ОКРЕМА ДУМКА
судді Великої Палати Верховного Суду Усенко Є. А. в адміністративній справі № 9901/54/19 (провадження № 11-50заі24) за позовом ОСОБА_1 до Вищої кваліфікаційної комісії суддів України, Вищої ради правосуддя про визнання дій протиправними, визнання протиправним і скасування рішення, зобов`язання вчинити певні дії та стягнення моральної шкоди.
ОСОБА_1 звернулася до суду з позовом до Вищої кваліфікаційної комісії суддів України (далі - ВККС) та Вищої ради правосуддя (далі - ВРП), в якому (з урахуванням уточнень і доповнень) просила визнати протиправним і скасувати рішення ВККС від 21.12.2018 № 1983/ко-18; зобов`язати ВККС допустити суддю Франківського районного суду міста Львова ОСОБА_1 до подальшого проходження процедури кваліфікаційного оцінювання "Дослідження досьє та проведення співбесіди"; стягнути з ВККС на користь ОСОБА_1 моральну шкоду в розмірі 1 000 000 грн; визнати протиправним і скасувати рішення ВРП від 12.03.2019 № 718/0/15-19 "Про звільнення ОСОБА_1 з посади судді Франківського районного суду міста Львова на підставі підпункту 4 пункту 161 розділу XV "Перехідні положення" Конституції України"; зобов`язати ВРП поновити ОСОБА_1 на посаді судді Франківського районного суду міста Львова з 12.03.2019.
Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду (далі - Касаційний адміністративний суд) рішенням від 22.02.2024 позов задовольнив частково. Визнав протиправним і скасував рішення ВРП від 12.03.2019 № 718/0/15-19 "Про звільнення ОСОБА_1 з посади судді Франківського районного суду міста Львова на підставі підпункту 4 пункту 161 розділу ХV "Перехідні положення" Конституції України", у задоволенні інших позовних вимог відмовив.
Відмовляючи у задоволенні позову в частині вимог до ВККС, суд першої інстанції виходив із того, що ОСОБА_1 при проходженні кваліфікаційного оцінювання на відповідність займаній посаді не набрала необхідної кількості балів за виконання практичного завдання, встановленої рішенням ВККС від 02.03.2018 № 33/зп-18 (50 і більше відсотків від максимально можливого бала за виконання практичного завдання, тобто не менше 60 балів при фактичній кількості набраних балів 49,5), що давало ВККС підстави не допустити її для участі в наступному етапі кваліфікаційного оцінювання "Дослідження досьє та проведення співбесіди", визнати такою, що не пройшла кваліфікаційне оцінювання із зверненням до ВРП про її звільнення з посади судді Франківського районного суду міста Львова.
Що ж до позовних вимог ОСОБА_1 до ВРП, то, визнаючи їх обґрунтованими та такими, що підлягають задоволенню, суд першої інстанції виходив із встановлених у справі обставин щодо порушення ВРП процедури звільнення позивачки (незабезпечення права позивачки та її представника взяти участь у засіданні ВРП та надати пояснення при вирішенні питання про її звільнення).
Постановою Великої Палати Верховного Суду від 16.01.2025 апеляційну скаргу ОСОБА_1 задоволено частково, а в задоволенні апеляційної скарги ВРП відмовлено; рішення Касаційного адміністративного суду від 22.02.2024 в частині відмови у задоволенні позову ОСОБА_1 до ВККС про визнання протиправним і скасування рішення та зобов`язання вчинити дії скасовано; позовні вимоги ОСОБА_1 в цій частині задоволено: визнано протиправним і скасовано рішення ВККС від 21.12.2018 № 1983/ко-18, зобов`язано ВККС розглянути питання про допуск судді Франківського районного суду міста Львова ОСОБА_1 до етапу кваліфікаційного оцінювання "Дослідження досьє та співбесіда".
У решті рішення Касаційного адміністративного суду від 22.02.2024 у справі залишено без змін.
Поділяючи висновок Великої Палати Верховного Суду щодо результату апеляційного розгляду справи, не можу, однак, погодитися з підставами, з яких було задоволено позовні вимоги ОСОБА_1 до ВККС.
Так, Велика Палата Верховного Суду підставами для визнання неправомірним рішення ВККС від 21.12.2018 № 1983/ко-18 визнала ту обставину, що воно ґрунтувалося на рішенні ВККС від 02.03.2018 № 33/зп-18, тоді як встановлені цим рішенням правила проходження кваліфікаційного оцінювання суддів, а саме: визначення результату проходження іспиту, виходячи із обов`язкового отримання мінімально допустимого балу за проходження кожного із етапів іспиту [анонімного письмового тестування оцінювання - не менше 50 відсотків від максимального балу 90 (тобто 45 балів) та виконання практичного завдання - не менше 50 відсотків від максимального балу 120 (тобто 60 балів)] суперечать пункту 8 глави 6 розділу ІІ Положення про порядок та методологію кваліфікаційного оцінювання, показники відповідності критеріям кваліфікаційного оцінювання та засоби їх встановлення, затвердженого рішенням ВККС від 03.11.2016 № 143/зп-16 (у редакції рішення ВККС від 13.02.2018 № 20/зп-18; далі - Положення № 143/зп-16), згідно з яким результат проходження іспиту визначається як 50 відсотків і більше від загальної максимальної суми балів за кожний із його етапів (тобто 105 балів (45 плюс 60)), незалежно від подолання 50 відсоткового мінімального бар`єру за виконання практичного завдання. Оскільки ОСОБА_1 отримала за анонімне письмове тестування 89,5 балів, а за виконання практичного завдання 49,5 балів, ВККС повинна була визнати її такою, що склала іспит.
На мій погляд, застосування правових норм, які регулюють порядок кваліфікаційного оцінювання судді (кандидата на посаду судді), дозволяє дійти іншого висновку щодо проходження ОСОБА_1 кваліфікаційного оцінювання на етапі іспиту.
У справі встановлено, що ОСОБА_1 проходила кваліфікаційне оцінювання, призначене рішенням ВККС від 01.02.2018 № 8/зп-18 для суддів місцевих та апеляційних судів на відповідність займаній посаді.
Рішенням ВККС від 02.03.2018 № 33/зп-18 призначено іспит в межах процедури цього кваліфікаційного оцінювання, а також встановлені умови складання іспиту, зокрема, пунктом 2 встановлено мінімально допустимий бал іспиту - 50 відсотків від мінімально можливого бала у разі набрання суддею:
50 і більше відсотків від максимально можливого бала за складення анонімного письмового тестування;
50 і більше відсотків від максимально можливого бала за виконання практичного завдання.
Максимально можливий бал цим рішенням не встановлювався, а був встановлений підпунктами 5.1.1 та 5.1.2 пункту 5 глави 6 розділу ІІ Положення № 143/зп-16: 90 - за показником рівня знань у сфері права та 120 - за показником рівня практичних навичок та умінь у правозастосуванні.
Відповідно до статті 93 Закону України "Про судоустрій і статус суддів" (в редакції, чинній на 02.03.2018; далі - Закон № 1402-VIII) проведення кваліфікаційного оцінювання є повноваженням ВККС.
Статтею 92 Закону № 1402-VIII встановлено, що порядок роботи ВККС визначається цим Законом.
Організаційними формами діяльності ВККС є засідання у складі колегій, палат або у пленарному складі Комісії - залежно від питань, визначених цим Законом та Регламентом Комісії.
У складі ВККС діють дві палати. До кожної палати входять по вісім членів Комісії. У кожній палаті забезпечується рівне представництво членів Комісії, які є суддями чи суддями у відставці.
У разі необхідності Комісія може ухвалити рішення про залучення членів однієї палати до роботи іншої палати (частини третя, пʼята та сьома статті 94 Закону № 1402-VIII).
Єдиним випадком, щодо якого Законом № 1402-VIII вимагається вирішення питання пленарним складом Комісії, є обрання Голови ВККС, заступника Голови ВККС та секретарів палат ВККС (частина перша статті 98 Закону № 1402-VIII).
Регламент ВККС, затверджений рішенням Комісії від 13.10.2016 № 81/зп-16 (в редакції чинній на 02.03.2018; далі - Регламент), визначає, що у пленарному складі Комісія виконує функції та здійснює повноваження з таких питань: обирає Голову, заступника Голови та секретарів палат; звільняє члена Комісії з посади з підстав, визначених пунктами 1, 2 частини першої статті 96 Закону № 1402-VIII; вносить подання про звільнення з посади члена Комісії з підстав, визначених пунктами 3-5 частини першої статті 96 зазначеного Закону; ухвалює остаточне рішення по суті питання у випадку внесення на розгляд Головою Комісії у разі наявності окремої думки двох або більше членів палати Комісії, які брали участь у розгляді питання та ухвалення рішення відповідною палатою; організація діяльності Комісії, її палат, колегій та секретаріату; з інших питань, що стосуються усього складу Комісії, та у випадках, визначених зазначеним Законом.
Рішення від 02.03.2018 № 33/зп-18 Комісія прийняла у складі її двох палат: кваліфікаційної палати із залученням палати з питань добору і публічної служби суддів, - всього 13 членів Комісії.
Ураховуючи, що ані Законом № 1402-VIII, ані Регламентом не встановлено, що пленарний склад Комісії передбачає участь у засіданні всіх її 16 членів, підстав для надання переваги пункту 8 глави 6 розділу ІІ Положення № 143/зп-16, яке затверджене Комісією у пленарному складі, над пунктом 2 рішення від 02.03.2018 № 33/зп-18, яке прийняте уповноваженим складом двох палат Комісії, тобто фактично у пленарному складі (а не у складі колегії чи одної палати), немає. Аргументом на користь висновку, що результати іспиту в рамках процедури кваліфікаційного оцінювання, яке проходила ОСОБА_1, мали визначатися виходячи із правил, встановлених пунктом 2 рішення від 02.03.2018 № 33/зп-18, є те, що, як вже зазначено, кваліфікаційне оцінювання проводиться ВККС, а відтак у її повноваженнях визначення його умов. Закон № 1402-VIII не встановлює конкретних вимог щодо умов проведення кваліфікаційного оцінювання, зокрема щодо їх незмінності в процедурах різних кваліфікаційних оцінювань.
Власне такий же висновок щодо застосування Положення № 143/зп-16 у подібних правовідносинах (щодо визначення результату іспиту в процедурі кваліфікаційного оцінювання) зробила і Велика Палата Верховного Суду у постановах від 19.03.2019 (справа № 9901/585/18), від 23.02.2022 (справа № 9901/471/19). Він узгоджується і з неодноразовим висновком Великої Палати, що рівень знань у сфері права та рівень практичних навичок у правозастосуванні є самостійними (самодостатніми) показниками визначення рівня професійної компетентності судді, кожен з яких відповідно до пунктів 2, 3 Положення № 143/зп-16 має на меті виявити й оцінити різні аспекти професійної підготовки і кваліфікації судді (до прикладу, але не виключно, постанови Великої Палати Верховного Суду від 31.10.2018 у справі № 9901/580/18; від 19.03.2019 у справі № 9901/585/18; від 23.02.2022 у справі № 9901/471/19).
Відхід від цього висновку Велика Палата Верховного Суду у цій справі (№ 9901/54/19) обґрунтувала фактично іншим тлумаченням пункту 8 глави 6 розділу ІІ Положення № 143/зп-16, що, однак, не відповідає сталій позиції Великої Палати щодо підстав для відступу від своїх висновків. Так, в ряді своїх постанов (до прикладу, але не виключно від 04.09.2018 у справі № 823/2042/16; від 15.05.2019 у справі № 227/1506/18; від 26.05.2020 у справі № 638/13683/15; від 09.02.2021 у справі № 381/622/17; від 08.06.2022 у справі № 362/643/21; від 04.07.2023 у справі № 373/643/21; від 04.07.2023 у справі № 373/626/17; від 12.06.2024 у справі № 756/11081/20; від 10.07.2024 у справі № 573/1020/22; від 28.08.2024 у справі № 761/38813/21) Велика Палата Верховного Суду зазначила, що з метою забезпечення єдності та сталості судової практики причинами для відступу від раніше висловленого висновку можуть бути вади попереднього рішення чи групи рішень (їх неефективність, неясність, неузгодженість, необґрунтованість, помилковість); зміни суспільного контексту, через які застосований у цих рішенням підхід повинен очевидно застаріти внаслідок розвитку суспільних відносин у певній сфері або їх правового регулювання.
Ураховуючи наведені міркування, маю підстави висловити думку, що Велика Палата Верховного Суду у цій справі мала б застосувати норми статей 92, 93, 98 Закону № 1402-VIII, Положення № 143/зп-16 відповідно до своєї попередньої сталої практики правозастосування у подібних правовідносинах.
Що ж до підстави для задоволення апеляційної скарги ОСОБА_1 то такою вважаю може бути невідповідність оскарженого нею рішення ВККС принципу обґрунтованості, як критерію правомірності рішення суб`єкта владних повноважень відповідно до вимог частини другої статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України.
ОСОБА_1 доводить, що оцінка за практичне завдання їй виставлена без будь-якого обґрунтування критеріїв оцінювання, зокрема щодо такої відмінності в оцінках, виставлених членами колегії Комісії, які перевіряли виконання практичного завдання, - від 38 (найнижчий бал) до 62 (найвищий бал).
Безумовно, оцінювання практичного завдання, як і кваліфікаційне оцінювання в цілому - це дискреція ВККС. Разом з тим, наділення членів Комісії свободою розсуду під час оцінки рівня професійної компетентності судді не означає, що такий розсуд не має меж. У всякому випадку межа розсуду виключає свавільність дій та використання наданих повноважень не з легітимною метою, тобто не з метою, задля досягнення якої повноваження надані. Іншими словами, процедура оцінювання кандидата повинна бути правовою в контексті справедливості (fair procedure - справедлива процедура). У свою чергу правова процедура є складовою принципів законності та верховенства права і передбачає правові вимоги до належного прийняття актів органами публічної влади.
Згідно з Рекомендацією № R (80) 2 Комітету Міністрів Ради Європи державам-членам стосовно реалізації адміністративними органами влади дискреційних повноважень від 11.03.1980 під дискреційним слід розуміти повноваження, яке адміністративний орган, приймаючи рішення, може здійснювати з певною свободою розсуду, тобто коли такий орган може обирати з кількох юридично допустимих рішень те, яке він вважає найкращим за певних обставин.
За змістом висновку Конституційного Суду України в Рішенні від 11.10.2018 № 7-р/2018 (справа № 1-123/2018(4892/17)) при визнанні за органом публічної влади певних дискреційних повноважень у прийнятті рішень має існувати механізм запобігання зловживанню ними.
До такого механізму належить судовий контроль у разі оскарження особою рішення органу публічної влади до суду.
Європейський суд з прав людини, досліджуючи межі дискреційних повноважень адміністративного органу, виснував, що суди повинні утриматися від перевірки обґрунтованості актів, які прийняті органом влади, однак все ж таки суди повинні проконтролювати, чи не є викладені в них висновки адміністративних органів щодо обставин у справі довільними та нераціональними, не підтвердженими доказами або ж такими, що є помилковими щодо фактів; у будь-якому разі суди повинні дослідити такі акти, якщо їх об`єктивність та обґрунтованість є ключовим питанням правового спору (рішення у справі "Сігма радіо телевіжн лтд. проти Кіпру" (Sigma Radio Television ltd. v. Cyprus), заяви № 32181/04 та № 35122/05, пункти 156, 157; у справі "Путтер проти Болгарії" (Putter v. Bulgaria), заява № 38780/02, пункти 47-56; у справі "Брайєн проти Об`єднаного Королівства" (Bryan v. the United Kingdom), заява № 19178/91, пункт 44).
Такий значний діапазон оцінок, виставлених судді ОСОБА_1 за виконання практичного завдання (від 38 до 62 балів; середній 49,5), не отримав будь-яких пояснень з боку ВККС. При цьому не може залишитися поза увагою оцінка, яку ОСОБА_1 отримала за практичне завдання під час іспиту в процедурі конкурсу за зайняття вакантної посади судді Касаційного цивільного суду у складі Верховного Суду (відповідно до рішення ВККС від 20.12.2018 № 323/зп-8 ОСОБА_1 отримала за виконання практичного завдання на етапі іспиту в процедурі конкурсу 60,5 балів із 120 можливих). Не викликає сумнів, що іспит в процедурі конкурсу на зайняття вакантної посади судді Касаційного цивільного суду у складі Верховного Суду був більш складним, ніж іспит в процедурі кваліфікаційного оцінювання ОСОБА_1 на відповідність займаній посаді судді Франківського районного суду міста Львова.
З урахуванням зазначеного цілком обґрунтованим є довід ОСОБА_1, що рішення ВККС від 21.12.2018 № 1983/ко-18 не містить мотивів, які б виключали оцінку зроблених в ньому висновків щодо неї як довільних, та робили б його зрозумілим, перш за все, для неї. ВККС, однак, в судовому процесі не змогла надати пояснень, які б розвіяли сумнів щодо свавільності оскарженого позивачкою рішення та давали б підстави оцінити його як таке, що має достатній рівень обґрунтованості. Посилання ВККС на розділ V Порядку проведення іспиту та методику встановлення його результатів у процедурі кваліфікаційного оцінювання, затвердженого рішенням ВККС від 04.11.2016 № 144/зп-16, не усуває сумнівів такого характеру, оскільки зазначений Порядок не містить норм, які б регламентували методику оцінювання практичного завдання. Інструкція оцінювання практичного завдання із цивільної спеціалізації (перша інстанція), на яку також посилається ВККС, яка не затверджена рішенням Комісії, взагалі не є нормативно-правовим актом.
Відповідно до частини першої статті 6 Кодексу адміністративного судочинства України суд при вирішенні справи керується принципом верховенства права, відповідно до якого, зокрема, людина, її права та свободи визначають зміст і спрямованість діяльності держави.
За встановлених у цій справі обставин оскаржене ОСОБА_1 рішення ВККС підлягає скасуванню як протиправне з одночасним зобов`язанням ВККС розглянути питання про допуск її до етапу кваліфікаційного оцінювання "Дослідження досьє та співбесіда", що відповідає положенням резолютивної частини постанови Великої Палати Верховного Суду від 16.01.2025.