивільної оборони).
42. Повноваження місцевої державної адміністрації в галузі забезпечення законності, правопорядку, прав і свобод громадян визначені статтею 25 Закону України "Про місцеві державні адміністрації", згідно з пунктом 14 частини першої якої, місцева державна адміністрація перевіряє наявність і утримання в готовності локальних систем раннього виявлення надзвичайних ситуацій на об`єктах, які підлягають обладнанню системами раннього виявлення надзвичайних ситуацій; наявність і готовність до використання у надзвичайних ситуаціях засобів колективного та індивідуального захисту населення, майна цивільного захисту, стан їх утримання та ведення обліку.
43. У пункті 5 частини першої статті 28 Закону України "Про місцеві державні адміністрації", яка визначає права місцевих державних адміністрацій, закріплено, що для реалізації наданих повноважень місцеві державні адміністрації мають право звертатися до суду та здійснювати інші функції і повноваження у спосіб, передбачений Конституцією та законами України.
44. Такі приписи законодавства корелюються з положеннями частини другої статті 19 Конституції України, якою встановлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
45. Разом з тим, указаний позов продано прокурором в особі місцевої військової адміністрації, а не місцевої ОДА, діяльність/повноваження якої визначені Законом України "Про правовий режим воєнного стану", а не Законом України "Про місцеві державні адміністрації", яґк помилково указав позивач.
46. Так, згідно з положеннями частин першої, другої, речення другого частини четвертої статті 4 Закону України "Про правовий режим воєнного стану" на територіях, на яких введено воєнний стан, для забезпечення дії Конституції та законів України, забезпечення разом із військовим командуванням запровадження та здійснення заходів правового режиму воєнного стану, оборони, цивільного захисту, громадської безпеки і порядку, захисту критичної інфраструктури, охорони прав, свобод і законних інтересів громадян можуть утворюватися тимчасові державні органи - військові адміністрації.
Рішення про утворення військових адміністрацій приймається Президентом України за поданням обласних державних адміністрацій або військового командування.
У разі прийняття рішення про утворення районних, обласних військових адміністрацій їх статусу набувають відповідно районні, обласні державні адміністрації, а голови районних, обласних державних адміністрацій набувають статусу начальників відповідних військових адміністрацій.
47. Повноваження військових адміністрацій здійснюються ними в порядку, визначеному законами України для здійснення повноважень відповідних місцевих державних адміністрацій та органів місцевого самоврядування, з урахуванням особливостей, встановлених цим Законом (друге речення частини першої статті 15 Закону України "Про правовий режим воєнного стану").
47.1. Пунктом 8 частини третьої статті 15 Закону України "Про правовий режим воєнного стану" ( у редакції, чинній на час спірних правовідносин) установлено, що районна, обласна військові адміністрації здійснюють на відповідній території повноваження, віднесені до їхньої компетенції цим Законом, зокрема, із прийняття рішень про звернення до суду щодо визнання незаконними актів місцевих органів виконавчої влади, підприємств, установ та організацій, які обмежують права територіальних громад у сфері їх спільних інтересів.
Інших випадків звернення до суду ОВА Законом України "Про правовий режим воєнного стану" не передбачено.
48. Верховний Суд неодноразово аналізував положення частини другої статті 19 Конституції України, зокрема, у постанові від 07 листопада 2024 року у справі № 990/184/24 (пункти 58, 59) Велика Палата Верховного Суду зазначала, що вжите законодавцем формулювання "у спосіб" означає, що суб`єкт владних повноважень зобов`язаний дотримуватися встановленої законом процедури і форми прийняття рішення або вчинення дії і повинен обирати лише визначені законом засоби.
48.1. Тобто, за висновками Великої Палати Верховного Суду у справі № 990/184/24 діяльність органів державної влади здійснюється відповідно до спеціально-дозвільного типу правового регулювання, яке побудовано на основі принципу "заборонено все, крім дозволеного законом; дозволено лише те, що прямо передбачено законом". Застосування такого принципу суттєво обмежує цих суб`єктів у виборі варіантів чи моделі своєї поведінки, що забезпечує введення владних функцій у законні рамки.
49. Частиною четвертою статті 5 КАС України передбачено право суб`єктів владних повноважень звернутися до адміністративного суду, однак виключно у випадках, визначених Конституцією та законами України.
49.1. Зазначена норма кореспондується з положеннями вищезгаданих норм пункту 5 частини першої статті 28 Закону України "Про місцеві державні адміністрації", які також містять приписи про те, що право місцевої державної адміністрації на звернення до суду для реалізації наданих їй повноважень здійснюється у спосіб, передбачений Конституцією та законами України.
49.2. З такими приписами процесуального та матеріального закону перекликаються норми пункту 5 частини першої статті 19 КАС України, за змістом яких юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема за зверненням суб`єкта владних повноважень у випадках, коли право звернення до суду для вирішення публічно-правового спору надано такому суб`єкту законом.
50. У постанові Верховного Суду від 07 вересня 2018 року у справі № 824/2473/15-а зазначено, що з урахуванням специфіки адміністративного судочинства законодавець жорстко обмежив право суб`єктів владних повноважень звертатися до суду з адміністративним позовом, перерахувавши такі випадки, та зробив винятки про можливість звернення саме з адміністративним позовом у разі прямої вказівки на це у спеціальному законі.
50.1. У цій же постанові Верховного Суду зазначено, що широко тлумачити вказані винятки як можливість будь-якого суб`єкта владних повноважень звертатися до адміністративного суду з позовом до фізичної чи юридичної особи в разі, якщо спеціальним законом їм надано право на звернення до суду, не можна, оскільки це спотворює природу і завдання адміністративної юстиції.
50.2. Також підкреслено, що звернення до суду є способом реалізації компетенції відповідного суб`єкта владних повноважень, під час якого суд здійснює попередній судовий контроль, перевіряючи наявність законних підстав для втручання суб`єкта владних повноважень (позивача), а отже запобігаючи можливим порушенням прав, свобод та інтересів фізичних або прав та інтересів юридичних осіб. Звернення суб`єкта владних повноважень до суду не є способом захисту його прав чи інтересів, оскільки адміністративне судочинство має інше завдання, та не може призвести до виконання завдання адміністративного судочинства - захисту прав, свобод та інтересів фізичних або прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
50.3. За таких обставин, Суд у справі № 824/2473/15-а констатував, що до компетенції адміністративних судів належать спори за зверненням суб`єкта владних повноважень, в яких можуть бути відповідачами фізичні та юридичні особи, в чітко визначених законами України випадках.
51. Повертаючись до обставин справи, що розглядається, Верховний Суд зауважує, що окреслені вище правила поведінки, оформлені у наведених нормах права, поширюються й на спірні у цій справі правовідносини в частині процедури реалізації Одеською ОВА, як суб`єктом владних повноважень, наявного у неї права на звернення до суду. Тому Верховний Суд вважає, що у спірних правовідносинах відсутній суб`єкт владних повноважень, який уповноважений здійснювати захист інтересів держави у обраний прокурором спосіб - шляхом звернення до суду з вищевказаним позовом.
52. За такого нормативно-правового регулювання, Верховний Суд дійшов висновку про те, що Одеська ОВА не наділена правом звернутися до суду з позовом про зобов`язання балансоутримувача захисної споруди привести її у відповідність до Вимог щодо утримання та експлуатації захисних споруд цивільного захисту, оскільки прямої вказівки на це в законі не існує. Отже, підсумовуючи викладене, Суд констатує про відсутність у прокурора права звернення до суду в інтересах держави в особі ГУ ДСНС в Одеській області та Одеської ОВА з указаними позовними вимогами, оскільки цей спір у такому суб`єктному складі не вирішуються в судовому порядку.
53. Ураховуючи відсутність у прокурора права звернення до суду, Суд не вбачає необхідним оцінювати інші аргументи касаційної скарги як такі, що на загальний висновок по суті справи не впливають.
54. Пунктом 1 частини першої статті 240 КАС України передбачено, що суд своєю ухвалою залишає позов без розгляду, якщо позов подано особою, яка не має адміністративної процесуальної дієздатності.
Водночас приписи указаної норми КАС України не передбачають можливості залишити позовну заяву без розгляду в разі, якщо прокурором не дотримано визначеного законом порядку звернення до суду за захистом інтересів держави та наведено помилкове обґрунтування наявності підстав для представництва цих інтересів у суді.
55. Верховний Суд зауважує, що звернення до суду є способом здійснення повноважень відповідного суб`єкта владних повноважень, під час якого суд здійснює попередній судовий контроль, перевіряючи наявність законних підстав для втручання суб`єкта владних повноважень (позивача), а отже запобігаючи можливим порушенням прав, свобод або законних інтересів фізичних або юридичних осіб. Звернення суб`єкта владних повноважень до суду не є способом захисту його прав чи інтересів, оскільки адміністративне судочинство має інше завдання.
55.1. Суб`єкт владних повноважень, який звертається до суду, повинен обґрунтувати підстави звернення та зазначити їх у позовній заяві. Відсутність цих відомостей свідчить про невідповідність позовної заяви вимогам закону.
55.2. У разі встановлення судом відповідних правових підстав, прямо визначених у Конституції або законах України, для звернення до суду суд може відкрити провадження в адміністративній справі за позовом суб`єкта владних повноважень і вирішувати її по суті.
55.3. Судовий розгляд у справі за позовом суб`єкта владних повноважень, який подано до суду за відсутності необхідних передумов, не може призвести до виконання завдання адміністративного судочинства - захисту прав фізичних та юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
55.4. Відповідно, якщо суб`єкт владних повноважень звернувся до суду без передбачених законом підстав, і це з`ясовано судом на стадії відкриття провадження, то суд відмовляє у відкритті провадження, оскільки спір не може розглядатися в порядку адміністративного судочинства. Якщо ці обставини були з`ясовані судом після відкриття провадження, суд закриває провадження у справі. Розгляд таких спорів перебуває поза межами не лише адміністративної юрисдикції адміністративних судів, він не належить до юрисдикції жодного іншого суду, а тому у таких випадках провадження у справі необхідно закривати з підстав, передбачених пунктом 1 частини першої статті 238 КАС України.
56. Таку правову позицію викладено в постановах Верховного Суду від 22 серпня 2018 року у справі № 818/1735/17, від 07 вересня 2018 року у справі № 824/2473/15-а, від 24 вересня 2018 року у справі № 813/562/15, від 06 червня 2019 року у справі № 814/2764/16, від 23 квітня 2020 року у справі № 820/6416/16, від 18 листопада 2022 року у справі № 813/2243/17, від 01 лютого 2022 року у справі № 480/4055/18 та від 30 травня 2023 року у справі № 813/4992/17, вілд 10 вересня 2024 року № 560/177/23 та від 24 лютого 2025 року у справі № 420/28679/23 і підстав для відступлення від цього правового висновку колегія суддів не вбачає.
57. За правилами пункту 6 частини першої статті 349 Кодексу адміністративного судочинства України суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право у визначених цим Кодексом випадках визнати нечинними судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанцій повністю або частково і закрити провадження у справі у відповідній частині.
58. Відповідно до абзацу першого частини першої статті 354 Кодексу адміністративного судочинства України суд касаційної інстанції скасовує судові рішення в касаційному порядку повністю або частково і залишає позовну заяву без розгляду або закриває провадження у справі у відповідній частині з підстав, встановлених відповідно статтями 238, 240 цього Кодексу.
59. У зв`язку з цим Верховний Суд дійшов висновку про те, що рішення судів попередніх інстанцій необхідно скасувати, а провадження у справі - закрити.
60. З огляду на результат касаційного розгляду та відсутність підстав, наведених у статтях 139, 140 КАС України, судові витрати не розподіляються.
Керуючись статтями 3, 238, 341, 345, 349, 354, 355, 356, 359 КАС України, Суд