ОКРЕМА ДУМКА
суддів Великої Палати Верховного Суду Уркевича В. Ю., Власова Ю. Л., Ткача І. В.
щодо постанови Великої Палати Верховного Суду від 16 січня 2025 року у справі № 9901/54/19 (провадження № 11-50заі24)
Коротка історія справи
1. 28 січня 2019 року ОСОБА_1 звернулася до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду як суду першої інстанції з позовом до Вищої кваліфікаційної комісії суддів України (далі - ВККС, Комісія), у якому просила:
? визнати протиправним і скасувати рішення ВККС від 21 грудня 2018 року № 1983/ко-18 (далі - рішення ВККС від 21 грудня 2018 року);
? зобов`язати ВККС допустити суддю Франківського районного суду міста Львова ОСОБА_1 до подальшого проходження процедури кваліфікаційного оцінювання, а саме "Дослідження досьє та проведення співбесіди".
2. Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду ухвалою від 04 лютого 2019 року поновив ОСОБА_1 строк звернення до суду з цим позовом та відкрив провадження у справі № 9901/54/19.
3. 13 лютого 2019 року до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від представника ОСОБА_1 - Кротюка О. В. надійшла заява про зміну підстав позову та збільшення позовних вимог, у якій ішлося про стягнення з ВККС моральної шкоди в розмірі 1 000 000 грн.
4. Крім того, 10 квітня 2019 року ОСОБА_1 звернулася до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду з позовом до Вищої ради правосуддя (далі - ВРП), в якому просила:
? визнати протиправним і скасувати рішення ВРП від 12 березня 2019 року № 718/0/15-19 "Про звільнення ОСОБА_1 з посади судді Франківського районного суду міста Львова на підставі підпункту 4 пункту 16-1 розділу ХV "Перехідні положення" Конституції України";
?зобов`язати ВРП поновити ОСОБА_1 на посаді судді Франківського районного суду міста Львова з 12 березня 2019 року;
?стягнути з Територіального управління Державної судової адміністрації України в Львівській області (далі - ТУ ДСА) середній заробіток за час вимушеного прогулу на її користь.
5. Ухвалою Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 15 квітня 2019 року позовну заяву ОСОБА_1 в частині вимог до ТУ ДСА про стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу повернуто, в іншій частині вимог відкрито провадження у справі № 9901/178/19.
6. Ухвалою Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 26 січня 2022 року справу № П/9901/54/19 за позовом ОСОБА_1 до ВККС про визнання дій протиправними, скасування рішення, зобов`язання вчинити певні дії та стягнення моральної шкоди об`єднано в одне провадження зі справою № П/9901/178/19 за її позовом до ВРП про визнання протиправним і скасування рішення Ради від 12 березня 2019 року № 718/0/15-19 "Про звільнення ОСОБА_1 з посади судді Франківського районного суду міста Львова на підставі підпункту 4 пункту 161 розділу XV "Перехідні положення" Конституції України". Присвоєно об`єднаній справі № П/9901/54/19.
7. 01 листопада 2022 року на адресу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від представника позивачки надійшла заява про збільшення позовних вимог, в якій він просив:
? визнати протиправним і скасувати рішення ВККС від 21 грудня 2018 року;
? зобов`язати ВККС допустити суддю Франківського районного суду міста Львова ОСОБА_1. до подальшого проходження процедури кваліфікаційного оцінювання "Дослідження досьє та проведення співбесіди";
? стягнути з ВККС на користь ОСОБА_1 моральну шкоду в розмірі 1 000 000 грн;
? визнати протиправним і скасувати рішення ВРП від 12 березня 2019 року № 718/0/15-19 про звільнення ОСОБА_1 з посади судді Франківського районного суду міста Львова;
? зобов`язати ВРП поновити ОСОБА_1 на посаді судді Франківського районного суду міста Львова з 12 березня 2019 року;
? стягнути з ТУ ДСА на користь ОСОБА_1 середній заробіток за час вимушеного прогулу;
? відшкодувати судові витрати ОСОБА_1 за рахунок ВККС та ВРП відповідно.
8. Ухвалою Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 17 листопада 2022 року уточнену позовну заяву в частині вимог до ТУ ДСА про стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу повернуто, в частині вимог до ВККС та ВРП про визнання протиправними і скасування рішень, зобов`язання вчинити певні дії та стягнення моральної шкоди прийнято до розгляду.
9. На обґрунтування позовних вимог позивачка, зокрема, зазначила, що за результатами першого етапу кваліфікаційного оцінювання набрала достатню кількість балів, яка за приписами Положення про порядок та методологію кваліфікаційного оцінювання, показники відповідності критеріям кваліфікаційного оцінювання та засоби їх встановлення, затвердженого рішенням Комісії від 03 листопада 2016 року № 143/зп-16 (у редакції рішення ВККС від 13 лютого 2018 року № 20/зп-18; далі - Положення № 143/зп-16), і Порядку проведення іспиту та методики встановлення його результатів у процедурі кваліфікаційного оцінювання, затверджених рішенням ВККС від 04 листопада 2016 року № 144/зп-16 (у редакції рішення Комісії від 13 лютого 2018 року № 20/зп-18; далі - Порядок № 144/зп-16), свідчить, що вона подолала "пороговий бал", що давало їй законні підстави очікувати, що Комісія допустить її до другого етапу кваліфікаційного оцінювання "Дослідження досьє та проведення співбесіди".
10. ОСОБА_1 вважала, що набрання нею в цілому за іспит 131,63 бала не позбавляло її права на участь у наступному етапі оцінювання на відповідність займаній посаді "Дослідження досьє та проведення співбесіди", оскільки пункт 8 глави 6 розділу ІІ Положення № 143/зп-16 передбачає, що суддя, який за результатами виконання практичного завдання набрав менше мінімального допустимого бала, допускається до наступного етапу кваліфікаційного оцінювання у разі набрання ним мінімально допустимого бала іспиту.
11. Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду рішенням від 22 лютого 2024 року позов задовольнив частково. Визнав протиправним і скасував рішення ВРП від 12 березня 2019 року № 718/0/15-19 "Про звільнення ОСОБА_1 з посади судді Франківського районного суду міста Львова на підставі підпункту 4 пункту 161 розділу ХV "Перехідні положення" Конституції України", у задоволенні інших позовних вимог відмовив.
12. Відмовляючи в задоволенні позову в частині вимог до ВККС, суд першої інстанції виходив з того, що ОСОБА_1 не набрала необхідної встановленої кількості балів і тому її не було допущено до наступного етапу процедури кваліфікаційного оцінювання на відповідність займаній посаді.
13. Визнаючи протиправним та скасовуючи рішення ВРП від 12 березня 2019 року № 718/0/15-19 про звільнення ОСОБА_1 з посади судді Франківського районного суду міста Львова, суд послався на те, що встановлені судом у ході розгляду справи процедурні порушення під час прийняття оскаржуваного рішення ВРП у їх сукупності свідчать про необ`єктивність розгляду питання щодо звільнення судді ОСОБА_1 та порушення її прав.
14. ОСОБА_1 та ВРП не погодилися із цим судовим рішенням і звернулися до Великої Палати Верховного Суду з апеляційними скаргами.
15. Велика Палата Верховного Суду постановою від 16 січня 2025 року у справі № 9901/54/19 (провадження № 11-50заі24) апеляційну скаргуОСОБА_1 задовольнила частково. Апеляційну скаргу ВРП залишила без задоволення. Рішення Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 22 лютого 2024 року у справі № 9901/54/19 у частині відмови у задоволенні позову ОСОБА_1 до ВККС про визнання протиправним і скасування рішення та зобов`язання вчинити дії скасувала. Ухвалила в цій частині нове рішення, яким позов задовольнила. Визнала протиправним і скасувала рішення ВККС від 21 грудня 2018 року. Зобов`язала ВККС розглянути питання про допуск судді Франківського районного суду міста Львова ОСОБА_1 до етапу кваліфікаційного оцінювання "Дослідження досьє та співбесіда". У решті рішення Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 22 лютого 2024 року у справі № 9901/54/19 залишила без змін.
16. Суддя, не згодний із судовим рішенням за наслідками розгляду адміністративної справи, може письмово викласти свою окрему думку (частина третя статті 34 Кодексу адміністративного судочинства України).
Підстави незгоди з постановою Великої Палати Верховного Суду
17. У постанові від 16 січня 2025 року Велика Палата Верховного Суду дійшла, зокрема, таких висновків.
18. На виконання вимог Закону України від 02 червня 2016 року № 1402-VIII "Про судоустрій і статус суддів" (далі - Закон № 1402-VІІІ) рішенням Комісії від 03 листопада 2016 року № 143/зп-16 затверджено Положення № 143/зп-16, згідно з пунктом 1 розділу І якого кваліфікаційне оцінювання - це встановлена законом та цим Положенням процедура визначення ВККС здатності судді (кандидата на посаду судді) здійснювати правосуддя у відповідному суді або оцінювання відповідності судді займаній посаді за визначеними законом критеріями.
19. Крім того, рішенням Комісії від 04 листопада 2016 року № 144зп-16 затверджено Порядок № 144/зп-16.
20. 13 лютого 2018 року ВККС ухвалила рішення № 20/зп-18, яким внесла зміни до Положення № 143/зп-16 та Порядку № 144/зп-16, виклавши їх у новій редакції.
21. Велика Палата Верховного Суду зазначила, що аналіз приписів Положення № 143/зп-16 з урахуванням наведених принципів і правил тлумачення норм у спорах між фізичними особами та суб`єктами владних повноважень дозволяє зробити такі висновки:
- ненабрання учасником мінімально допустимого бала за результатами складення анонімного письмового тестування є безумовною підставою для припинення його участі у кваліфікаційному оцінюванні та визнання таким, що не підтвердив здатності здійснювати правосуддя у відповідному суді. У разі якщо учасник набрав мінімально допустимий бал за результатами складення анонімного письмового тестування, він допускається до виконання практичного завдання;
- встановлення ВККС мінімально допустимого бала за результатами проходження кожної стадії іспиту є її обов`язком і відповідає вимогам Положення № 143/зп-16, проте набрання мінімально допустимого бала за результатами виконання практичного завдання не є окремою передумовою для допуску учасника до наступного етапу кваліфікаційного оцінювання (дослідження досьє та проведення співбесіди);
- встановлення ВККС мінімально допустимого бала за результатами виконання практичного завдання не має самостійного значення та по сутті є складовою іншої процедури - визначення мінімально допустимого бала усього іспиту. Тобто якщо ВККС визначила мінімально допустимий бал для анонімного письмового тестування на рівні 50 відсотків від максимально можливого бала (90) та для практичного завдання на рівні 50 відсотків від максимально можливого бала (120), то мінімально допустимий бал іспиту становитиме 105 (90 х 50 % + 120 х 50 % або 45 + 60);
- суддя, який за результатами виконання практичного завдання набрав менше мінімально допустимого бала за виконання практичного завдання, допускається до наступного етапу кваліфікаційного оцінювання "Дослідження досьє та проведення співбесіди", якщо в сумі з балами, набраними за виконання анонімного письмового тестування (не менше мінімально допустимого бала за цей етап іспиту), він набрав мінімально допустимий бал і більше за результатами усього іспиту;
- суддя, який за результатами етапу "Іспит", тобто за сумою балів за виконання анонімного письмового тестування (не менше мінімально допустимого) та за виконання практичного завдання набрав мінімально допустимий бал іспиту, не може бути визнаний таким, що не підтвердив здатності здійснювати правосуддя у відповідному суді, а підлягає допуску до наступного етапу кваліфікаційного оцінювання "Дослідження досьє та проведення співбесіди".
22. Зазначений підхід до оцінки результатів учасника кваліфікаційного оцінювання на кожній зі стадій іспиту та загального результату етапу "Іспит", на переконання Великої Палати, відповідає змісту Положення № 143/зп-16.
23. Велика Палата Верховного Суду також вказала, що процедурне рішення ВККС про призначення кваліфікаційного оцінювання суддів не може встановлювати інші, ніж визначені Комісією у Положенні № 143/зп-16, порядок та методологію такого оцінювання, показники відповідності критеріям кваліфікаційного оцінювання та засоби їх встановлення.
24. Встановлення ВККС мінімально допустимого бала за результатами виконання практичного завдання передбачено приписами Положення № 143/зп-16, проте такий бал встановлюється виключно для визначення мінімально допустимого бала іспиту, набрання якого дає учаснику цього іспиту можливість бути допущеним до наступного етапу кваліфікаційного оцінювання відповідно до пункту 8 глави 6 розділу ІІ зазначеного Положення.
25. Велика Палата Верховного Суду констатувала, що, прийнявши рішення № 33/зп-18 у частині встановлення мінімального бала іспиту без урахування наведених вище приписів Положення № 143/зп-16, ВККС вийшла за межі наданих їй законом дискреційних повноважень. Таке рішення порушило права ОСОБА_1, яка мала правомірні очікування на застосування до неї правил, встановлених Положенням № 143/зп-16, зокрема його пунктом 8 глави 6 розділу ІІ.
26. Оскільки сумарний результат ОСОБА_1 за складення анонімного тестування та виконання практичного завдання склав 131,63 бала, що значно перевищує мінімально допустимий бал іспиту (105), то з урахуванням пункту 8 глави 6 розділу ІІ Положення № 143/зп-16, на переконання Великої Палати Верховного Суду, ОСОБА_1 мала бути допущеною до наступного етапу кваліфікаційного оцінювання.
27. До того ж ураховуючи сформульовану у цій справі правову позицію щодо застосування окремих приписів Положення № 143/зп-16, Велика Палата Верховного Суду у пункті 136 постанови відступила від своїх висновків з цих питань, викладених, зокрема, у постановах від 19 березня 2019 року (справа № 9901/585/18) та 23 лютого 2022 року (справа № 9901/471/19).
28. Проте з наведеними висновками Великої Палати Верховного Суду погодитися не можна з огляду на таке.
29. Консультативна рада європейських суддів у Висновку № 11 (2008) про якість судових рішень вказала, що судді повинні послідовно застосовувати закон. Однак коли суд вирішує відійти від попередньої практики, на це слід чітко вказувати в рішенні (пункт 49).
30. Задля гарантування юридичної визначеності Велика Палата Верховного Суду має відступати від попередніх висновків Верховного Суду лише за наявності для цього належної підстави. Так, вона може повністю відмовитися від певного висновку на користь іншого або конкретизувати попередній висновок, застосувавши відповідні способи тлумачення юридичних норм. З метою забезпечення єдності та сталості судової практики причинами для відступу від висловленого раніше висновку можуть бути вади попереднього рішення чи групи рішень (їх неефективність, неясність, неузгодженість, необґрунтованість, незбалансованість, помилковість); зміни суспільного контексту, через які застосований у цих рішеннях підхід повинен очевидно застаріти внаслідок розвитку суспільних відносин у певній сфері або їх правового регулювання [подібний правовий висновок викладено в постановах Великої Палати Верховного Суду від 04 вересня 2018 року у справі № 823/2042/16 (провадження № 11-377апп18, пункти 43-45), від 15 травня 2019 року у справі № 227/1506/18 (провадження № 14-66цс19, пункт 54), від 26 травня 2020 року у справі № 638/13683/15-ц (провадження № 14-680цс19, пункт 23), від 09 лютого 2021 року у справі № 381/622/17 (провадження № 14-98цс20, пункт 41), від 08 червня 2022 року у справі № 362/643/21 (провадження № 14-32цс22, пункт 62), від 04 липня 2023 року у справі № 373/626/17 (провадження № 14-201цс21, пункт 53), від 02 серпня 2023 року у справі № 925/1741/21 (провадження № 12-38гс22, пункти 8.68, 8.69), від 03 жовтня 2023 року у справі № 686/7081/21 (провадження № 14-91цс22, пункт 74), від 22 листопада 2023 року у справі № 712/4126/22 (провадження № 14-123цс23, пункти 159, 160), від 12 березня 2024 року у справі № 927/1206/21 (провадження № 12-31гс23, пункт 138), від 10 квітня 2024 року у справі № 760/20948/16-ц (провадження № 14-70цс22, пункт 98), від 12 червня 2024 року у справі № 756/11081/20 (провадження № 14-25цс24, пункт 86), від 10 липня 2024 року у справі № 573/1020/22 (провадження № 14-40цс23, пункт 101), від 28 серпня 2024 року у справі № 761/38813/21 (провадження № 14-76цс24, пункт 7.6)].
31. Зазначаємо, що Велика Палата Верховного Суду у своїх постановах від 31 жовтня 2018 року у справі № 9901/580/18 (провадження № 11-902заі18), від 19 березня 2019 року у справі № 9901/585/18 (провадження № 11-1473заі18), від 23 лютого 2022 року у справі № 9901/471/19 (провадження № 11-368заі21) виснувала, що рівень знань у сфері права та рівень практичних навичок та умінь у правозастосуванні є самостійними (самодостатніми) показниками визначення рівня професійної компетентності судді, кожен з яких відповідно до пунктів 2, 3 глави 2 розділу ІІ Положення № 143/зп-16 має на меті проявити й оцінити різні аспекти професійної підготовки і кваліфікації судді (які хоч і взаємопов`язані між собою з огляду на сферу професійної діяльності, втім відмінні один від одного за своєю суттю).
32. При цьому, оцінюючи рівень знань у сфері права (за показниками, визначеними у пункті 2 глави 2 розділу ІІ Положення) шляхом анонімного письмового тестування, не вдасться з`ясувати рівень практичних навичок та умінь у правозастосуванні, й незважаючи на те, що вказаний критерій професійної компетентності (рівень знань у сфері права) теж має істотне значення, усе ж він не може замінити чи частково збалансувати загальний результат іспиту (шляхом додавання балів). Позаяк йдеться про оцінювання відповідності судді займаній посаді, то така особа повинна підтвердити свою відповідність за усіма критеріями та відповідними їм показниками у тій послідовності, яку встановила Комісія.
33. На вказані правові висновки послався й Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду у рішенні від 22 лютого 2024 року у справі № 9901/54/19, відмовляючи ОСОБА_1 у задоволенні позовних вимог до ВККС.
34. Крім того, Велика Палата Верховного Суду у постанові від 23 лютого 2022 року у справі № 9901/471/19 (провадження № 11-368заі21) зазначила, що є обґрунтованим висновок суду першої інстанції про те, що рішенням ВККС про призначення кваліфікаційного оцінювання не змінено встановлений пунктом 9 розділу V Положення порядок визначення результатів іспиту у межах кваліфікаційного оцінювання, як помилково вважає позивач, а конкретизовано його. У зв`язку із цим необґрунтованим є довід позивача щодо його виправданих очікувань стосовно порядку визначення результатів кваліфікаційного оцінювання, оскільки такі ґрунтувалися на його власному розумінні цього порядку.
35. Вважаємо, що з часу ухвалення Великою Палатою Верховного Суду постанов від 19 березня 2019 року (справа № 9901/585/18) та від 23 лютого 2022 року (справа № 9901/471/19) суспільний контекст не змінився, а такі вади правозастосування, які б зумовлювали потребу відступити від сформульованого у цих постановах висновку, відсутні.
36. Крім того, не вбачається наявності глибоких і довгострокових розходжень у судовій практиці щодо врахування правових висновків, викладених Великою Палатою Верховного Суду у справах № 9901/585/18 та № 9901/471/19.
37. Європейський суд з прав людини пов`язує дотримання принципу правової визначеності із забезпеченням єдності судової практики. Однак суд не наполягає на її незмінності, оскільки неспроможність забезпечити динамічний та еволюційний підхід у тлумаченні може призвести до ризику створення перепон під час проведення реформ або запровадження покращень. Разом з тим наявність глибоких і довгострокових розходжень у судовій практиці, неспроможність правової системи держави подолати їх усе ж таки призводить до порушення права на справедливий судовий розгляд.
38. Однак, на наше переконання, Велика Палата Верховного Суду не навела обґрунтованих мотивів необхідності відступлення від висновків, викладених у зазначених раніше ухвалених її постановах, не вказала на неоднозначність чи суперечливість таких висновків, їх непослідовність чи неможливість застосування.
39. Звідси Велика Палата Верховного Суду мала залишити апеляційну скаргу ОСОБА_1 без задоволення, а рішення Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 22 лютого 2024 року у справі № 9901/54/19 у частині відмови в задоволенні позовних вимог до ВККС - без змін.