ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
05 лютого 2025 року
м. Київ
справа № 308/1060/17
провадження № 61-14066св23
Верховний Суд у складі колегії суддів Першої судової палати Касаційного цивільного суду:
головуючого - Синельникова Є. В.,
суддів: Білоконь О. В., Осіяна О. М., Сакари Н. Ю.,
Шиповича В. В. (суддя-доповідач),
учасники справи:
позивач - Ужгородська окружна прокуратура,
відповідачі: Ужгородська міська рада, ОСОБА_1, ОСОБА_2,
розглянув у порядку спрощеного позовного провадження касаційну скаргу заступника керівника Закарпатської обласної прокуратури на постанову Закарпатського апеляційного суду, у складі колегії суддів: Кондора Р. Ю., Собослоя Г. Г., Готри Т. Ю., від 12 липня 2023 року,
ВСТАНОВИВ:
Короткий зміст позовних вимог
1. У лютому 2017 року керівник Ужгородської місцевої прокуратури звернувся до суду з позовом до Ужгородської міської ради, ОСОБА_1, ОСОБА_2 щодо скасування рішень про надання земельних ділянок, скасування державної реєстрації права власності та витребування земельних ділянок.
2. Позовні вимоги обґрунтовані тим, що рішенням Ужгородської міської ради від 07 листопада 2014 року № 1507 "Про надання та відмову у наданні дозволів на розробку проєктів землеустрою щодо відведення земельних ділянок" надано ОСОБА_1 дозвіл на розробку проекту відведення земельної ділянки, площею 0,01 га, для будівництва індивідуального гаража по АДРЕСА_1 .
3. Рішенням Ужгородської міської ради від 09 листопада 2015 року
№ 1885 "Про затвердження та відмову у затвердженні проєктів землеустрою щодо відведення земельних ділянок" затверджено ОСОБА_1 проєкт землеустрою та передано земельну ділянку у власність.
4. У подальшому ця земельна ділянка за договором купівлі-продажу
від 20 лютого 2016 року була відчужена ОСОБА_2, який здійснив її поділ на дві ділянки з кадастровими номерами 2110100000:59:001:0371 і 2110100000:59:001:0372.
5. Прокурор вважає, що рішення міської ради прийняті з порушенням вимог земельного і містобудівного законодавства. Так, за генеральним планом м. Ужгорода земельна ділянка, яка була надана ОСОБА_1, не належала до земель гаражного будівництва, план зонування та детальний план території були відсутні, земельна ділянка була відведена за рахунок зелених насаджень по АДРЕСА_1 у межах "червоної лінії", за рахунок вулиці, яка належить до земель загального користування і не може передаватися в приватну власність.
6. Державна інспекція сільського господарства України та Державна служба з питань геодезії, картографії та кадастру не наділені повноваженнями на пред`явлення позовів про скасування незаконних рішень органів державної влади та органів місцевого самоврядування. Ужгородська міська рада неналежним чином здійснює захист інтересів територіальної громади
м. Ужгорода і сама порушила вимоги закону. За таких обставин прокурор вказує, що він є самостійним позивачем в інтересах держави і користується повноваженнями відповідної сторони у цивільній справі.
7. Посилаючись на викладене, прокурор просив суд:
- визнати незаконним та скасувати пункт 2.74 рішення Ужгородської міської ради від 07 листопада 2014 року за № 1507 "Про надання та відмову у наданні дозволів на розробку проєктів землеустрою щодо відведення земельних ділянок" та пункт 1.53 рішення Ужгородської міської ради
від 09 листопада 2015 року за № 1885 "Про затвердження та відмову у затвердженні проєктів землеустрою щодо відведення земельних ділянок";
- витребувати земельні ділянки з кадастровими номерами 2110100000:59:001:0371 та 2110100000:59:001:0372, загальною площею
0,01 га, сформованих за рахунок поділу земельної ділянки за кадастровим номером 2110100000:59:001:0357, на користь територіальної громади міста Ужгорода, скасувавши рішення про державну реєстрацію права власності на них.
Інформація про рух справи
8. Ухвалою Ужгородського міськрайонного суду Закарпатської області
від 05 лютого 2021 року позов прокурора залишено без розгляду.
9. Ухвала мотивована тим, що спірна земельна ділянка належить до земель комунальної власності, не є землею сільськогосподарського призначення та не належить до агропромислового комплексу, тому Держгеокадастр у цьому разі не наділений повноваженнями розпорядника з усіма повноваженнями власника на захист права власності, а надані законом функції державного нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі в частині дотримання земельного законодавства не наділяють Держгеокадастр правом контролю за реалізацією органом місцевого самоврядування повноважень щодо розпорядження землями територіальної громади, що виключає можливість звернення до суду з позовними вимогами, заявленими у цій справі. Не наділена таким правом і Державна інспекція сільського господарства, яка, окрім іншого, знаходиться в стані припинення.
10. Відтак, недоведеність прокурором законних підстав для представництва інтересів держави у правовідносинах з оскарження рішень органу місцевого самоврядування, пов`язаних з розпорядженням землею комунальної власності, за висновками суду першої інстанції, свідчить про заявлення позову особою, яка не має процесуальної дієздатності та є підставою для залишення позову без розгляду.
11. Постановою Закарпатського апеляційного суду від 22 вересня
2021 року ухвалу Ужгородського міськрайонного суду Закарпатської області від 05 лютого 2021 року скасовано, а справу направлено до суду першої інстанції для продовження розгляду.
12. Колегія суддів, серед іншого, вказала, що суд першої інстанції не обґрунтував своє рішення про залишення позову без розгляду в контексті наявності чи відсутності у прокурора права звернення до суду із самостійним позовом за відсутності органу, до компетенції якого віднесені повноваження здійснювати захист законних інтересів держави у спірних правовідносинах.
13. Ухвалою Ужгородського міськрайонного суду Закарпатської області
від 03 лютого 2022 року замінено Ужгородську місцеву прокуратуру її правонаступником - Ужгородською окружною прокуратурою.
14. Ухвалою Ужгородського міськрайонного суду Закарпатської області
від 13 травня 2022 року провадження в справі в частині вимог прокурора про визнання незаконним та скасування пункту 2.74. рішення Ужгородської міської ради від 07 листопада 2014 року за № 1507 "Про надання та відмову у наданні дозволів на розробку проєктів землеустрою щодо відведення земельних ділянок" закрито. Роз`яснено, що розгляд спору, у цій частині належить до юрисдикції адміністративних судів.
Короткий зміст рішення суду першої інстанції
15. Рішенням Ужгородського міськрайонного суду Закарпатської області,
у складі судді Данко В. Й., від 13 травня 2022 року, з врахуванням ухвали цього ж суду про виправлення описки від 28 листопада 2022 року, позов прокурора задоволено частково. Витребувано від ОСОБА_2 земельні ділянки з кадастровими номерами 2110100000:59:001:0371 та 2110100000:59:001:0372, сформованими за рахунок поділу земельної ділянки з кадастровим номером 2110100000:59:001:0357, на користь територіальної громади міста Ужгорода. У задоволенні решти позовних вимог відмовлено. Вирішено питання розподілу судового збору.
16. Суд першої інстанції, надаючи оцінку наявності підстав для представництва прокурором інтересів держави, вказав, що захист інтересів держави в особі територіальної громади міста має здійснювати відповідна міська рада, проте, у разі, коли цей орган місцевого самоврядування вчинив дії у вигляді прийняття рішення, яке є незаконним та порушує інтереси територіальної громади міста, правомірним є звернення до суду прокурора та визначення міської ради відповідачем, оскільки іншого органу місцевого самоврядування, який би міг здійснити захист інтересів територіальної громади міста, не існує.
17. Вирішуючи спір по суті, суд врахував, що спірна земельна знаходиться у межах "червоної лінії" вулиці та належить до земель загального користування і не може передаватися в приватну власність. Належним способом захисту порушених прав держави є витребування від останнього власника на користь територіальної громади міста Ужгорода земельних ділянок, сформованими за рахунок поділу спірної земельної ділянки. За висновками суду, повернення спірної ділянки відповідає критерію законності та не суперечить загальним принципам правомірного втручання в право особи на мирне володіння майном, закладеним у статті 1 Першого протоколу до Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод.
Короткий зміст постанови апеляційного суду
18. Постановою Закарпатського апеляційного суду від 12 липня 2023 року апеляційну скаргу ОСОБА_2 задоволено, рішення Ужгородського міськрайонного суду Закарпатської областівід 13 травня 2022 року скасовано та ухвалено нове судове рішення, яким у задоволені позову прокурора відмовлено.
19. Апеляційний суд вказав, що рішення органу місцевого самоврядування, які в сукупності утворили правову підставу для набуття ОСОБА_1 у власність спірної земельної ділянки, залишаються чинними. Земельна ділянка передавалася для будівництва металевого гаража зі встановленими містобудівними обмеженнями. Порушень містобудівних обмежень, встановлених при передачі земельної ділянки, не встановлено.
20. Відповідно до правової конструкції віндикаційного позову прокурор як позивач в інтересах держави правильно заявив вимоги про визнання незаконними та скасування відповідних пунктів рішень органу місцевого самоврядування як передумови для витребування земельної ділянки з чужого незаконного володіння. Однак, жодна з таких вимог не була задоволена і позивачем відповідні судові рішення в цій частині не оскаржені, як не оскаржено і рішення суду щодо мотивів його ухвалення стосовно застосування до віндикаційного позову правил негаторного позову та виходу за межі фактичних і правових підстав віндикаційного позову.
21. В умовах неочевидності для набувача земельної ділянки особливостей її правового статусу перевірка волевиявлення власника на відчуження земельної ділянки була необхідною і відповідні вимоги позивачем були заявлені.
22. Із закриттям провадження в справі щодо одного з рішень органу місцевого самоврядування та відмовою у позові щодо іншого рішення, відсутні фактичні та правові підстави для висновку про те, що волевиявлення територіальної громади міста Ужгорода в особі Ужгородської міської ради на передачу ОСОБА_1 у власність земельної ділянки із земель житлової та громадської забудови з визначеними містобудівними обмеженнями не було вільним, а надання землі було протиправним. Територіальна громада міста Ужгорода в особі Ужгородської міської ради розпорядилася своїм правом на землю. Правові підстави для набуття ОСОБА_1 у власність земельної ділянки не спростовані.
23. Апеляційний суд вважав, що залишивши чинними рішення органу місцевого самоврядування, де рішення про надання земельної ділянки у власність першому набувачу є правовстановлюючим актом, і водночас задовольнивши похідну вимогу про витребування від останнього набувача земельних ділянок, міськрайонний суд ухвалив суперечливе рішення.
24. Крім того прокурор не діяв у порядку, передбаченому статтею 23 Закону України "Про прокуратуру" і до відповідних суб`єктів владних повноважень у контексті представництва інтересів держави в суді не звертався, помилково вважаючи, що ті не мають повноважень у спірних правовідносинах.
25. Відтак у справі відсутній виключний у розумінні закону випадок, у якому прокурор здійснює представництво інтересів держави в суді, та не додержана встановлена законом процедура такого представництва. Уповноважений державою орган (органи), яким на день пред`явлення позову в усякому разі був Держгеокадастр, позов не пред`являв, рівно як і прокурор не пред`являв позову в інтересах держави в особі уповноваженого діяти у відповідних правовідносинах державного органу.
Короткий зміст вимог касаційної скарги
26. У касаційній скарзі заступник керівника Закарпатської обласної прокуратури просить постанову Закарпатського апеляційного суду
від 12 липня 2023 року скасувати, залишивши в силі рішення Ужгородського міськрайонного суду Закарпатської області від 13 травня 2022 року.
Надходження касаційної скарги до суду касаційної інстанції
27. У вересні 2023 року заступник керівника Закарпатської обласної прокуратури подав до Верховного Суду касаційну скаргу на постанову Закарпатського апеляційного суду від 12 липня 2023 року.
28. Ухвалою Верховного Суду від 12 жовтня 2023 року відкрито касаційне провадження та витребувано із суду першої інстанції матеріали справи, які у листопаді 2023 року надійшли до Верховного Суду.
29. Протоколом повторного розподілу судової справи між суддями Верховного Суду від 07 жовтня 2024 року, у зв`язку із звільненням у відставку судді ОСОБА_3, справу передано судді-доповідачу Шиповичу В. В.
30. Ухвалою Верховного Суду від 30 січня 2025 року справу призначено до розгляду у складі колегії із п`яти суддів в порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення учасників справи.
Доводи особи, яка подала касаційну скаргу
31. Підставою касаційного оскарження судового рішення прокурор зазначає неправильне застосування судом норм матеріального права та порушення норм процесуального права, оскільки апеляційний суд застосував норми права без урахування висновку, викладених у постановах Великої Палати Верховного Суду від 14 листопада 2018 року у справі № 183/1617/16, від 21 серпня 2019 року у справі № 911/3681/17, від 16 червня 2020 року у справі № 372/266/15-ц, від 11 лютого 2020 року у справі № 922/614/19,
від 02 лютого 2021 року у справі № 925/642/19, від 23 листопада 2021 року у справі № 359/3373/16-ц, від 20 червня 2023 року у справі № 633/408/18,
від 12 червня 2019 року у справі № 487/10128/14-ц, від 15 вересня 2020 року у справі № 469/1044/17, від 15 січня 2020 року у справі № 698/119/18,
від 20 липня 2022 року у справі № 910/5201/19, від 26 червня 2019 року у справі № 587/430/16, від 26 травня 2020 року у справі № 912/2385/18,
від 20 листопада 2018 року у справі № 5023/10655/11, від 26 лютого 2019 року у справі № 915/478/18, від 13 листопада 2019 року у справі № 826/3115/17,
від 05 червня 2018 року у справі № 338/180/17, від 11 вересня 2018 року у справі № 905/1926/16, від 30 січня 2019 року у справі № 569/17272/15-ц,
від 22 серпня 2018 року у справі № 925/1265/16, від 14 грудня 2022 року у справі № 477/2330/18, у постановах Верховного Суду від 19 лютого 2020 року у справі № 727/9723/18, від 30 жовтня 2019 року у справі № 554/8661/16-ц,
від 27 січня 2020 року у справі № 343/2416/15, від 11 травня 2022 року у справі № 305/1967/16-ц, від 14 червня 2023 року у справі № 308/8388/21,
від 31 травня 2023 року у справі № 308/8379/21, від 08 вересня 2021 року у справі № 308/9892/16-ц, від 01 червня 2022 року у справі № 260/1815/21,
від 09 вересня 2020 року у справі № 308/9895/16-ц, від 05 лютого 2019 року у справі № 910/7813/18, від 06 липня 2021 року у справі № 922/3025/20,
від 01 лютого 2023 року у справі № 260/2284/21, від 04 грудня 2019 року у справі № 826/6228/17, від 22 січня 2019 року у справі № 912/1856/16,
від 14 травня 2019 року у справі № 910/11511/18, від 10 травня 2022 року у справі № 308/8384/21, від 25 січня 2023 року у справі № 308/8382/21,
від 27 лютого 2019 року у справі № 761/3884/18, від 01 грудня 2021 року у справі № 540/1980/19, від 06 грудня 2021 року у справі № 826/10972/16,
від 22 грудня 2021 року у справі № 640/4083/21, від 09 вересня 2020 року у справі № 917/342/19, у постановах Верховного Суду України від 12 липня
2017 року у справі № 369/6601/15, від 02 листопада 2016 року у справі
№ 522/10652/15-ц (пункт 1 частини другої статті 389 ЦПК України).
32. Вказує, що спірна земельна ділянка розташована в межах червоної лінії АДРЕСА_1 та належить до земель комунальної власності, які не можуть передаватись у приватну власність. Розташування будь-яких об`єктів, будівель, споруд або їх частин у межах червоної лінії вулиці не допускається.
33. Зауважує, що земельна ділянка вибула з володіння територіальної громади міста Ужгорода незаконно, тобто поза волею власника, оскільки рішення про її передачу у приватну власність суперечить містобудівній документації та приписам статті 83 ЗК України.
34. Посилається на те, що вимога про визнання рішень органів місцевого самоврядування недійсними (незаконними) та їх скасування не є ефективним способом захисту порушених прав, оскільки задоволення таких вимог не призведене до відновлення володіння відповідною земельною ділянкою Належним способом захисту порушених прав є пред`явлення відикаційного позову до останнього власника земельної ділянки.
35. Вважає, що у даному випадку втручання держави в право власності особи є виправданим, оскільки звернення прокурора до суду відбулось відповідно до приписів національного законодавства, має легітимну мету щодо відновлення порушених прав та інтересів територіальної громади, захід із втручання у право відповідача є пропорційним визначеній меті та єдиним можливим способом поновлення прав територіальної громади, відповідачі були обізнані про розташування спірної ділянки у межах червоної лінії вулиці, а тому не є добросовісними набувачами спірного майна.
36. Стверджує, що у позовній заяві належним чином обґрунтовані підстави для звернення прокурора до суду із самостійним позовом.
Відзив на касаційну скаргу до Верховного Суду не надійшов
Обставини справи, встановлені судами
37. Рішенням Ужгородської міської ради від 07 листопада 2014 року
№ 1507 "Про надання та відмову у наданні дозволів на розробку проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок" (пункт 2.74.), з врахуванням генерального плану забудови м. Ужгорода, надано ОСОБА_1 дозвіл на розробку проєкту відведення земельної ділянки, площею 0,01 га, для будівництва індивідуального гаража по АДРЕСА_1 .
38. На підставі цього рішення ФОП ОСОБА_4 на замовлення
ОСОБА_1 виготовив проєкт землеустрою щодо відведення земельної ділянки для будівництва індивідуальних гаражів за адресою:
АДРЕСА_1 . Відповідно до висновку Управління Держземагентства в Ужгородському районі Закарпатської області від 10 березня 2015 року
№ 31-709-0.3-2505/2-15:
- земельна ділянка відводиться для будівництва індивідуальних гаражів;
- ділянка належить до земель житлової та громадської забудови та відводиться за рахунок цієї категорії земель і за рахунок земель житлово-експлуатаційних організацій Ужгородської міської ради;
- склад угідь (згідно форми 6-зем): забудовані землі - під житловою та громадською забудовою;
- на земельній ділянці, площею 0,01 га, відсутнє нерухоме майно;
- на земельну ділянку встановлено обмеження містобудівного характеру: червона лінія забудови, площа під обмеженням - 0,01 га;
Управління погодило проєкт землеустрою.
40. Згідно з переліком обмежень у використанні земельної ділянки, виданим Управлінням Держземагентства в Ужгородському районі Закарпатської області, від 10 березня 2015 року за № 31-709-0.3-2504/2-15 на земельну ділянку встановлено обмеження містобудівного характеру (зона особливого режиму забудови): червона лінія забудови, площа під обмеженням - 0,01 га зелених зон.
41. Відповідно до висновку Управління містобудування та архітектури Ужгородської міської ради від 15 грудня 2014 року № 3260:
- земельна ділянка для будівництва індивідуальних гаражів відповідає містобудівній документації;
- земельна ділянка відводиться в межах червоної лінії забудови, площа під обмеженням 0,01 га, гаражне будівництво металевої конструкції не забороняється;
Управління погодило проєкт землеустрою.
42. Згідно з графічними матеріалами земельна ділянка належала до земель запасу Ужгородської міської ради та розташована в межах червоної лінії забудови по АДРЕСА_1 .
43. Земельній ділянці присвоєно кадастровий номер 2110100000:59:001:0357, інформацію про ділянку внесено до Державного земельного кадастру 13 березня 2015 року.
44. Рішенням Ужгородської міської ради від 09 листопада 2015 року
№ 1885 "Про затвердження та відмову у затвердженні проєктів землеустрою щодо відведення земельних ділянок" (пункт 1.53.), з врахуванням генерального плану забудови м. Ужгорода, затверджено проект землеустрою та передано ОСОБА_1 у власність призначену для будівництва індивідуальних гаражів земельну ділянку, площею 0,01 га, з кадастровим номером 2110100000:59:001:0357, розташовану по
АДРЕСА_2 . На підставі договору купівлі-продажу земельної ділянки від 12 лютого 2016 року ОСОБА_1 продала ОСОБА_2 земельну ділянку,
площею 0,01 га, з кадастровим номером 2110100000:59:001:0357, розташовану по АДРЕСА_1, що належала їй на підставі свідоцтва про право власності на нерухоме майно, виданого державним реєстратором Ужгородського МРУЮ Сікою Л. А. 18 листопада 2015 року.
46. ОСОБА_2 на підставі виготовленої ФОП ОСОБА_4 технічної документації із землеустрою щодо поділу земельної ділянки з кадастровим номером 2110100000:59:001:0357 здійснив її поділ на дві земельні ділянки: площею 0,0050 га з кадастровим номером 2110100000:59:001:0371 і площею 0,0050 га з кадастровим номером 2110100000:59:001:0372.
47. Приватний нотаріус Ужгородського міського нотаріального округу Осташ В. А. прийняла 26 квітня 2016 року рішення про державну реєстрацію прав та їх обтяжень (з відкриттям розділу) за ОСОБА_2 щодо земельних ділянок, призначених для будівництва індивідуальних гаражів, розташованих за адресою: АДРЕСА_1 :
- індексний номер 29420122, і за записом про право власності № 14324654 зареєструвала право власності на земельну ділянку, площею 0,0050 га, з кадастровим номером 2110100000:59:001:0371 (реєстраційний номер об`єкта нерухомого майна 911279821101);
- індексний номер 29416806, і за записом про право власності № 14322707 зареєструвала право власності на земельну ділянку, площею 0,0050 га, з кадастровим номером 2110100000:59:001:0372 (реєстраційний номер об`єкта нерухомого майна 911115921101).
48. Нормативна грошова оцінка кожної з належних ОСОБА_2 земельних ділянок на 12 січня 2017 року становила 37 966 грн.
49. Щодо земельних ділянок із кадастровими номерами 2110100000:59:001:0371 і 2110100000:59:001:0372 по
АДРЕСА_1 залишилися чинними обмеження у їх використанні, що раніше були встановлені стосовно земельної ділянки з кадастровим номером 2110100000:59:001:0357.