ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
11 лютого 2025 року
м. Київ
справа №120/4070/23
адміністративне провадження № К/990/39190/23
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача - Стрелець Т.Г.,
суддів: Стеценка С.Г., Тацій Л.В.,
розглянувши у порядку письмового провадження адміністративну справу № 120/4070/23
за позовом Акціонерного товариства "Оператор газорозподільної системи "Вінницягаз" до Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг про визнання протиправною та скасування постанови, провадження по якій відкрито
за касаційною скаргою Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг на постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 25 жовтня 2023 року (колегія суддів у складі головуючого судді Матохнюка Д.Б., суддів: Білої Л.М. Гонтарука В. М.) у справі № 120/4070/23
ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
У квітні 2023 року Акціонерне товариство "Оператор газорозподільної системи "Вінницягаз" (далі - АТ "Вінницягаз") звернулось до суду з позовом до Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг (далі - НКРЕКП), в якому просило:
- визнати протиправним та скасувати постанову від 31 січня 2023 року № 188 "Про накладення штрафу на Aкціонерне товариство "Вінницягаз" за порушення вимог законодавства та Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з розподілу природного газу та здійснення заходів державного регулювання";
- визнати протиправним та скасувати Розпорядження НКРЕКП від 31 січня 2023 року № 24-р "Про усунення порушень Aкціонерного товариства "Вінницягаз" (далі - Розпорядження).
Позовні вимоги обґрунтовано тим, що висновки акта перевірки, на підставі якого прийнято оскаржувану постанову про накладення штрафу за порушення вимог законодавства, Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з розподілу природного газу та здійснення заходів державного регулювання (вимога майнового характеру) та Розпорядження, є необґрунтованими, оскільки встановлені під час проведення перевірки факти не можуть вважатись порушенням ліцензійних умов з боку АТ "Вінницягаз".
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
Рішенням від 04 липня 2023 року Вінницький окружний адміністративний суд позов задовольнив.
Визнав протиправною та скасував постанову від 31 січня 2023 року № 188 "Про накладення штрафу на AT "Вінницягаз" за порушення вимог законодавства та Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з розподілу природного газу та здійснення заходів державного регулювання".
Визнав протиправним та скасував Розпорядження НКРЕКП від 31 січня 2023 року №24-р "Про усунення порушень AT "Вінницягаз".
Постановою від 25 жовтня 2023 року Сьомий апеляційний адміністративний суд, рішення Вінницького окружного адміністративного суду від 04 липня 2023 року скасував.
Прийняв нову постанову, якою позов АТ "Вінницягаз" задовольнив частково.
Визнав протиправною та скасував постанову від 31 січня 2023 року № 188 "Про накладення штрафу на AТ "Вінницягаз" за порушення вимог законодавства та Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з розподілу природного газу та здійснення заходів державного регулювання" в частині підпункту 1 пункту 2.2 та підпункту 27 пункту 2.2 Ліцензійних умов.
Визнав протиправним та скасував Розпорядження НКРЕКП від 31 січня 2023 року № 24-р "Про усунення порушень AТ "Вінницягаз" в частині підпункту 1 пункту 2.2 та підпункту 27 пункту 2.2 Ліцензійних умов.
У задоволенні решти позовних вимог відмовив.
Задовольняючи позовні вимоги суд апеляційної інстанції зазначив, що дотримання підпункту 1 пункту 2.2 та підпункту 27 пункту 2.2 Ліцензійних умов не залежали від волі АТ "Вінницягаз", оскільки позивач вжив усі можливі і необхідні заходи для недопущення цих порушень.
АТ "Вінницягаз", як оператор газорозподільних систем, має законодавчо передбачене право врегулювання заборгованості, включаючи заборгованість згідно з судовими рішеннями, стягувачами в яких виступають АТ "Укртрансгаз" та ТОВ "Оператор газотранспортної системи України", оскільки його включено до Реєстру, передбаченого Законом № 1639.
Короткий зміст вимог касаційної скарги
Не погодившись з судовим рішенням суду апеляційної інстанції, відповідач направив до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду касаційну скаргу, в якій просить скасувати постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 25 жовтня 2023 року у справі № 120/4070/23 в частині задоволених позовних вимог та прийняти нове рішення, яким у задоволенні позову відмовити у повному обсязі.
Як підстави касаційного оскарження постанови суду апеляційної інстанції скаржник вказує пункт 3 частини четвертої статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України).
Скаржник зазначає про відсутність висновку Верховного Суду щодо питання застосування норми права у подібних правовідносинах, а саме: пункту 1.2, підпункту 1 та підпункту 27 пункту 2.2 Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з розподілу природного газу та здійснення заходів державного регулювання.
Нездійснення розрахунків з оператором газотранспортної системи є порушенням підпункту 27 пункту 2.2 Ліцензійних умов. Включення АТ "Вінницягаз" до Реєстру не свідчить про автоматичне припинення зобов`язань за раніше укладеними договорами транспортування природного газу.
Застосована до ліцензіата штрафна санкція не є максимально можливою, є співмірною з виявленими порушеннями та прийнята регулятором з урахуванням принципу пропорційності порушення та покарання, з огляду на встановлені порушення законодавства та Ліцензійних умов.
Згідно з протоколом автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 22 листопада 2023 року сформовано колегію суддів у складі головуючого судді Стрелець Т.Г., суддів: Стеценка С.Г., Тацій Л.В.
Ухвалою Верховного Суду від 28 грудня 2023 року відкрито касаційне провадження за касаційною скаргою.
Позивач відзиву на касаційну скаргу до суду не надав.
Верховний Суд ухвалою від 10 лютого 2025 року призначив справу до касаційного розгляду в порядку письмового провадження з 11 лютого 2025 року.
ОБСТАВИНИ СПРАВИ
НКРЕКП проведено планову виїзну перевірку діяльності АТ "Вінницягаз" у період з 01 січня 2021 року по 31 грудня 2021 року, під час якої перевірялася діяльність товариства з виконання вимог законодавства та ліцензійних умов провадження господарської діяльності з розподілу природного газу за 2021 рік, за результатами якої складено акт № 7 від 03 січня 2023 року (далі - Акт перевірки).
На підставі Акту перевірки відповідач виніс постанову від 31 січня 2023 року № 188 "Про накладення штрафу на АТ "Вінницягаз" за порушення вимог законодавства та Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з розподілу природного газу та здійснення заходів державного регулювання, якою на позивача накладено штраф у розмірі 850 000,00 грн., а саме:
- пункту 2.1 Ліцензійних умов у частині здійснення господарської діяльності з розподілу природного газу з дотриманням вимог Закону України "Про ринок природного газу", чинних Кодексу газорозподільних систем, інших нормативно-правових актів, державних будівельних норм та нормативних документів у сфері нафтогазового комплексу, а саме: пункту 1 глави 1 розділу XIV Кодексу ГТС та пункту 4.1 Типового договору транспортування у частині вчасного збалансування свого портфоліо балансування;
- пункту 2.2 Ліцензійних умов, а саме:
- підпункту 1 у частині провадження ліцензованої діяльності лише за допомогою засобів та місць провадження діяльності ліцензіата, зазначених у документах, що додаються до заяви про отримання ліцензії (з урахуванням змін до документів, поданих ліцензіатом до НКРЕКП);
- підпункту 7 у частині подання НКРЕКП копії фінансової звітності у встановленому законодавством порядку;
- підпункту 16 у частині використання коштів, отриманих за рахунок надання послуг розподілу природного газу, передбачених структурою тарифу (річної планованої тарифної виручки), у визначеному розмірі та за цільовим призначенням;
- підпункту 21 у частині виконання плану розвитку газорозподільної системи на наступні 10 років, зокрема розділу І (2021 рік) Плану розвитку газотранспортної системи на 2021 - 2030 роки газорозподільного підприємства АТ "Вінницягаз", затвердженого постановою НКРЕКП від 30 грудня 2020 року № 2788;
- підпункту 27 у частині здійснення розрахунків із оператором газотранспортної системи за надані послуги транспортування у строки та на умовах, визначених договорами транспортування природного газу;
- підпункту 29 у частині дотримання мінімальних стандартів та вимог до якості обслуговування споживачів та постачання природного газу, затверджених НКРЕКП;
- підпункту 30 у частині надання документів, інформації та звітності, що містять достовірні дані, необхідні для виконання НКРЕКП своїх повноважень, в обсягах та у строки, встановлені НКРЕКП (але не менш як протягом 10 робочих днів, крім запитів під час здійснення заходів державного нагляду (контролю));
- підпункту 31 у частині виконання рішень НКРЕКП у строки, встановлені відповідним рішенням та чинним законодавством, а саме абзаців другого, третього, п`ятого, сьомого, восьмого, десятого - тринадцятого підпункту 2 пункту 2 та підпункту 3 пункту 2 постанови № 870;
- підпункту 6 пункту 2.5 глави 2 Ліцензійних умов у частині укладання актів розмежування балансової належності та експлуатаційної відповідальності сторін з суміжними суб`єктами ринку природного газу, у тому числі із споживачами.
На підставі постанови про накладення штрафу відповідач прийняв розпорядження НКРЕКП від 31 січня 2023 року № 24-р "Про усунення порушень АТ "Вінницягаз", яким позивача зобов`язано усунути порушення вимог законодавства та Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з розподілу природного газу, а саме усунути вищевказані порушення, а також визначено терміни їх усунення.
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Суд касаційної інстанції наголошує на тому, що перевірка законності рішень судів першої та апеляційної інстанцій, згідно зі статтею 341 КАС України, здійснюється виключно у частині застосування норм матеріального та процесуального права.
Відповідно до частини третьої статті 3 КАС України провадження в адміністративних справах здійснюється відповідно до закону, чинного на час вчинення окремої процесуальної дії, розгляду і вирішення справи.
Враховуючи доводи та вимоги касаційної скарги, на підставі встановлених фактичних обставин справи, колегія суддів КАС ВС зазначає таке.
Повноваження НКРЕКП у спірних правовідносинах визначаються, зокрема, законами України "Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг", "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності", "Про ринок природного газу".
Частиною першою статті 1 Закону України "Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг" визначено, що Національна комісія, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг (далі - Регулятор), є постійно діючим незалежним державним колегіальним органом, метою діяльності якого є державне регулювання, моніторинг та контроль за діяльністю суб`єктів господарювання у сферах енергетики та комунальних послуг.
Згідно зі статтею 3 Закону України "Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг" Регулятор здійснює державне регулювання з метою досягнення балансу інтересів споживачів, суб`єктів господарювання, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, і держави, забезпечення енергетичної безпеки, європейської інтеграції ринків електричної енергії та природного газу України.
Регулятор здійснює державне регулювання шляхом:
1) нормативно-правового регулювання у випадках, коли відповідні повноваження надані регулятору законом;
2) ліцензування діяльності у сферах енергетики та комунальних послуг;
3) формування цінової і тарифної політики у сферах енергетики та комунальних послуг та реалізації відповідної політики у випадках, коли такі повноваження надані Регулятору законом;
4) державного контролю та застосування заходів впливу;
5) використання інших засобів, передбачених законом.
Частинами першою - третьою статті 19 Закону України "Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг" передбачено, що Регулятор здійснює державний контроль за дотриманням суб`єктами господарювання, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, законодавства у відповідних сферах та ліцензійних умов шляхом проведення планових та позапланових виїзних, а також невиїзних перевірок відповідно до затверджених ним порядків контролю. Перевірка проводиться на підставі рішення Регулятора. Для проведення перевірки створюється комісія з перевірки, що складається не менш як із трьох представників центрального апарату та/або територіальних органів Регулятора.
Згідно з частиною четвертою статті 19 Закону України "Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг" під час здійснення державного контролю Регулятор має право:
1) вимагати від суб`єкта господарювання усунення виявлених порушень вимог цього Закону та законів, що регулюють діяльність у сфері енергетики та комунальних послуг, і ліцензійних умов;
2) фіксувати процес здійснення планового або позапланового заходу чи кожну окрему дію засобами аудіо - та відеотехніки, не перешкоджаючи здійсненню такого заходу;
3) вимагати припинення дій, що перешкоджають здійсненню державного контролю;
4) призначати експертизу, одержувати пояснення, довідки, копії документів, відомості з питань, що виникають під час державного контролю;
5) приймати обов`язкові до виконання суб`єктом господарювання, що провадить діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, рішення про усунення виявлених порушень;
6) накладати штрафні санкції та вживати заходів, передбачених законом.
Відповідно до частини п`ятої статті 19 Закону України "Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг" за результатами перевірки складається акт у двох примірниках, який підписується членами комісії з перевірки. У разі виявлення порушень акт про результати перевірки вноситься на засідання регулятора, за результатами якого регулятор приймає рішення про застосування до суб`єкта господарювання, що провадить діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, санкції, передбаченої цим Законом.
Відповідно до частини другої статті 22 Закону № 1540-VIII за порушення законодавства у сферах енергетики та комунальних послуг до суб`єктів господарювання, що провадять діяльність у відповідній сфері, регулятор може застосовувати санкції у вигляді: 1) застереження та/або попередження про необхідність усунення порушень; 2) накладення штрафу; 3) зупинення дії ліцензії; 4) анулювання ліцензії.
Закон України "Про ринок природного газу" (далі - Закон № 329-VIII), який визначає правові засади функціонування ринку природного газу України, передбачає аналогічні санкції у разі вчинення правопорушення на ринку природного газу до відповідних суб`єктів ринку природного газу, у виді: 1) попередження про необхідність усунення порушень; 2) штрафу; 3) зупинення дії ліцензії; 4) анулювання ліцензії.
Регулятор, у разі вчинення правопорушення на ринку природного газу приймає у межах своїх повноважень рішення про накладення штрафів на суб`єктів ринку природного газу (крім споживачів) у таких розмірах: від 3000 до 50 000 неоподатковуваних мінімумів доходів громадян (станом на час виникнення спірних правовідносин - від 51 000 грн до 850 000 грн) - на суб`єктів господарювання, що провадять господарську діяльність на ринку природного газу, що підлягає ліцензуванню: за порушення ліцензійних умов провадження відповідного виду господарської діяльності на ринку природного газу, що підлягає ліцензуванню (пункт 5 частини четвертої статті 59 Закону № 329-VIII).