ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
07 лютого 2025 року
м. Київ
справа № 320/36721/23
провадження № К/990/38855/24
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача - Єзерова А.А., суддів: Бевзенко В.М., Стародуба О.П.
розглянув у порядку письмового провадження адміністративну справу
за касаційною скаргою Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг
на рішення Київського окружного адміністративного суду від 12.06.2024 (Балаклицький А. І.) і постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 12.09.2024 (головуючий суддя Аліменко В.О., Бєлова Л.В., Костюк Л.О.)
у справі №320/36721/23
за позовом Приватного акціонерного товариства "Черкаське Хімволокно"
до Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг
про визнання протиправними та скасування постанови та розпорядження.
І. ЗМІСТ ПОЗОВНИХ ВИМОГ
1. Приватне акціонерне товариство "Черкаське Хімволокно" (далі - ПрАТ "Черкаське Хімволокно") звернулось до Київського окружного адміністративного суду з позовом до Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг (за текстом також НКРЕКП), в якому просило суд визнати протиправним та скасувати постанову від 25.04.2023 №735 "Про накладення штрафу на ПрАТ "Черкаське Хімволокно" за порушення Ліцензійних умов з виробництва теплової енергії" та розпорядження від 25.04.2023 №111-р "Про усунення порушень ПрАТ "Черкаське Хімволокно" Ліцензійних умов з виробництва теплової енергії".
2. Позовні вимоги обґрунтовано тим, що оскаржувані постанова та розпорядження прийняті з порушенням вимог законодавства та без урахування всіх обставин, відповідачем не враховано, що деякі порушення були усунуті.
ІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
3. Судами першої та апеляційної інстанції встановлено та матеріалами справи підтвреджено, що НКРЕКП, на підставі Плану здійснення заходів державного контролю суб`єктів господарювання, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, на 2023 рік, затвердженого постановою НКРЕКП від 23.11.2022 № 1550, постанови НКРЕКП від 22.03.2023 № 511 "Про збільшення строку проведення планової перевірки ПРАТ "Черкаське хімволокно" з виробництва теплової енергії" та посвідчення на проведення планової виїзної перевірки від 21.02.2023 № 133, починаючи з 09.03.2023 по 05.04.2023, проведено планову перевірку дотримання ПрАТ "Черкаське хімволокно" вимог законодавства та ліцензійних умов з виробництва теплової енергії за період з 01.01.2021 по 31.12.2022.
4. За результатом проведення планової перевірки було складено акт від 05.04.2023 № 178 (далі - Акт № 178).
5. За результатами розгляду Акту №178 на засіданні Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, 25.04.2023 прийнято постанову № 735 "Про накладення штрафу на ПрАТ "Черкаське хімволокно" (далі - Постанова №735) за порушення Ліцензійних умов з виробництва теплової енергії" (далі - Ліцензійні умови) та розпорядження № 111-р "Про усунення порушень ПрАТ "Черкаське хімволокно Ліцензійних умов з виробництва теплової енергії" (далі - Розпорядження № 111-р).
6. Постановою №735 на ПрАТ "Черкаське хімволокно" накладено штраф у розмірі 34 000 (тридцять чотири тисячі) гривень за порушення Ліцензійних умов, а саме:
1) пункту 3.1 глави 3 Ліцензійних умов з виробництва щодо дотримання вимог законів України "Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг", "Про теплопостачання", інших актів законодавства, якими регулюється діяльність у сфері природних монополій та у сфері теплопостачання, а саме:
- пункту 5 Порядку розрахунку та встановлення ставки внесків на регулювання, затвердженого постановою НКРЕКП від 06.04.2017 № 491 (далі - Порядок №491) у частині визначення платником внеску на регулювання чистого доходу від провадження діяльності, що регулюється НКРЕКП,
- пункту 2 Пояснень щодо заповнення форми звітності № 20-НКРЕКП (квартальна) "Звіт про сплату внеску на регулювання" додатка 2 до Порядку № 491 у частині забезпечення платниками внеску достовірності інформації, наведеної у звіті,
- абзацу другого пункту 4.2 глави 4 Методики формування, розрахунку та встановлення тарифів на теплову енергію, що виробляється на теплоелектроцентралях, теплових електростанціях та когенераційних установках, затвердженої постановою НКРЕКП від 01.08.2017 № 991 (далі - Методика № 991) у частині неухильного дотримання переліку заходів та запланованих обсягів витрат на проведення ремонтних робіт, що були включені НКРЕКП до структури тарифів на відпуск електричної енергії та (або) виробництво теплової енергії,
- пункту 2.12 глави 2 Інструкції щодо заповнення форми звітності № 4-НКРЕКП-виробництво електричної та теплової енергії (квартальна) "Звіт про фінансові результати та виконання структури тарифів (цін) за видами діяльності", затвердженої постановою № 282, щодо розподілення фактичних витрат (крім витрат на паливо) між видами виробництва пропорційно фактичним витратам умовного палива на виробництво електричної енергії та теплової енергії у разі неможливості віднесення окремих видів витрат безпосередньо до певного виду господарської діяльності та визначення фактичних витрат на паливо для виробництва електричної та теплової енергії виходячи з розрахунків фактичних питомих витрат умовного палива, визначених відповідно до нормативних документів, згідно з якими були здійснені розрахунки питомих витрат умовного палива під час формування та встановлення НКРЕКП відповідних тарифів,
- пункту 2.12 глави 2 Інструкції щодо заповнення форми звітності № 4а-НКРЕКП- виробництво електричної та теплової енергії (місячна) "Звіт про використання палива/енергії та стан розрахунків", затвердженої постановою № 282, щодо визначення фактичних витрат на паливо для виробництва електричної та теплової енергії виходячи з розрахунків фактичних питомих витрат умовного палива, визначених відповідно до нормативних документів, згідно з якими були здійснені розрахунки питомих витрат умовного палива під час формування та встановлення НКРЕКП відповідних тарифів,
2) пункту 5.7 розділу 5 Правил № 71, а саме:
- підпункту 5.7.14 щодо консервації теплових енергоустановок з метою запобігання корозії металу як під час режимних зупинів (вивід у резерв на тривалий визначений та невизначений термін, капітальний ремонт, аварійні зупини), так і під час тривалих зупинів (резерв, ремонт, модернізація) на термін понад 6 місяців;
- підпункту 5.7.15 щодо розроблення та затвердження на кожному суб`єкті господарювання на основі чинних НД технічного рішення та технічну схему з проведення консервації конкретного устаткування теплових енергоустановок, які визначають спосіб консервації за різних видів зупину та тривалості простоювання;
- підпункту 5.7.16 щодо складення та затвердження відповідно до прийнятих рішень інструкції з консервації устаткування з вказівками щодо підготовчих операцій, технологією консервації та розконсервації, а також заходів безпеки у процесі консервації;
3) пункту 3.2 глави 3 Ліцензійних умов з виробництва, а саме:
- підпункту 2 щодо повідомлення органу ліцензування про всі зміни даних, які були зазначені в його документах, що додавалися до заяви про отримання ліцензії, не пізніше одного місяця з дня настання таких змін;
- підпункту 5 щодо виконання рішення органу ліцензування у строки, встановлені відповідним рішенням, а саме пункту 2 постанови № 1085 щодо подання до органу ліцензування документів, якими доповнено перелік документів, які додаються до заяви про отримання ліцензії, протягом трьох місяців з дня набрання чинності цією постановою;
- підпункту 10 щодо дотримання структури витрат згідно зі статтями, затвердженими у тарифі на виробництво теплової енергії;
- підпункту 19 у частині виконання інвестиційної програми в затверджених кількісних та вартісних обсягах за відповідними напрямками;
- підпункту 23 у частині надання до органу ліцензування звітності, необхідної для виконання органом ліцензування своїх повноважень, у строки, встановлені органом ліцензування.
7. Пунктом 1 Розпорядження № 111-р зобов`язано ПРАТ "Черкаське хімволокно" усунути порушення:
пункту 3.1 глави 3 Ліцензійних умов з виробництва теплової енергії щодо дотримання вимог законів України "Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг", "Про теплопостачання", інших актів законодавства, якими регулюється діяльність у сфері природних монополій та у сфері теплопостачання, а саме:
- пункту 2.12 глави 2 Інструкції щодо заповнення форми звітності № 4-НКРЕКП-виробництво електричної та теплової енергії (квартальна) "Звіт про фінансові результати та виконання структури тарифів (цін) за видами діяльності", затвердженої постановою НКРЕКП від 28.02.2019 № 282, щодо розподілення фактичних витрат (крім витрат на паливо) між видами виробництва пропорційно фактичним витратам умовного палива на виробництво електричної та теплової енергії у разі неможливості віднесення окремих видів витрат безпосередньо до певного виду господарської діяльності та визначення фактичних витрат на паливо для виробництва електричної та теплової енергії виходячи з розрахунків фактичних питомих витрат умовного палива, визначених відповідно до нормативних документів, згідно з якими були здійснені розрахунки питомих витрат умовного палива під час формування та встановлення НКРЕКП відповідних тарифів,
- пункту 2.12 Інструкції щодо заповнення форми звітності № 4а-НКРЕКП-виробництво електричної та теплової енергії (місячна) "Звіт про використання палива/енергії та стан розрахунків", затвердженої постановою НКРЕКП від 28.02.2019 № 282, щодо визначення фактичних витрат на паливо для виробництва електричної та теплової енергії виходячи з розрахунків фактичних питомих витрат на паливо, визначених відповідно до нормативних документів, згідно з якими були здійснені розрахунки питомих витрат умовного палива під час формування та встановлення НКРЕКП відповідних тарифів;
пункту 3.2 глави 3 Ліцензійних умов з виробництва теплової енергії, а саме:
- підпункту 23 у частині надання ліцензіатом до органу ліцензування звітності, необхідної для виконання органом ліцензування своїх повноважень, в обсягах та у строки, встановлені органом ліцензування.
8. Для усунення вказаних порушень Розпорядженням №111-р встановлено вимоги:
1) щодо надання до НКРЕКП у строк до 01.06.2023:
виправлених форм звітності № 4-НКРЕКП-виробництво електричної та теплової енергії (квартальна) "Звіт про фінансові результати та виконання структури тарифів (цін) за видами діяльності" за IV квартал 2022 року та звітності № 4а-НКРЕКП-виробництво електричної та теплової енергії (місячна) "Звіт про використання палива/енергії та стан розрахунків" за грудень 2022 року;
звітності за визначеними формами, у якій має бути враховано пропорційність розподілу фактичних витрат відповідно до методики, яку було застосовано при встановлені тарифів на виробництво теплової енергії, а саме виправлені форми звітності № 4-НКРЕКП-виробництво електричної та теплової енергії (квартальна) "Звіт про фінансові результати та виконання структури тарифів (цін) за видами діяльності" та звітності № 4а-НКРЕКП-виробництво електричної та теплової енергії (місячна) "Звіт про використання палива/енергії та стан розрахунків" за період 2021-2022 років;
2) довиконання заходу Інвестиційної програми на 2021 рік на суму 21 182,02 тис. грн без ПДВ у строк до 30.09.2023 та письмового повідомлення НКРЕКП про виконання протягом 15 робочих днів.
9. Пунктом 2 Розпорядження №111-р встановлено вимогу Департаменту ліцензійного контролю прийняти рішення щодо дотримання ліцензіатом структури витрат за період діяльності 2021-2022 років після отримання коригованих форм звітності.
10. Не погоджуючись з вищезазначеною постановою про накладення штрафу та розпорядженням, вважаючи їх протиправними та такими, що підлягають скасуванню, позивач звернувся до суду з позовом.
ІІІ. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
11. Рішенням Київського окружного адміністративного суду від 12.06.2024, залишеним без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 12.09.2024, позов задоволено частково: визнано протиправним та скасовано пункт 1 розпорядження Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг від 25.04.2023 №111-р "Про усунення порушень ПрАТ "Черкаське хімволокно Ліцензійних умов з виробництва теплової енергії". У задоволенні решти позовних вимог відмовлено.
12. Частково задовольняючи позов, суд першої інстанції, з яким погодився і суд апеляційної інстанції, керувався тим, що рішення відповідача щодо усунення порушень шляхом довиконання інвестиційної програми на 2021 рік у строк до 30.09.2023 не узгоджується з вимогами закону. Розпорядження № 111-р не може вважатися рішенням відповідача про можливість продовження виконання інвестиційної програми позивача на 2021 рік, оскільки рішення регулятора оформлюються постановами, крім рішень щодо усунення порушень, виявлених під час здійснення контролю, які оформлюються розпорядженнями.
13. Законами України не передбачено повноважень НКРЕКП щодо встановлення правил (стандартів) ведення бухгалтерського обліку. Постанова НКРЕКП від 17.01.2023 № 102 не є актом центрального органу виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну політику у сфері бухгалтерського обліку у розумінні частини 2 статті 6 Закону України "Про бухгалтерський облік та звітність" та не є актом, який впроваджує, змінює або тлумачить національні або міжнародні стандарти фінансової звітності та бухгалтерського обліку. Постанова НКРЕКП від 17.01.2023 № 102 не є підставою для внесення змін до облікової політики позивача та до зміни методів та правил обліку використаного палива та/або інших активів при комбінованому виробництві теплової та електричної енергії, складання та подання фінансової (бухгалтерської) звітності.
14. Також суд першої інстанцій відзначив, що відповідачем правомірно встановлено несвоєчасне повідомлення органу ліцензування про всі зміни даних, які були зазначені в його документах, що додавалися до заяви про отримання ліцензії.
15. Відмовляючи в іншій частині позову, суд першої інстанції керувався тим, що позивач не заперечував наявності як перевитрат, так і недофінансування заходів ремонтних програм за 2021 рік. Актом № 178 встановлено перевитрати по окремих заходах ремонтних програм з недофінансуванням інших заходів, що не заперечується позивачем. Позивач не надав суду доказів щодо обґрунтованості таких перевитрат. У матеріалах справи відсутні докази, які підтверджують наявність у позивача документів на виконання підпунктів 5.7.15 та 5.7.16 Правил №71 або надання їх відповідачу під час проведення перевірки. Позивач не заперечує факт несвоєчасного надання до НКРЕКП інформації та зазначає, що порушення термінів її подання пов`язано з чисельним захворюванням працівників та встановлення режиму віддаленої роботи. Разом з тим, позивачем не надано належних та допустимих доказів, які б свідчили про наявність обставин, що унеможливили вчасне надання відповідачу інформації. Констатація відповідачем в Обґрунтуванні та Акті №178 неможливості оцінки наявності економії або перевитрат не є достатньою підставою для висновку про порушення позивачем підпункту 10 пункту 3.2 глави 3 Ліцензійних умов. За таких обставин Постанова № 735 в цих частинах скасуванню не підлягає.
16. При цьому суд першої інстанції зазначив, що оскільки пункт 2 розпорядження № 111-р не є рішенням, яке безпосередньо порушує права чи інтереси позивача, суд дійшов висновку про відсутність підстав для визнання його протиправним та скасування.
ІV. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ, ВІДЗИВУ НА КАСАЦІЙНУ СКАРГУ
17. Не погодившись з рішенням суду першої інстанції в частині задоволених вимог і постановою суду апеляційної інстанції, відповідач звернувся до Верховного Суду з касаційною скаргою, в якій просить суд:
- скасувати рішення Київського окружного адміністративного суду від 12.06.2024 в частині задоволених позовних вимог і постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 12.09.2024 і ухвалити нове рішення, яким відмовити у позові;
- змінити мотивувальну частину Київського окружного адміністративного суду від 12.06.2023 та встановити наявність допущених позивачем порушень: пункту 3.1 глави 3 Ліцензійних умов з виробництва щодо дотримання вимог Законів України "Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг", "Про теплопостачання", інших актів законодавства, якими регулюється діяльність у сфері природних монополій та у сфері теплопостачання.
18. Скаржник наголошує на неправильному застосуванні судами попередніх інстанцій норм матеріального права:
- статті 3, частини 9 статті 14, частини першої статті 17, частин четвертої, шостої статті 19 Закону України "Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг";
- пункту 3.1 глави 3 Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з виробництва теплової енергії;
- пунктів 2.12 глави 2 Інструкції щодо заповнення форми звітності № 4-НКРЕКП, якою передбачено, що у формі звітності № 4-НКРЕКП фактичні витрати (крім витрат на паливо) і 2.12 глави 2 Інструкції щодо заповнення форми звітності № 4а-НКРЕКП;
- пункту 10.4 глави 10 Порядку контролю за дотриманням ліцензіатами, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, законодавства у відповідних сферах та ліцензійних умов, затверджений постановою НКРЕКП від 14.06.2018 № 428 (далі - Порядок № 428);
- пунктів 4.1, 4.3, 4.7 розділу IV Порядку формування інвестиційних програм ліцензіатів з виробництва електричної та теплової енергії на теплоелектроцентралях та когенераційних установках, затвердженого постановою Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг від 15.10.2015 № 2585 (далі - Порядок № 2585);
- пунктів 6.3, 6.4 Порядку розроблення, затвердження, погодження, схвалення та виконання інвестиційних програм суб`єктів господарювання у сфері теплопостачання, ліцензування діяльності яких здійснює Національна комісія, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, затвердженого постановою Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг від 31.08.2017 №1059 (далі - Порядок № 1059).
19. На думку скаржника, суди попередніх інстанцій в порушення норм матеріального права протиправно не встановили, що на момент вчинення дії - формування звітності № 4-НКРЕКП за IV квартал 2022 року та № 4а - НКРЕКП за грудень 2022 року - постанова НКРЕКП від 17.01.2023 №102 була вже чинною, а отже обов`язковою до виконання як нормативно-правовий акт прийнятий НКРЕКП.
20. Відповідач наполягає, що не скасовуючи, проте вважаючи Постанову № 735 необґрунтованою (в частині встановленого НКРЕКП порушення Позивачем пункту 3.2 глави 3 Ліцензійних умов, а саме, підпункту 10, щодо дотримання структури витрат згідно зі статтями затвердженими у тарифі на виробництво теплової енергії, судом першої інстанцій у мотивувальній частині рішення в порушення норм матеріального права необґрунтовано зазначено, що:
"встановлення відповідності фактичних витрат витратам, що були враховані при встановленні тарифів (цін) на відпуск електричної енергії та (або) виробництво теплової енергії (різниця між планованими та фактичними значеннями) має здійснюватися членами комісії з перевірки під час проведення планових або позапланових перевірок. Члени комісії наділені відповідними повноваженнями та засобами, які дозволяють встановити дотримання або недотримання ліцензіатом структури витрат. За таких обставин, констатація відповідачем в Обґрунтуванні та акті № 178 неможливості оцінки наявності економії або перевитрат не є достатньою підставою для висновку про порушення позивачем підпункту 10 пункту 3.2 глави 3 Ліцензійних умов".
21. У касаційній скарзі зазначено, що суди попередніх інстанцій в порушення норм матеріального права протиправно не встановили, що Регулятор наділений повноваженнями як на застосування за результатами проведених перевірок санкцій, у тому числі штрафних, виключний перелік яких визначений статтею 22 Закону України "Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг" так і на прийняття рішень про усунення порушень, виявлених під час здійснення перевірок, які за свою суттю є заходами державного регулювання.
22. Процесуальним порушенням скаржник вважає те, що суди попередніх інстанцій розглянули в порядку спрощеного позовного провадження справу, яка підлягала розгляду за правилами загального позовного провадження, оскільки суд першої інстанції в порушення статті 260 КАС України не розглянув заяву НКРЕКП від 26.01.2024 № 76/15-24 із запереченнями проти розгляду справи № 320/36721/23 за правилами спрощеного провадження, як і клопотання НКРЕКП від 26.01.2024 № 77/15-24 про розгляд справи у судовому засіданні із повідомленням (викликом) сторін. З урахуванням розгляду справи у порядку спрощеного провадження без виклику сторін зумовило неможливість НКРЕКП звернути увагу суддів на безпідставність та недопустимість Висновку експертів за результатами проведення комплексного електротехнічного та економічного дослідження від 18.08.2022 № 10764/22-46/10765/22-72.
23. Також відповідач наголошує на безпідставність та недопустимість Висновку експертів за результатами проведення комплексного електротехнічного та економічного дослідження від 18.08.2022 № 10764/22-46/10765/22-72.
24. У відзиві на касаційну скаргу позивач вважає касаційну скаргу необґрунтованою і зазначає, зокрема, про те, що правовий висновок щодо застосування постанови НКРЕКП від 17.01.2023 № 102, а також повноважень ліцензіата щодо самостійного визначення облікової політики підприємства сформований у постанові Верховного Суду від 11.09.2024 у справі №320/28285/23.
V. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ
25. Верховний Суд, перевіривши доводи касаційної скарги, в межах касаційного перегляду, визначених статтею 341 КАС України, а також, надаючи оцінку правильності застосування судами норм матеріального і процесуального права у спірних правовідносинах, керується таким.
26. Повноваження НКРЕКП у спірних правовідносинах регулюються, зокрема Законом України "Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг".
27. Згідно зі статтею 1 Закону України "Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг" Національна комісія, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг (Регулятор) є постійно діючим незалежним державним колегіальним органом, метою діяльності якого є державне регулювання, моніторинг та контроль за діяльністю суб`єктів господарювання у сферах енергетики та комунальних послуг.
28. Відповідно до пункту 3 частини першої статті 17 Закону України "Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг" для ефективного виконання завдань державного регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг Регулятор розробляє та затверджує нормативно-правові акти, зокрема: ліцензійні умови провадження господарської діяльності у сферах енергетики та комунальних послуг; порядки контролю за дотриманням вимог законодавства у відповідній сфері регулювання та ліцензійних умов; порядок ліцензування видів господарської діяльності, державне регулювання яких здійснюється Регулятором.
29. Частинами першою - третьою статті 19 Закону України "Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг" визначено, що Регулятор здійснює державний контроль за дотриманням суб`єктами господарювання, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, законодавства у відповідних сферах та ліцензійних умов шляхом проведення планових та позапланових виїзних, а також невиїзних перевірок відповідно до затверджених ним порядків контролю.
Перевірка проводиться на підставі рішення Регулятора.
Для проведення перевірки створюється комісія з перевірки, що складається не менш як із трьох представників центрального апарату та/або територіальних органів Регулятора.
30. Частиною п`ятою статті 19 Закону України "Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг" визначено, що за результатами перевірки складається акт у двох примірниках, який підписується членами комісії з перевірки.
Суб`єкт господарювання, діяльність якого перевірялася, має право надати письмові пояснення та обґрунтування щодо проведеної перевірки та/або виявлених порушень у строк до п`яти робочих днів з дня отримання акта про результати перевірки.
У разі виявлення порушень акт про результати перевірки вноситься на засідання Регулятора, за результатами якого Регулятор приймає рішення про застосування до суб`єкта господарювання, що провадить діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, санкції, передбаченої цим Законом.
31. Відповідальність за порушення законодавства у сферах енергетики та комунальних послуг регламентована положеннями статті 22 Закону України "Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг", за правилами частини другої якої За порушення законодавства у сферах енергетики та комунальних послуг до суб`єктів господарювання, що провадять діяльність у відповідній сфері, та суб`єктів, що належать до особливої групи споживачів, Регулятор може застосовувати санкції у вигляді:
1) застереження та/або попередження про необхідність усунення порушень;
2) накладення штрафу;
3) зупинення дії ліцензії;
4) анулювання ліцензії.
32. Частинами третьою, четвертою статті 22 Закону України "Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг" передбачено, що у разі виявлення порушень законодавства у сферах енергетики та комунальних послуг Регулятор у 30-денний строк з дня складення акта перевірки розглядає питання відповідальності суб`єкта господарювання, його посадових осіб на своєму засіданні та приймає рішення про застосування до суб`єкта господарювання санкцій та/або застосування адміністративного стягнення до посадової особи такого суб`єкта господарювання. При застосуванні санкцій Регулятор має дотримуватися принципів пропорційності порушення і покарання та ефективності санкцій, які мають стримуючий вплив.
Регулятор застосовує штрафні санкції до суб`єктів господарювання, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, у розмірах, встановлених цим Законом та, зокрема Законом України "Про ринок електричної енергії".
33. Відповідно до пункту 10.1 Порядку № 428 у разі виявлення порушень законодавства у сферах енергетики та комунальних послуг та/або ліцензійних умов Нацкомісія розглядає на засіданні, що проводиться у формі відкритого слухання, питання відповідальності ліцензіата та приймає рішення про застосування до нього санкцій.
34. У частині 5 статті 14 Закону України "Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг" визначено, що рішення Регулятора оформлюються постановами, крім рішень щодо усунення порушень, виявлених під час здійснення контролю, які оформлюються розпорядженнями.
35. Судами попередніх інстанцій встановлено, що за результатами розгляду Акта №178 на засіданні НКРЕКП, 25.04.2023 прийнято постанову № 735 "Про накладення штрафу на ПрАТ "Черкаське хімволокно" за порушення Ліцензійних умов з виробництва теплової енергії" та розпорядження № 111-р "Про усунення порушень ПРАТ "Черкаське хімволокно Ліцензійних умов з виробництва теплової енергії".
36. Відповідачем судові рішення оскаржуються в частині задоволених позовних вимог, а саме - визнання протиправним та скасування пункту 1 Розпорядження № 111-р.
37. Відповідно до пункту 3.1 глави 3 Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з виробництва теплової енергії суб`єкти господарювання, що здійснюють господарську діяльність з виробництва теплової енергії, повинні дотримуватися вимог законів України "Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг", "Про теплопостачання", інших актів законодавства, якими регулюється діяльність у сфері природних монополій та у сфері теплопостачання.
38. Пунктом 2.10 Інструкції щодо заповнення форми звітності № 4-НКРЕКП-виробництво електричної та теплової енергії (квартальна) "Звіт про фінансові результати та виконання структури тарифів (цін) за видами діяльності", затвердженої постановою Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг від 28.02.2019 №282, встановлено, що усі показники форми звітності № 4-НКРЕКП-виробництво електричної та теплової енергії (квартальна) мають ґрунтуватися на достовірних даних первинного (бухгалтерського) обліку, що забезпечує можливість порівняння і контролю даних.
39. Пунктом 2.12 Інструкції щодо заповнення форми звітності № 4-НКРЕКП-виробництво електричної та теплової енергії (квартальна) "Звіт про фінансові результати та виконання структури тарифів (цін) за видами діяльності" та пункту 2.12 Інструкції щодо заповнення форми звітності № 4а-НКРЕКП-виробництво електричної та теплової енергії (місячна) "Звіт про використання палива/енергії та стан розрахунків", затверджених постановою НКРЕКП від 28.02.2019 № 282, визначено, що у формах звітності фактичні витрати (крім витрат на паливо) розподіляються між видами виробництва пропорційно фактичним витратам умовного палива на виробництво електричної енергії та теплової енергії у разі неможливості віднесення окремих видів витрат безпосередньо до певного виду господарської діяльності. Фактичні витрати на паливо для виробництва електричної та (або) теплової енергії у формі звітності № 4-НКРЕКП-виробництво електричної та теплової енергії (квартальна) визначаються виходячи з розрахунків фактичних питомих витрат умовного палива, визначених відповідно до нормативних документів, згідно з якими були здійснені розрахунки питомих витрат умовного палива під час формування та встановлення НКРЕКП відповідних тарифів.
40. Зазначені інструкції були доповнені пунктами 2.12 на підставі постанови НКРЕКП від 17.01.2023 № 102, тобто після впровадження позивачем стандарту підприємства. При цьому, пункти 2.10 інструкцій не зазнали змін.
41. У цій справі суди попередніх інстанцій вважали, що вимога щодо формування звітності на підставі достовірних даних первинного (бухгалтерського) обліку, що забезпечує можливість порівняння і контролю даних, була чинною на час виникнення спірних правовідносин та є визначальною для коректного заповнення звітності.
42. Правовий висновок щодо застосування постанови НКРЕКП від 17.01.2023 № 102 сформований Верховним Судом у постанові від 11.09.2024 у справі № 320/28285/23 за позовом Приватного акціонерного товариства "Черкаське хімволокно" до НКРЕКП про про визнання протиправною та скасування постанови НКРЕКП від 25.04.2023 № 734 "Про накладення штрафу на ПрАТ "Черкаське хімволокно" за недотримання вимог нормативно-правових актів, що регулюють функціонування ринку електричної енергії, та порушень Ліцензійних умов з виробництва електричної енергії" та про визнання протиправним та скасування розпорядження НКРЕКП від 25.04.2023 № 110-р "Про усунення порушення Ліцензійних умов з виробництва електричної енергії ПрАТ "Черкаське хімволокно". У вказаній постанові зроблено такий висновок:
" 65. Нормами чинного законодавства України не передбачено повноважень НКРЕКП щодо встановлення правил (стандартів) ведення бухгалтерського обліку. Постанова НКРЕКП від 17 січня 2023 року № 102 не є актом центрального органу виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну політику у сфері бухгалтерського обліку у розумінні частини 2 статті 6 Закону України "Про бухгалтерський облік та звітність" та не є актом, який впроваджує, змінює або тлумачить національні або міжнародні стандарти фінансової звітності та бухгалтерського обліку.
66. Постанова НКРЕКП від 17 січня 2023 року № 102 не є підставою для внесення змін до облікової політики позивача та до зміни методів та правил обліку використаного палива та/або інших активів при комбінованому виробництві теплової та електричної енергії, складання та подання фінансової (бухгалтерської) звітності.
67. Ліцензійними умовами та іншими нормативно-правовими нормами не заборонено Товариству використовувати власну методику визначення розподілу витрат палива на відпущену енергетичну та теплову енергію".
43. Колегія суддів не вбачає підстав для відступу від вказаної позиції, тому не знайшли свого підтвердження доводи касаційної скарги щодо неправильного застосування судами попередніх інстанцій частини 9 статті 14 Закону про НКРЕКП, пункту 3.1 глави 3 Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з виробництва теплової енергії, пунктів 2.2 та 2.12 глави 2 Інструкції щодо заповнення форми звітності № 4-НКРЕКП, пункту 2.12 глави 2 Інструкції щодо заповнення форми звітності № 4а - НКРЕКП).
44. Судами попередніх інстанцій встановлено, що відповідно до Акту № 178 у періоді, що перевірявся, ПрАТ "Черкаське хімволокно" здійснювало діяльність на підставі ліцензії на право провадження діяльності з виробництва теплової енергії на теплоелектроцентралях та установках з використанням нетрадиційних або поновлювальних джерел енергії (виробництво теплової енергії на ТЕЦ).
45. Розпорядженням №111-р встановлено вимогу щодо довиконання заходу Інвестиційної програми на 2021 рік на суму 21182,02 тис. грн без ПДВ у строк до 30.09.2023 та письмового повідомлення НКРЕКП про виконання протягом 15 робочих днів.
46. У пунктах 4.1, 4.6 та 4.7 Порядку № 2585 передбачено, що ліцензіат зобов`язаний виконувати схвалену НКРЕКП інвестиційну програму в повному обсязі відповідно до запланованих етапів, обсягів робіт у кількісному вираженні та обсягів фінансування у вартісному вираженні з урахуванням фактичного наповнення джерел фінансування.
Профінансованими вважаються заходи інвестиційної програми, щодо яких здійснено фактичну оплату грошовими коштами.
У разі недофінансування заходів інвестиційної програми базового періоду з причин, що не залежать від ліцензіата, ліцензіат може продовжити фінансування цих заходів до 20 числа місяця, наступного після закінчення періоду дії цієї інвестиційної програми, за рахунок коштів, отриманих як джерело фінансування інвестиційної програми базового періоду.
47. Відповідно до пункту 4.7 Методики № 991 за результатами перевірки додержання ліцензіатом ліцензійних умов провадження господарської діяльності з виробництва електричної та (або) теплової енергії НКРЕКП може прийняти рішення щодо направлення додатково отриманого доходу за рахунок зменшення витрат на паливо та інших витрат (зменшеного на податок на прибуток) за попередній період у співвідношенні: 50 % як джерело для виконання додаткової інвестиційної програми, що має бути розроблена та схвалена відповідно до Порядку формування інвестиційних програм, та 50 % залишається в розпорядженні ліцензіата.
48. За приписами пунктів 5, 13, 17 та 18 Методики визначення сум додатково отриманого або недоотриманого доходу (суми економії/перевитрати коштів) суб`єктами господарювання з виробництва електричної та (або) теплової енергії від здійснення ліцензованої діяльності (додаток 24 до порядку № 428), сума додатково отриманого доходу ліцензіата, в тому числі, отримана за рахунок недофінансування заходів інвестиційної програми, за умови прийняття відповідного рішення НКРЕКП може бути використана ліцензіатом:
1) 50 % як джерело фінансування інвестиційної програми на рік, що є наступним за звітним, а 50 % залишається в розпорядженні ліцензіата у разі виконання всіх зазначених умов:
щонайменше 95 % виконання заходів (робіт) інвестиційної програми станом на 01 січня року, наступного за звітним;
100 % виконання заходів (робіт) запланованих ремонтних робіт у звітному періоді (році);
2) як джерело фінансування інвестиційної програми на рік, наступний за звітним, за умови 100 % виконання запланованих ремонтних робіт у звітному періоді (році);
3) як джерело для повернення коштів, залучених ліцензіатом для проведення реконструкції та/або модернізації теплоелектроцентралі(-ей);
4) як джерело для повернення коштів, залучених ліцензіатом за кредитними договорами (чи іншими запозиченнями), умови яких узгоджені з НКРЕКП.
В іншому випадку така сума підлягає включенню до структури тарифів (цін) ліцензіата як джерело коштів для фінансування ліцензованої діяльності на відповідний період регулювання або наступний планований період (рік).
49. Із зазначених положень законодавства суди попередніх інстанцій зробили висновок про те, що можливість продовження ліцензіатом фінансування заходів інвестиційної програми обмежена 20 числом місяця, наступного після закінчення періоду дії цієї інвестиційної програми. Разом з тим, нормативно-правовими актами передбачено конкретні заходи державного регулювання (впливу), які можуть бути застосовані регулятором у зв`язку недофінансуванням інвестиційної програми в залежності від конкретних обставин, що зумовили таке недофінансування.
50. Згідно з пунктами 6.3 та 6.4 Порядку № 1059 (які відповідач вважає необхідно застосувати до спірних правовідносин) ліцензіат повинен дотримуватись терміну виконання інвестиційної програми.
У разі неможливості виконання окремих заходів інвестиційної програми з причин, не залежних від ліцензіата, зокрема недофінансування інвестиційної програми за рахунок тарифних та позикових коштів та/або затримки проведення тендерних процедур тощо, після закінчення періоду дії діючої інвестиційної програми НКРЕКП, за результатами заходу державного контролю щодо додержання суб`єктом господарювання вимог ліцензійних умов провадження господарської діяльності у сфері теплопостачання або після надання ліцензіатом відповідного обґрунтування, на засіданні, що проводиться у формі відкритого слухання, може прийняти рішення щодо можливості продовження виконання інвестиційної програми.
В іншому разі неосвоєні кошти на фінансування заходів інвестиційної програми на планований період вважаються невикористаними, у зв`язку з чим НКРЕКП може прийняти рішення щодо включення до структури тарифів на виробництво та/або транспортування, та/або постачання теплової енергії відповідної складової з коригування витрат або щодо зобов`язання передбачити відповідні обсяги таких коштів як додаткове джерело фінансування інвестиційної програми на наступний період.
51. Колегія суддів звертає увагу, що пунктом 1.2 Порядку №1059 передбачено, що дія цього Порядку не поширюється на суб`єктів господарювання, які провадять господарську діяльність з виробництва теплової енергії на теплоелектроцентралях, теплоелектростанціях, атомних електростанціях, когенераційних установках та установках з використанням альтернативних джерел енергії, а також суб`єктів господарювання, що провадять господарську діяльність у сфері теплопостачання, ліцензування якої здійснюється Радою міністрів Автономної Республіки Крим, обласними, Київською та Севастопольською міськими державними адміністраціями.
52. Тобто, доводи касаційної скарги стосовно того, що суди мали застосувати і не застосували до спірних правовідносин положення пунктів 6.3 та 6.4 Порядку № 1059 є необґрунтованими.
53. Зважаючи на викладене, колегія суддів вважає законними і обґрунтованими висновки судів першої та апеляційної інстанцій про те, що Розпорядження № 111-р не може вважатися рішенням відповідача про можливість продовження виконання інвестиційної програми позивача на 2021 рік, оскільки рішення регулятора оформлюються постановами, крім рішень щодо усунення порушень, виявлених під час здійснення контролю, які оформлюються розпорядженнями. Отже, рішення відповідача щодо усунення порушень шляхом довиконання інвестиційної програми на 2021 рік у строк до 30.09.2023 не узгоджується з вимогами закону.
54. У касаційній скарзі відповідач покликається на необхідність розглядати справу за правилами загального позовного провадження з огляду на те, що справа має надважливе значення для НКРЕКП та становить значний суспільний інтерес.
55. Частиною 1 статті 12 КАС України визначено, що адміністративне судочинство здійснюється за правилами, передбаченими цим Кодексом, у порядку позовного провадження (загального або спрощеного).
56. Спрощене позовне провадження призначене для розгляду справ незначної складності та інших справ, для яких пріоритетним є швидке вирішення справи (частина 2 статті 12 КАС України).
57. Частиною 4 статті 12 КАС України встановлено, що виключно за правилами загального позовного провадження розглядаються справи у спорах: 1) щодо оскарження нормативно-правових актів, за винятком випадків, визначених цим Кодексом; 2) щодо оскарження рішень, дій та бездіяльності суб`єкта владних повноважень, якщо позивачем також заявлено вимоги про відшкодування шкоди, заподіяної такими рішеннями, діями чи бездіяльністю, у сумі, що перевищує п`ятсот розмірів прожиткового мінімуму для працездатних осіб; 3) про примусове відчуження земельної ділянки, інших об`єктів нерухомого майна, що на ній розміщені, з мотивів суспільної необхідності; 4) щодо оскарження рішення суб`єкта владних повноважень, на підставі якого ним може бути заявлено вимогу про стягнення грошових коштів у сумі, що перевищує п`ятсот розмірів прожиткового мінімуму для працездатних осіб; 5) щодо оскарження рішень Національної комісії з реабілітації у правовідносинах, що виникли на підставі Закону України "Про реабілітацію жертв репресій комуністичного тоталітарного режиму 1917-1991 років".
58. Умови, за яких суд має право розглядати справи у загальному або спрощеному позовному провадженні, визначаються цим Кодексом (частина 5 статті 12 КАС України).
59. Частиною 6 статті 12 КАС України визначено перелік категорій справ незначної складності для цілей Кодексу адміністративного судочинства України.
60. Водночас Суд зауважує, що такий перелік не є вичерпним і відповідно до вимог пункту 10 частини 6 статті 12 КАС України справами незначної складності є також справи, у яких суд дійде висновку про їх незначну складність, за винятком справ, які не можуть бути розглянуті за правилами спрощеного позовного провадження.
61. Крім того, згідно з частиною 2 статті 257 КАС України за правилами спрощеного позовного провадження може бути розглянута будь-яка справа, віднесена до юрисдикції адміністративного суду, за винятком справ, зазначених у частині четвертій цієї статті.
62. Суд погоджується з позицією суду першої інстанції про те, що ця справа належить до справ незначної складності, відтак не підлягає розгляду за правилами загального позовного провадження.
63. Аналогічна позиція була неодноразово висловлена Верховним Судом, зокрема, у постановах від 26.10.2023 у справі №640/25327/20, від 29.03.2024 у справі № 640/30290/21.
64. Щодо доводів касаційної скарги про безпідставність та недопустимість Висновку експертів за результатами проведення комплексного електротехнічного та економічного дослідження від 18.08.2022 № 10764/22-46/10765/22-72, колегія суддів враховує таке.
65. Суд першої інстанції в оскарженому рішенні зазначив, що Висновком експертів за результатами проведення комплексного електротехнічного та економічного дослідження від 18.08.2022 № 10764/22-46/10765/22-72 встановлено обґрунтованість та правильність розрахунків, наведених у стандарті підприємства, а також відповідність методики розрахунку розподілу палива між виробництвом електричної та теплової енергії на ТЕЦ при їх комбінованому виробництві Міжнародним стандартам бухгалтерського обліку, Закону України "Про бухгалтерський облік та фінансову звітність" та нормативно-правовим актам НКРЕКП (в тому числі вимогам щодо складання звітності суб`єктом ліцензійної діяльності).
66. Скаржник посилається на те, що поза увагою судів попередніх інстанцій залишилось те, що експерти, які складали Висновок експертів не були попереджені про кримінальну відповідальність за надання завідомо неправдивого висновку.
67. Частини перша, шоста, сьома статті 104 КАС України встановлюють, що учасник справи має право подати до суду висновок експерта, складений на його замовлення.
У висновку експерта зазначається, що висновок підготовлено для подання до суду та експерт обізнаний про кримінальну відповідальність за завідомо неправдивий висновок.
Експерт, який склав висновок за зверненням учасника справи, має такі самі права і обов`язки, що й експерт, який здійснює експертизу на підставі ухвали суду.
68. Відповідно до абзацу 10 частини другої пункту 4.14 Інструкції про призначення та проведення судових експертиз та експертних досліджень та Науково-методичних рекомендацій з питань підготовки та призначення судових експертиз та експертних досліджень, затвердженої наказом Міністерства юстиції України 08.10.1998 № 53/5, у вступній частині висновку експерта зазначаються, зокрема, попередження (обізнаність) експерта про кримінальну відповідальність за надання завідомо неправдивого висновку за статтею 384 Кримінального кодексу України або за відмову від надання висновку за статтею 385 Кримінального кодексу України.
69. У цьому висновку за результатами проведення експертного економічного дослідження не зазначено, що висновок підготовлено для подання до суду та експерт обізнаний про кримінальну відповідальність за завідомо неправдивий висновок.
70. Матеріалами справи не підтверджено того, що суд першої інстанції або суд апеляційної інстанції з`ясував відповідно до вимог частини шостої статті 104 КАС України, чи попереджалися експерти Шмерега О.Б. і Денисенко О.В. про те, що висновок готується для подання до суду та те, що вони як експерти обізнані про кримінальну відповідальність за складання завідомо неправдивого висновку.
71. У зв`язку з цим, слід погодитись із скаржником про недопустимість посилання суду першої інстанції на висновок експертів від 18.08.2022 № 10764/22-46/10765/22-72.
72. Водночас, на підставі частини першої статті 108 КАС України висновок експерта для суду не має заздалегідь встановленої сили і оцінюється судом разом із іншими доказами за правилами, встановленими статтею 90 цього Кодексу.
73. Системний аналіз змісту вказаних норм процесуального законодавства свідчить, що висновок експерта є рівноцінним засобом доказування у справі, наряду з іншими письмовими, речовими і електронними доказами, а оцінка його, як доказу, здійснюється судом у сукупності з іншими залученими до справи доказами за загальним правилом оцінки доказів, визначеним КАС України. Експертний висновок не може розцінюватися судом як безумовний доказ, а має досліджуватися у сукупності з іншими наявними у матеріалах справи доказами.
74. Колегія суддів вважає, що посилання суду першої інстанції на вказаний висновок експертів не може бути єдиною підставою для скасування судових рішень, оскільки матеріали справи містили й інші докази щодо обґрунтованості і правильності розрахунків наведених у стандарті підприємства. Відсутність у судових рішеннях посилання на детальний аналіз кожного з наявних у справі документів не свідчить про невзяття їх до уваги судами першої та апеляційної інстанції.
75. Отже, доводи касаційної скарги щодо невірної оцінки доказів судами попередніх інстанцій не знайшли свого підтвердження.
76. Відповідно до статті 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо рішення, переглянуте в передбачених статтею 341 цього Кодексу межах, ухвалено з додержанням норм матеріального і процесуального права.
77. З огляду на викладене, касаційну скаргу слід залишити без задоволення, а судові рішення - без змін.
78. Оскільки Верховний Суд не приймає нового рішення за результатами розгляду справи, то відповідно до статті 139 КАС України, судові витрати не підлягають новому розподілу.
Керуючись статтями 2, 3, 341, 345, 349, 350, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд