ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
23 січня 2025 року
м. Київ
Справа № 990/279/24
Провадження № 11-264заі24
Велика Палата Верховного Суду у складі:
судді-доповідача Гриціва М. І.,
суддів Банаська О. О., Булейко О. Л., Власова Ю. Л., Воробйової І. А., Губської О. А., Єленіної Ж. М., Кишакевича Л. Ю., Короля В. В., Кривенди О. В., Мартєва С. Ю., Пількова К. М., Погрібного С. О., Ступак О. В., Ткача І. В., Ткачука О. С., Уркевича В. Ю., Усенко Є. А., Шевцової Н. В.
розглянула в порядку письмового провадженняапеляційну скаргу ОСОБА_1 про перегляд рішення Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду (судді Мельник-Томенко Ж. М., Жук А. В., Мартинюк Н. М., Єресько Л. О., Радишевська О. Р.) від 23 жовтня 2024 року в адміністративній справі за позовом ОСОБА_1 до Вищої кваліфікаційної комісії суддів України (далі - ВККС, Комісія) про визнання протиправною бездіяльності, зобов`язання вчинити дії і
ВСТАНОВИЛА:
1. У серпні 2024 року ОСОБА_1 звернувся до суду з позовом, в якому просив:
- визнати протиправною бездіяльність ВККС у зв`язку зі зволіканням з ухваленням рішення за зверненням зборів суддів Окружного адміністративного суду міста Києва від 24 липня 2024 року № 03-18/9652/24;
- зобов`язати ВККС розглянути по суті звернення зборів суддів Окружного адміністративного суду міста Києва від 24 липня 2024 року № 03-18/9652/24.
Свої вимоги обґрунтовував тим, що він як голова Окружного адміністративного суду міста Києва на виконання рішення зборів суддів Окружного адміністративного суду міста Києва від 23 липня 2024 року склав і надіслав до ВККС звернення від 24 липня 2024 року№ 03-18/9652/24 (далі - Звернення), на яке Комісія в особі (за резолюцією) заступника голови Комісії Сидоровича Р. М. листом від 26 липня 2024 року № 02-4067/24 надала письмову відповідь.
Позивач уважає, що за наслідками розгляду Звернення, яке безпосередньо стосувалося питань проведення кваліфікаційного оцінювання, тобто питань, розгляд і вирішення яких закон відносить до компетенції ВККС Комісія зобов`язана була ухвалити відповідне колегіальне рішення у виді правозастосовного акта. Однак всупереч вимогам частини п`ятої статті 92, частини першої статті 98 Закону України від 02 червня 2016 року № 1402-VIII "Про судоустрій і статус суддів" (далі - Закон № 1402-VIII) та пунктів 2, 7, 57, 71, 75, 992, 103, 104 Регламенту Вищої кваліфікаційної комісії суддів України, затвердженого рішенням Комісії від 13 жовтня 2016 року № 81/зп-16 (далі - Регламент), Комісія такого не ухвалювала.
Тим, що не ухвалила відповідного рішення за наслідками розгляду Звернення, Комісія допустилапротиправну бездіяльність, позаяк не вчинила тих дій, які повинна була і мала реальну можливість вчинити на виконання приписів Закону № 1402-VIII та Регламенту, котрі зобов`язують ВККС ухвалити колегіальне рішення пленарним складом за наслідками розгляду Звернення. Неухвалення такого рішення свідчить, що Комісія діяла не у спосіб, що передбачений Законом № 1402-VIII та Регламентом, недобросовісно та необґрунтовано.
Вважає, що належним способом захисту порушеного права у цьому випадку буде не лише визнання протиправною бездіяльності відповідача, а й зобов`язання його розглянути по суті Звернення та ухвалити за наслідками цього розгляду рішення пленарним складом Комісії.
Ще автор позову наголошує на тому, що порушення визначених законом процедур розгляду наведеного вище Звернення суперечить властиво змісту Закону № 1402-VIII та Регламенту, а також ставить під розумний сумнів законність здійснюваної відповідачем діяльності, що своєю чергою є своєрідною формою посягання на права та інтереси самого позивача в частині правомірних сподівань на розгляд Комісією Звернення на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України, та отримання від ВККС відповідного правомірного рішення.
2. Відповідач подав відзив на позов, у якому просить відмовити у задоволенні заявлених у ньому вимог. Зауважує, що ВККС діяла в межах чинного законодавства, позаяк саме Регламент визначає повноваження голови Комісії щодо формування переліку питань, які виносяться для розгляду на засіданні Комісії у пленарному складі.
Водночас приписи Закону України від 02 жовтня 1996 року № 393/96-ВР "Про звернення громадян" (далі - Закон № 393/96-ВР) унормовують порядок розгляду звернень до органів державної влади. Відповідно до цих приписів наказом голови ВККС від 30 грудня 2015 року № 93 затверджена Інструкція з розгляду звернень та особистого прийому громадян у ВККС (далі - Інструкція № 93).Оскільки розгляд звернень Закон № 1402-VIII не відносить до тих питань, які вирішуються з використанням виключних повноважень Комісії на засіданні у пленарному складі чи у складі палати чи колегії, а за правилами Закону № 393/96-ВР та Інструкцією № 93 розгляд таких звернень покладається на певних посадових осіб Комісії, то твердження позивача щодо необхідності розгляду його звернення саме на засіданні Комісії є хибними та ґрунтуються на неправильному тлумаченні правил Регламенту.
3. Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду рішенням від 23 жовтня 2024 року відмовив у задоволенні позову.
Суд виходив з того, що приписи Закону № 93/96-ВР встановлюють порядок розгляду звернень до органів державної влади, Інструкція № 93 його відтворює, деталізує і конкретизує відповідно до спеціального статусу і повноважень ВККС, а Комісія, коли розглянула Звернення позивача згідно з приписами цих законодавчих актів, зареєструвала, опрацювала його і надала письмову відповідь за підписом компетентної особи, то чинила правильно й відповідно до вимог статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), яка у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди передбачає критерії, за якими перевіряються вчинені дії (бездіяльність) суб`єктів владних повноважень чи ухвалені ними рішення.
Далі суд виснував, що надходження Звернення ОСОБА_1 як голови Окружного адміністративного суду міста Києва, в якому зазначенні вимоги, зокрема, щодо питання проведення кваліфікаційного оцінювання, не створює для Комісії обов`язку розглядати таке звернення на засіданні Комісії у пленарному складі.
У відповідь на твердження позивача про необхідність застосування для розгляду Звернення правил пунктів 2, 7, 57, 71, 75, 992, 103, 104 Регламенту суд зазначив, що саме Регламент визначає повноваження голови Комісії щодо формування переліку питань, які виносяться для розгляду на засіданні Комісії у пленарному складі. За Регламентом на розгляд звернень, подібних до того, яке подав до ВККС позивач, не поширюються виключні повноваження Комісії, які вона реалізовує у пленарному складі чи у складі палати чи колегії. Розгляд таких звернень унормований правилами Закону № 393/96-ВР та Інструкцією № 93, тому твердження позивача щодо необхідності розгляду його звернення саме пленарним складом Комісії є помилковими та ґрунтуються на хибному тлумаченні правил Регламенту.
Відтак суд зробив висновок, що ВККС не порушила прав та інтересів позивача в частині правомірних (легітимних) очікувань щодо розгляду направленого ним до Комісії Звернення, оскільки останнє Комісія в межах повноважень та у спосіб, що передбачений Конституцією та законами України, належним чином зареєструвала, опрацювала та за результатами його розгляду підготувала і направила змістовну відповідь.
4. Позивач не погодився із цим рішенням суду та звернувся до Великої Палати Верховного Суду (далі - Велика Палата) з апеляційною скаргою, в якій просить його скасувати та постановити нове - про задоволення позовних вимог у повному обсязі.
Прохання мотивує тим, що суд першої інстанції помилково застосував до спірних правовідносин вимоги Закону № 393/96-ВР замість Закону № 1402-VIII, як спеціального закону, яким регламентується діяльність ВККС.
Зазначає, що Звернення на адресу Комісії він направив як голова суду на виконання вимог рішення зборів суддів Окружного адміністративного суду міста Києва від 23 липня 2024 року. Таке листування між судом та Комісією не може бути регламентоване Законом № 393/96-ВР, позаяк воно здійснювалось між двома суб`єктами владних повноважень у процесі реалізації ними відповідних управлінських функцій, тоді як цей Закон визначає порядок розгляду звернень, суб`єктом якого є громадянин України.
З аналогічних підстав необґрунтованим вважає покликання суду першої інстанції на вимоги Інструкції № 93.
Звертає увагу, що частина п`ята статті 92 Закону № 1402-VIII прописує, що порядок роботи ВККС визначається цим Законом. Процедурні питання діяльності Комісії відповідно до цього Закону визначаються Регламентом. У Зверненні (яке стосувалось безпосередньо питань проведення кваліфікаційного оцінювання) ставилась вимога ухвалити відповідне рішення у межах наданої ВККС законом компетенції, а не просто надати на нього відповідь іншим листом.
З покликанням на Закон № 1402-VIII та Регламент вважає, що за наслідками розгляду Звернення, яке безпосередньо стосувалося питань проведення кваліфікаційного оцінювання, тобто питань, віднесених до компетенції ВККС, Комісія мала б ухвалити відповідне колегіальне рішення. Натомість Комісія самоусунулась від розгляду Звернення у визначеному законом порядку та не надала оцінки обставинам проведення кваліфікаційного оцінювання, описаним у Зверненні.
Вважає, що суд першої інстанції безпідставно виснував, що оскільки розгляд звернень, схожих, зокрема, до того, який ініціювали збори суддів очолюваного ним суду, не віднесений Регламентом до виключних повноважень Комісії у пленарному складі чи у складі палати чи колегії, а має відбуватися за правилами Закону № 393/96-ВР та Інструкції № 93, то твердження позивача щодо необхідності розгляду його звернення саме пленарним складом Комісії є неправильними і такими, що ґрунтуються на викривленому трактуванні цих правил. Хибність оскаржених дій ВККС бачить у тому, що Комісія неправильно визначила суть, форму, спрямованість та зміст Звернення і замість того, щоб кваліфікувати його як звернення, що стосується сфери кваліфікаційного оцінювання, розцінила й уподібнила його до звернення громадянина, хоча насправді воно таким не є.
Далі автор скарги зазначає, що бездіяльність Комісії щодо ухвалення рішення за наслідком розгляду Звернення свідчить про те, що ВККС як суб`єкт владних повноважень не мала наміру ухвалити обґрунтоване та законне рішення. Комісія діяла не у спосіб, що передбачений Законом № 1402-VIII та Регламентом, недобросовісно та необґрунтовано. А сам факт неухвалення рішення за наслідками розгляду поданого Звернення доводить протиправну бездіяльність відповідача, що узгоджується з висновками постанови Верховного Суду від 28 червня 2023 року у справі № 1.380.2019.006917.
Позивач наголошує, що у вимірі спірних правовідносин повноваження Комісії не є дискреційними, оскільки у разі настання визначених законодавством умов відповідач зобов`язаний до вчинення конкретних дій ухвалити рішення за наслідком розгляду звернення. Тобто відповідач не наділений повноваженнями за конкретних фактичних обставин діяти на власний розсуд розглянути заяву або ж ні. Визначальним є те, що у кожному конкретному випадку звернення особи із заявою в контексті фактичних обставин та згідно із законом існує лише один правомірний варіант поведінки суб`єкта владних повноважень.
Зобов`язання ухвалити конкретне рішення, як і будь-які інші способи захисту застосовується лише за наявності необхідних підстав, з урахуванням фактичних обставин справи. У випадку невиконання обов`язку відповідачем, за наявності визначених законом умов, у суду виникають підстави для ефективного захисту порушеного права позивача шляхом, зокрема, зобов`язання відповідача вчинити певні дії, спрямовані на відновлення порушеного права, або шляхом зобов`язання прийняти рішення.
Гадає, що з огляду на наведені вище вимоги Закону № 1402-VIII та Регламенту у відповідача виник безумовний обов`язок щодо ухвалення колегіального рішення пленарним складом ВККС за наслідком розгляду Звернення. Звідси - належним способом захисту порушеного права буде не лише визнання протиправною бездіяльності відповідача, а й зобов`язання його розглянути по суті Звернення та за наслідками розгляду ухвалити рішення пленарним складом Комісії. Цей спосіб захисту порушеного права відповідатиме правилам частини четвертої статті 245 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), є належним та ефективним, забезпечує позитивне вирішення його питання без невиправданих зволікань.
5. Відповідач скористався своїм правом на подання відзиву на апеляційну скаргу, в якому просить залишити її без задоволення, а рішення Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 23 жовтня 2024 року - без змін. Стверджує, що суд першої інстанції повно та правильно встановив обставини справи, дослідив докази у справі, надав їм правильну юридичну оцінку і в аспекті наведеного ухвалив обґрунтоване судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права. Переконує, що доводи апеляційної скарги не спростовують висновків суду.
Зазначає, що Регламент визначає повноваження голови Комісії щодо формування переліку питань, які виносяться для розгляду на засіданні Комісії у пленарному складі. З огляду на те, що розгляд звернень не віднесено законом до виключних повноважень Комісії у пленарному складі чи у складі палати чи колегії, а унормовано Законом № 393/96-ВР та Інструкцією № 93, твердження позивача щодо необхідності розгляду Звернення саме на засіданні Комісії є помилковими та ґрунтуються на хибному тлумаченні положень Регламенту.
Покликання позивача на правничий висновок, викладений у постанові Верховного Суду від 28 червня 2023 року у справі № 1.380.2019.006917, вважає недоречним і некоректним, оскільки у тій справі суб`єкт владних повноважень не ухвалював рішення, віднесене Земельним кодексом України до його повноважень, у зв`язку з чим суд констатував наявність протиправної бездіяльності суб`єкта владних повноважень. У правовідносинах, які є предметом спору у справі, що розглядається, Комісія розглянула Звернення позивача згідно з приписами Закону № 393/96-ВР. Відтак у нього не виникло легітимних очікувань щодо розгляду цього питання в порядку, передбаченому Регламентом. Нагадує, що фактичні обставини, які зумовили виникнення правовідносини у цій та наданій для порівняння справах, є різними за змістом. З аналогічних підстав є хибними посилання позивача на правничі висновки, викладені у постановах Верховного Суду від 06 листопада 2019 року № 509/1350/17 та від 13 вересня 2022 року № 369/2390/18.
Далі автор заперечень зазначив, що з огляду на те, що перелік вимог, викладених у Зверненні, стосувався індивідуального проходженнями суддями Окружного адміністративного суду міста Києва процедури кваліфікаційного оцінювання на відповідність займаній посаді, а тому не міг стосуватися управлінських функцій Окружного адміністративного суду міста Києва, є підстави визнати помилковими твердження позивача, що спірні правовідносини виникли між двома суб`єктами владних повноважень у процесі реалізації ними відповідних управлінських функцій, що передбачає розгляд Звернення на засіданні Комісії.
6. Ухвалою від 14 листопада 2024 року Велика Палата відкрила апеляційне провадження в цій справі, а ухвалою від 12 грудня 2024 року призначила розгляд справи в порядку письмового провадження за наявними у справі матеріалами на 23 січня 2025 року.
7. Велика Палата дослідила наведені в апеляційній скарзі та у відзиві до неї доводи, перевірила матеріали справи й оскаржуване судове рішення і встановила таке.
У цій справі суд встановив такі обставини.
Збори суддів Окружного адміністративного суду міста Києва, які відбулися 23 липня 2024 року, вирішили, зокрема, уповноважити голову суду ОСОБА_1 звернутися зі зверненням до Вищої ради правосуддя, Ради суддів України та ВККС для перевірки фактів порушення вимог чинного законодавства України членами ВККС та надати їм правничу оцінку.
24 липня 2024 року ОСОБА_1 як голова Окружного адміністративного суду міста Києва на виконання рішення зборів суддів Окружного адміністративного суду міста Києва від 23 липня 2024 року звернувся до Комісії із Зверненням, яке містило вимоги:
- привести у відповідність з вимогами чинного законодавства запитання, наведені у додатку 1 до рішення Комісії від 05 червня 2024 року № 15б/зп-24. та провести ретельну перевірку актуальності та коректності цих запитань;
- усунути порушення вимог Закону України "Про захист інформації в інформаційно-комунікаційних системах" шляхом отримання сертифіката для комплексу спеціального захисту інформації;
- провести максимально відкриту та повну перевірку причин та наслідків некоректної роботи програмного комплексу, що трапилася під час проведення іспиту 09 липня 2024 року, зокрема у рамках відповідного кримінального провадження, та поінформувати нас і суспільство про факти, встановлені за результатами перевірки;
- усунути порушення статті 3 Конституції України та статті 2 Конвенції про захист прав людини та основоположних свобод (далі - Конвенція) шляхом перегляду відповідних вимог щодо безпечної евакуації під час повітряної тривоги;
- усунути порушення статті 55 Конституції України та статей 6, 13 Конвенції шляхом внесення змін до Правил складання іспиту щодо забезпечення права учасників іспиту на захист у частині доступу до необхідних доказів;
- усунути порушення статті 84 Закону № 1402-VIII та статті 14 Конвенції шляхом опублікування на офіційному вебсайті Комісії переліків питань для проведення іспитів під час кваліфікаційного оцінювання суддів місцевих судів та суддів апеляційних судів з відповідними варіантами відповідей;
- привести Правила складання іспиту, які застосовуються під час кваліфікаційного оцінювання судді на відповідність займаній посаді, у відповідність з Положенням про порядок та методологію кваліфікаційного оцінювання, показники відповідності критеріям кваліфікаційного оцінювання та засоби їх встановлення, затверджені рішенням ВККС від 03 листопада 2016 року № 143/зп-16 (у редакції рішення ВККС від 13 лютого 2018 року № 20/зп-18), шляхом виключення з Правил заборони використання рішень Конституційного Суду України під час виконання практичного завдання;
- відкласти (зупинити) проведення кваліфікаційного оцінювання суддів місцевих судів та суддів апеляційних судів до виконання всіх наведених у пунктах 1-6 заходів у повному обсязі;
- повідомити нас про рішення, прийняті Комісією за результатами розгляду цього листа, до 26 липня 2024 року.
Звернення зареєстровано в Комісії 24 липня 2024 року за № 02ел-4367/24 та передано для опрацювання і надання пропозиції члену Комісії ОСОБА_2, іншим членам Комісії (електронні копії).
Комісія листом від 26 липня 2024 року № 02-4067/24 повідомила автора Звернення, що ВККС рішеннями від 03 та 24 липня 2024 року № 217/зп-24 та № 229/зп-24 відповідно виключила окремі запитання з переліків тестових запитань для проведення іспитів у межах кваліфікаційного оцінювання суддів місцевих та апеляційних судів, затверджених рішенням Комісії від 05 червня 2024 року № 156/зп-24. Ці рішення оприлюднені на офіційному вебсайті Комісії. Номери виключених запитань зазначені у додатках до рішень. Відповідно до частини четвертої статті 74 Закону № 1402-VIII ВККС не пізніше ніж за 30 днів до дня проведення кваліфікаційного іспиту оприлюднює його програму та перелік питань тестування на своєму офіційному вебсайті. Перелік питань (основи тестових завдань) для проведення іспитів у межах кваліфікаційного оцінювання суддів місцевих та апеляційних судів оприлюднені 06 червня 2024 року, тобто більш ніж за 30 днів до дня проведення іспиту. Виключення окремих питань з переліків тестових запитань не змінює дату оприлюднення та не тягне наслідки у вигляді обчислення нового строку, оскільки жодне питання не додавалося та не змінювалося. Оприлюднені комісією основи тестових завдань не містять відповідей, оскільки відповідно до пункту 20 розділу XII "Прикінцеві та перехідні положення" Закону № 1402-VIII відповідність займаній посаді судді, якого призначено на посаду строком на п`ять років або обрано суддею безстроково до набрання чинності Законом України "Про внесення змін до Конституції України (щодо правосуддя)", оцінюється колегіями ВККС у порядку, визначеному цим Законом, за правилами, які діяли до дня набрання чинності Законом України "Про внесення змін до Закону України "Про судоустрій і статус суддів" та деяких законодавчих актів України щодо удосконалення процедур суддівської кар`єри", та з урахуванням особливостей, передбачених цим розділом. Підстави для зміни Правил складання іспиту під час кваліфікаційного оцінювання для визначення відповідності судді займаній посаді на сьогодні відсутні. Наразі триває робота щодо отримання атестату відповідності на комплексну систему захисту інформації інформаційно-комунікаційної системи Комісії відповідно до договору, укладеного з ТОВ "НВП СМАРТ СОЛЮШЕНС".
Також у цьому листі Комісія зазначила, що згідно з Актом оцінки об`єкта (будівлі, споруди, приміщення) від 27 жовтня 2022 року щодо можливості його використання для укриття населення як найпростішого укриття, складеного працівниками ВЗНС та ЗЦС Солом`янського РУ ДСНС України у м. Києві, та аналогічного Акта від 24 липня 2024 року, складеного працівниками Департаменту муніципальної безпеки виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації), цокольний поверх та підвальне приміщення адміністративної будівлі ВККС придатні до використання як найпростіше укриття.
8. Велика Палата зважила на доводи, викладені в апеляційній скарзі, на предмет їх задоволення та аргументи відзиву відповідача протилежного змісту і значення, ще раз перевірила матеріали справи і вважає за необхідне зазначити таке.
Предметом апеляційного перегляду є рішення суду першої інстанції, яким цей суд відмовив позивачу у задоволенні позову, і доводи та аргументи позивача як автора апеляційної скарги, які, на його думку, мали б переконати Велику Палату втрутитися в судове рішення шляхом його скасування та ухвалити нове рішення - про задоволення позовних вимог.
Основними доводами апеляційної скарги є те, що суд першої інстанції помилково застосував до спірних правовідносин Закон № 393/96-ВР, позаяк Звернення стосувалося питань щодо кваліфікаційного оцінювання, через що застосуванню підлягав Закон № 1402-VIII, який, на думку скаржника, є спеціальним.
9. Для того, щоб надати відповідь на порушені в апеляційній скарзі питання, треба навести нормативно-правове регулювання спірних правовідносин.
Відповідно до частини першої статті 92 Закону № 1402-VIII ВККС є державним колегіальним органом суддівського врядування, який на постійній основі діє у системі правосуддя України.
Частиною п`ятою статті 92 Закону № 1402-VIII визначено, що порядок роботи ВККС визначається цим Законом. Процедурні питання діяльності Комісії відповідно до цього Закону визначаються Регламентом.
Згідно з пунктом 7 частини першої статті 93 Закону № 1402-VIII ВККС проводить кваліфікаційне оцінювання.
Порядок розгляду звернень громадян, звернень та запитів народних депутатів, адвокатів, що надходять до ВККС, прийому громадян, а також основні засади організації та ведення діловодства: порядок прийому, реєстрації, обліку, руху, формування у провадження, систематизації, зберігання, довідково-інформаційного пошуку та контролю за виконанням, підготовки документів (справ) до зберігання в архіві Комісії та використання в роботі регулюються Інструкцією № 93.
Згідно з пунктом 1.2 розділу І Інструкції № 93 ця Інструкція розроблена відповідно до Конституції України, законів України "Про звернення громадян", "Про статус народного депутата України", Інструкції з діловодства за зверненнями громадян в органах державної влади і місцевого самоврядування, об`єднаннях громадян, на підприємствах, в установах, організаціях незалежно від форм власності, в засобах масової інформації, затвердженої постановою Кабінету Міністрів України від 14 квітня 1997 року № 348, Регламенту, затвердженого рішенням Комісії від 08 червня 2011 року № 1802/зп-11 (у редакції від 03 червня 2015 року зі змінами), Положення про секретаріат ВККС, затвердженого рішенням Комісії від 23 квітня 2015 року № 25/зп-15 (зі змінами), Положення про службу інспекторів ВККС, затвердженого рішенням Комісії від 27 листопада 2015 року № 75/зп-15, Інструкції з діловодства у ВККС, затвердженої наказом голови Комісії від 14 березня 2013 року № 24.
За пунктом 1.3 розділу І Інструкції № 93 звернення, оформлені належним чином і подані до Комісії в установленому порядку, підлягають обов`язковій класифікації за встановленими відповідно до статті 3 Закону № 393/96-ВР видами, з урахуванням особливостей, встановлених статтями 14, 15 та 16 Закону.
Відповідно до пункту 4.1 розділу IV Інструкції № 93 звернення громадян, оформлені належним чином і подані в установленому порядку, підлягають розгляду відповідно до положень цієї Інструкції.
Згідно з пунктом 4.2 розділу IV Інструкції № 93 зареєстровані звернення громадян відповідальний підрозділ обліковує у відповідній контрольно-реєстраційній картці та перевіряє наявність попереднього листування. Після обліку звернення разом з усіма документами попереднього листування (за наявності) передаються відповідальним підрозділом на розгляд голові Комісії, секретарю кваліфікаційної палати Комісії, секретарю дисциплінарної палати Комісії, керівнику секретаріату Комісії, в день їх надходження або наступного робочого дня у разі надходження документів у неробочий час. Стосовно кожного звернення, зокрема повторного, не пізніше ніж у п`ятиденний термін має бути прийняте одне з таких рішень: прийняти до провадження; надіслати за належністю до іншого державного органу, якщо питання, порушені у зверненні, не належать до компетенції Комісії, про що одразу повідомляється заявнику; залишити без розгляду за наявності підстав, визначених у статті 8 Закону № 393/96-ВР. Розглянуті Головою Комісії, секретарем кваліфікаційної палати Комісії, секретарем дисциплінарної палати Комісії, керівником секретаріату Комісії звернення повертаються з відповідною резолюцією відповідальному підрозділу, який того ж дня вносить інформацію стосовно виконавця до реєстраційно-контрольної картки. Одразу після внесення необхідної інформації до реєстраційно-контрольної картки відповідальний підрозділ передає за реєстром звернення на виконання структурному підрозділу секретаріату Комісії, службі інспекторів Комісії відповідно до резолюції. Резолюція може містити доручення керівнику структурного підрозділу або службі інспекторів Комісії щодо підготовки проекту відповіді на звернення або надання відповіді на звернення.
Наведене правове регулювання вказує на те, що Комісія унормувала порядок реєстрації та розгляд звернень, які надходять до ВККС.
10.Відповідно до пунктів 1, 6, 10 частини першої статті 24 Закону № 1402-VIII голова місцевого суду: представляє суд як орган державної влади у зносинах з іншими органами державної влади, органами місцевого самоврядування, фізичними та юридичними особами; забезпечує виконання рішень зборів суддів місцевого суду; здійснює інші повноваження, визначені законом.
Стаття 128 Закону № 1402-VIII регулює питання зборів суддів. Зокрема, відповідно до частини першої вказаної статті збори суддів - зібрання суддів відповідного суду, на якому вони обговорюють питання внутрішньої діяльності цього суду та приймають колективні рішення з обговорюваних питань.
Відповідно до частини четвертої статті 128 Закону № 1402-VIII збори суддів є повноважними, якщо на них присутні не менше двох третин кількості суддів цього суду. У голосуванні беруть участь лише судді цього суду. На збори суддів можуть запрошуватися працівники апарату суду, судді у відставці, представники громадських об`єднань, журналісти, інші особи.
Згідно із частиною восьмою статті 128 Закону № 1402-VIII збори суддів можуть звертатися з пропозиціями щодо питань діяльності суду до органів державної влади та органів місцевого самоврядування, які зобов`язані розглянути ці пропозиції протягом п`ятнадцяти днів і дати відповідь по суті.
Відповідно до частини дванадцятої статті 128 Закону № 1402-VIII виконання рішень зборів суддів за дорученням зборів покладається на голову відповідного суду або його заступника.
Вказані норми визначають, що голова суду за дорученням зборів суддів може звертатися з пропозиціями щодо питань діяльності суду до органів державної влади та органів місцевого самоврядування, а також, зокрема, може представляти суд як орган державної влади у зносинах з іншими органами державної влади, тощо.
11. Як видно із матеріалів справи, позивач як голова суду на виконання рішення зборів суддів склав Звернення та надіслав його, зокрема, й до ВККС. У позовній заяві та в апеляційній скарзі позивач послідовно стверджує, що зміст Звернення стосується проходження кваліфікаційного оцінювання, а також те, що він звертається від суду, на виконання рішення зборів цього суду.
Якщо ще раз звернутися до статті 128 Закону № 1402-VIII, яка регулює питання зборів суду, то справді голова суду за доручення зборів суддів може звертатися до органів державної влади та органів місцевого самоврядування (частина восьма цієї статті), проте таке звернення має містити пропозиції щодо діяльності суду, крім того в органів, до яких надійшло таке звернення, виникає обов`язок його розглянути протягом п`ятнадцяти днів і дати відповідь по суті.
12. Зі змісту і спрямованості тексту Звернення можна зрозуміти та визначити, що його автор порушує питання, які прямо чи опосередковано пов`язані із проходженням суддями кваліфікаційного оцінювання.
У моделі (конструкті) поняття кваліфікаційного оцінювання, приміром, судді на відповідність займаній посаді або судді, який бажає обійняти таку посаду в суді вищого рівня, завжди перебувають той, хто має проходити кваліфікаційне оцінювання, зокрема й суддя на відповідність займаній посаді, та той, хто його реалізує, - держава в особі відповідного компетентного органу, одним з яких і є ВККС. З цього випливає, що кваліфікаційне оцінювання має індивідуальний, персональний характер, оскільки виникає із взаємин, які, головно, зачіпають персональні права, інтереси та свободи судді, до якого застосується ця процедура. В рамках цієї процедури ВККС й повинна застосовувати ті чи ті процедурні форми, застосування яких диктується контекстом звернення судді чи іншої особи в межах кваліфікаційного оцінювання.
13. За законом у процедурі кваліфікаційного оцінювання не беруть участь посередники, треті чи іншого штибу зацікавлені особи, які вважають, що можуть набувати правосуб`єктності учасника кваліфікаційного оцінювання або заміняти його чи перебирати на себе (або делегувати собі) певні права, інтереси чи свободи того, хто має проходити кваліфікаційне оцінювання. Знов-таки за законом властиво учасником кваліфікаційного оцінювання не можуть бути й органи суддівського самоврядування в такій організаційній формі, як збори суддів, навіть якщо в ухваленні рішень, котрі стосуються кваліфікаційного оцінювання, спільно брали участь судді, які окремо є (можуть бути) учасниками процедури кваліфікаційного оцінювання, і рішення, яке вони ухвалили на зборах суддів, відповідає їхнім інтересам в процедурі кваліфікаційного оцінювання.
Збори суддів - це інший формат, вони є організаційним утворенням суддів суду, яке покликане виконувати визначене законом завдання, котре насамперед стосується діяльності такої інституції, як суд. Збори суддів мають відмінне від процедури кваліфікаційного оцінювання призначення, мету і форми їхньої реалізації.
14. Отже, якщо до ВККС апелює голова суду зі зверненням, на яке його уповноважили збори суддів і в якому порушуються питання про протиправну бездіяльність Комісії щодо кваліфікаційного оцінювання суддів, але жодним чином не повідомляється про те, що б зачіпало та/або стосувалося питань чи пропозицій щодо діяльності суду, то тоді суб`єкт звернення, форма та зміст (текст) самого звернення, визначене законом коло питань (компетенція) суб`єкта звернення, з якими вони можуть звертатися до державного органу влади, зумовлюють вибір форми і порядку розгляду такого звернення, підстави та можливість використання відповідних видів правозастосовних актів, які належить обрати за наслідками розгляду такого звернення.
Своєю чергою це вкотре вказує на те, що Звернення, попри те, що воно сформовано та надіслано головою суду за дорученням зборів цього суду, жодним чином не зобов`язує до того, щоб розгляд цього звернення відбувався на підставі норм Закону № 1402-VIII, а не на підставі Закону № 393/96-ВР.
Наведене спростовує доводи апеляційної скарги, що суд першої інстанції неточно застосував до спірних правовідносин норми Закону № 393/96-ВР, а відтак є правильним висновки суду, що надходження Звернення від голови Окружного адміністративного суду міста Києва, в якому зазначенні вимоги, зокрема, щодо питання проведення кваліфікаційного оцінювання, не створює в Комісії обов`язку щодо розгляду такого звернення на засіданні Комісії у пленарному складі.
15. Варто наголосити, що відповідно до статті 40 Конституції України усі мають право направляти індивідуальні чи колективні письмові звернення або особисто звертатися до органів державної влади, органів місцевого самоврядування та посадових і службових осіб цих органів, що зобов`язані розглянути звернення і дати обґрунтовану відповідь у встановлений законом строк.
Питання практичної реалізації громадянами України наданого їм Конституцією України права вносити в органи державної влади, об`єднання громадян відповідно до їх статуту пропозиції про поліпшення їх діяльності, викривати недоліки в роботі, оскаржувати дії посадових осіб, державних і громадських органів регулюються Законом № 393/96-ВР, про що зазначено в його преамбулі. Цей Закон забезпечує громадянам України можливості для участі в управлінні державними і громадськими справами, для впливу на поліпшення роботи органів державної влади і місцевого самоврядування, підприємств, установ, організацій незалежно від форм власності, для відстоювання своїх прав і законних інтересів та відновлення їх у разі порушення.
Частиною першою статті 1 Закону № 393/96-ВР визначено, що громадяни України мають право звернутися до органів державної влади, місцевого самоврядування, об`єднань громадян, підприємств, установ, організацій незалежно від форм власності, медіа, посадових осіб відповідно до їх функціональних обов`язків із зауваженнями, скаргами та пропозиціями, що стосуються їх статутної діяльності, заявою або клопотанням щодо реалізації своїх соціально-економічних, політичних та особистих прав і законних інтересів та скаргою про їх порушення.
Звернення [викладені в письмовій або усній формі пропозиції (зауваження), заяви (клопотання) і скарги (частина перша статті 3 цього Закону)], оформлені належним чином і подані в установленому порядку, підлягають обов`язковому прийняттю та розгляду (частина перша статті 7 Закону № 393/96-ВР).
Якщо питання, порушені в одержаному органом державної влади, місцевого самоврядування, підприємствами, установами, організаціями незалежно від форм власності, об`єднаннями громадян або посадовими особами зверненні, не входять до їх повноважень, воно в термін не більше п`яти днів пересилається ними за належністю відповідному органу чи посадовій особі, про що повідомляється громадянину, який подав звернення. У разі якщо звернення не містить даних, необхідних для прийняття обґрунтованого рішення органом чи посадовою особою, воно в той же термін повертається громадянину з відповідними роз`ясненнями (частина третя статті 7 Закону № 393/96-ВР).
Відповідно до частини першої статті 15 Закону № 393/96-ВР органи державної влади, місцевого самоврядування та їх посадові особи, керівники та посадові особи підприємств, установ, організацій незалежно від форм власності, об`єднань громадян, до повноважень яких належить розгляд заяв (клопотань), зобов`язані об`єктивно і вчасно розглядати їх, перевіряти викладені в них факти, приймати рішення відповідно до чинного законодавства і забезпечувати їх виконання, повідомляти громадян про наслідки розгляду заяв (клопотань).
Згідно із частиною третьою статті 15 Закону № 393/96-ВР відповідь за результатами розгляду заяв (клопотань) в обов`язковому порядку дається тим органом, який отримав ці заяви і до компетенції якого входить вирішення порушених у заявах (клопотаннях) питань, за підписом керівника або особи, яка виконує його обов`язки.
Рішення про відмову в задоволенні вимог, викладених у заяві (клопотанні), доводиться до відома громадянина в письмовій формі з посиланням на Закон і викладенням мотивів відмови, а також із роз`ясненням порядку оскарження прийнятого рішення (частина четверта статті 15 Закону № 393/96-ВР).
Загальний термін вирішення питань, порушених у зверненні, не може перевищувати сорока п`яти днів (частина перша статті 20 Закону № 393/96-ВР).
16. Як убачається з матеріалів справи, Звернення належним чином зареєстровано шляхом присвоєння йому відповідного номера та передано для опрацювання і надання пропозиції члену Комісії, іншим членам Комісії передана електронна копія.
За резолюцією заступника голови Комісії Сидоровича Р. М. зазначене звернення було опрацьовано та за результатами такого опрацювання 26 липня 2024 року була направлена відповідь Окружному адміністративному суду міста Києва за № 02-4067/24.
Велика Палата вважає правильними висновки суду першої інстанції про те, що ВККС не порушила прав та інтересів позивача в частині правомірних (легітимних) очікувань щодо розгляду направленого ним до Комісії звернення, оскільки Звернення Комісією належним чином зареєстровано, опрацьовано, а за результатами його розгляду підготовлена та направлена змістовна відповідь в межах повноважень та у спосіб, що передбачений Конституцією та законами України.
17. Також слушними є висновки, що посилання позивача на правовий висновок, викладений у постанові Верховного Суду від 28 червня 2023 року у справі № 1.380.2019.006917, є щонайменше некоректним, оскільки у тій справі, як вже мовилося вище, суб`єкт владних повноважень не видавав рішення, віднесене Земельним кодексом України до його повноважень, через що суд й констатував наявність протиправної бездіяльності суб`єкта владних повноважень. У правовідносинах, які є предметом спору у справі, що розглядається, Комісія розглянула звернення позивача у порядку, передбаченому Законом № 393/96-ВР, відтак у позивача не виникли легітимні очікування щодо розгляду вказаного питання в порядку, передбаченому Законом № 1402-VIII та Регламентом, указані правовідносини є різними за змістом.
З аналогічних підстав є помилковими посилання позивача на правові висновки, викладені Великою Палатою у постанові від 06 листопада 2019 року у справі № 509/1350/17 та Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду у постанові від 27 червня 2024 року у справі № 990/305/23.
18. Інші доводи апеляційної скарги не спростовують висновків суду і не містять жодних вагомих причин для визнання рішення суду першої інстанції протиправним, необґрунтованим і таким, що підлягає скасуванню.
Переглядаючи судове рішення, Велика Палата не знайшла підстав для того, щоб не погодитись із висновком суду першої інстанції про відповідність такого рішення критеріям, визначеним у частині другій статті 2 КАС України.
Частина перша статті 2 КАС України визначає, що завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
На дотримання цих правил суд першої інстанції повно та всебічно встановив обставини справи, дослідив докази у справі та, належним чином умотивувавши своє рішення, дійшов висновку про відсутність підстав для задоволення позову.
19. Відповідно до пункту 1 частини першої статті 315 КАС України за наслідками розгляду апеляційної скарги на судове рішення суду першої інстанції суд апеляційної інстанції має право залишити апеляційну скаргу без задоволення, а судове рішення - без змін.
На підставі частини першої статті 316 КАС України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального та процесуального права.
20.Велика Палата визнає, що суд першої інстанції ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права та немає причин для втручання в нього.
Твердження апеляційної скарги не містять підстав чи суджень, що зобов`язували б поглянути на спірні відносини по-іншому й визнати їх достатніми для втручання в судове рішення.
Отже, апеляційну скаргу ОСОБА_1 слід залишити без задоволення, а рішення Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 23 жовтня 2024 року - без змін.
Керуючись статями 243, 266, 315, 316, 325 Кодексу адміністративного судочинства України, Велика Палата Верховного Суду