ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
30 січня 2025 року
м. Київ
справа №400/4028/21
адміністративне провадження № К/990/44142/24
Верховний Суд у складі Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Стрелець Т.Г.,
суддів: Тацій Л.В., Стеценка С.Г.,
розглянувши у порядку письмового провадження адміністративну справу № 400/4028/21
за позовом ОСОБА_1 до Баштанської міської ради про визнання протиправним рішення та зобов`язання вчинити певні дії, провадження по якій відкрито
за касаційною скаргою першого заступника керівника Миколаївської обласної прокуратури в інтересах держави в особі Баштанської міської ради на ухвалу П`ятого апеляційного адміністративного суду від 18 жовтня 2024 року (колегія суддів у складі головуючого судді Вербицької Н.В., суддів Джабурії О.В., Кравченка К.В.) у справі № 400/4028/21
ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
ОСОБА_1 (далі - позивачка, ОСОБА_1 ) звернулась до суду з позовом до Баштанської міської ради (далі - відповідач), в якому просила суд:
- визнати протиправним та, як наслідок, скасувати рішення сесії восьмого скликання Баштанської міської ради Баштанського району Миколаївської області від 29 квітня 2021 року № 46 в частині відмови їй у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність для ведення особистого селянського господарства площею до 2,00 га, в. межах Явкинського Старостицського округу, Баштанського району, Миколаївської області;
- зобов`язати Баштанську міську раду прийняти рішення, яким надати дозвіл на розробку проекту землеустрою щодо відведення у власність (безоплатно) земельної ділянки орієнтовною площею 2,00 га на території Баштанської міської ради для ведення особистого селянського господарства (із земельної ділянки з кадастровим номером 4820686500:03:000:0936, згідно поданих графічних матеріалів) громадянці України ОСОБА_1 .
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
Рішенням Миколаївського окружного адміністративного суду від 22 березня 2024 року позовну заяву ОСОБА_1 задоволено в повному обсязі.
Не погодившись з прийнятим рішенням, Миколаївська обласна прокуратура в інтересах держави в особі Баштанської міської ради подала апеляційну скаргу, в якій посилаючись на невірне застосування судом норм матеріального права, невідповідність висновків суду обставинам справи, просила скасувати рішення суду першої інстанції та ухвалити нове, яким відмовити в задоволенні позовних вимог.
Ухвалою П`ятого апеляційного адміністративного суду від 18 жовтня 2024 року у справі № 400/4028/21 апеляційне провадження за апеляційною скаргою Миколаївської обласної прокуратури в інтересах держави в особі Баштанської міської ради закрито на підставі пункту 2 частини першої статті 305 КАС України.
Рішення суду апеляційної інстанції мотивоване тим, що спірна земельні ділянка, дозвіл на розробку проекту землеустрою якої бажала отримати позивач, з 2022 року практично не існує (перенесена до архіву за результатом її поділу, державна реєстрація скасована), вона розподілена ще до ведення мораторію та на розподілені земельні ділянки зареєстровано право власності за іншими фізичними особами, що підтверджується відомостями з державного реєстру речових прав та інформації ГУ Держгеокадастру у Миколаївській області.
Суд зазначив, що виключними випадками, за яких прокурор може здійснювати представництво інтересів держави в суді, є порушення або загроза порушення інтересів держави.
В обгрунтування рішення апеляційний суд наголосив на відсутності підстав для представництва прокурором інтересів держави у цій справі, оскільки є суб`єкт владних повноважень, який вчиняє дії з метою виконання рішення суду, що набрало законної сили.
Короткий зміст вимог касаційної скарги
Не погодившись з судовим рішенням суду апеляційної інстанції, скаржник направив до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду касаційну скаргу, у якій просить скасувати ухвалу П`ятого апеляційного адміністративного суду від 18 жовтня 2024 року у справі № 400/4028/21, справу направити до суду апеляційної інстанції для продовження розгляду.
Обґрунтовуючи підстави звернення з даною касаційною скаргою скаржник зазначає, що оскаржувану ухвалу суду апеляційної інстанції постановлено з неправильним застосуванням статті 53 КАС України, статті 23 Закону України "Про прокуратуру" та порушенням статті 305 КАС України.
Касаційна скарга містить посилання й на інші порушення норм матеріального та процесуального права судом апеляційної інстанції.
На обгрунтування касаційної скарги зазначено, що Державною службою геології та надр України залишено без реагування бездіяльність відповідача щодо виконання винесених ним приписів на усунення порушень законодавства.
Звертаючись з цією позовною заявою, прокурор виконав вимоги статті 23 Закону України "Про прокуратуру".
Скаржник також зазначає про відсутність висновку Верховного Суду щодо питання застосування норми права у подібних правовідносинах.
Згідно з протоколом автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 18 листопада 2024 року, сформовано колегію суддів у складі: головуючого судді Стрелець Т.Г., суддів Стеценка С.Г., Тацій Л.В.
Ухвалою Верховного Суду від 27 листопада 2024 року відкрито касаційне провадження у справі.
Верховний суд ухвалою від 28 січня 2025 року прийняв до провадження вищезазначену касаційну скаргу та призначив до розгляду в письмовому провадженні з 29 січня 2025 року.
ОБСТАВИНИ СПРАВИ
ОСОБА_1 в квітні 2021 року звернулась до Баштанської міської ради з клопотанням про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення у власність (безоплатно) земельної ділянки орієнтовною площею 2,00 та на території Баштанської міської ради для ведення особистого селянського господарства (із земельної ділянки з кадастровим номером 4820686500:03:000:0936). До клопотання позивачем додано: копію паспорта позивача, копію ідентифікаційного коду, графічні матеріали з бажаним місцем розташування земельної ділянки.
Рішення сесії 8 скликання Баштанської міської ради Миколаївської області від 29 квітня 2021 року №44 ОСОБА_1 відмовлено в частині надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність для ведення особистого селянського господарства площею 2,00 га в межах Явкинського Старостинського округу Баштанського району Миколаївської області у зв`язку з наданням дозволу іншій особі.
Не погодившись з відмовою відповідача у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою, позивачка звернулась до суду з даним позовом.
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Суд касаційної інстанції наголошує на тому, що перевірка законності судових рішень судів першої та апеляційної інстанції, згідно зі статтею 341 КАС України, здійснюється виключно у частині застосування норм матеріального та процесуального права.
Відповідно до частини третьої статті 3 Кодексу адміністративного судочинства України (надалі також КАС України) провадження в адміністративних справах здійснюється відповідно до закону, чинного на час вчинення окремої процесуальної дії, розгляду і вирішення справи.
Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 КАС України, колегія суддів КАС ВС зазначає наступне.
Ключовим питанням на стадії касаційного перегляду є наявність або відсутність належних підстав у прокурора на звернення до суду з апеляційною скаргою.
Згідно зі статтею 1311 Конституції України прокуратура здійснює: 1) підтримання публічного обвинувачення в суді; 2) організацію і процесуальне керівництво досудовим розслідуванням, вирішення відповідно до закону інших питань під час кримінального провадження, нагляд за негласними та іншими слідчими і розшуковими діями органів правопорядку; 3) представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.
Частиною третьою статті 5 КАС України встановлено, що до суду можуть звертатися в інтересах інших осіб органи та особи, яким законом надано таке право.
Відповідно до частини третьої статті 53 КАС України у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.
Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених статтею 169 цього Кодексу (частина четверта статті 53 КАС України).
Зазначені норми поширюються на всі стадії адміністративного судового процесу, стосуються позовних заяв, апеляційних і касаційних скарг.
Отже, реалізація прокурором права на подання апеляційної скарги потребує обґрунтування, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах.
Правовий статус прокурора визначено Конституцією України та Законом України від 14 жовтня 2014 року № 1697-VII "Про прокуратуру".
Відповідно до частини першої статті 23 Закону № 1697-VII представництво прокурором інтересів громадянина або держави в суді полягає у здійсненні процесуальних та інших дій, спрямованих на захист інтересів громадянина або держави, у випадках та порядку, встановлених законом.
Згідно з частиною третьою статті 23 Закону № 1697-VII прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.
Наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді. Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва. Прокурор зобов`язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це громадянина та його законного представника або відповідного суб`єкта владних повноважень. У разі підтвердження судом наявності підстав для представництва прокурор користується процесуальними повноваженнями відповідної сторони процесу. Наявність підстав для представництва може бути оскаржена громадянином чи її законним представником або суб`єктом владних повноважень (частина четверта вказаної статті).
Отже, виключними випадками, за наявності яких прокурор може здійснювати представництво інтересів держави в суді, є порушення або загроза порушення інтересів держави. Ключовим для застосування цієї конституційної норми є поняття "інтерес держави".
Відповідно до рішення Конституційного Суду України від 08 квітня 1999 року у справі № 1-1/99, "інтереси держави" є оціночним поняттям, прокурор у кожному конкретному випадку самостійно визначає з посиланням на законодавство, на підставі якого подається позов, у чому саме відбулося чи може відбутися порушення матеріальних або інших інтересів держави, обґрунтовує у позовній заяві необхідність їх захисту та зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах.
Державні інтереси закріплюються як нормами Конституції України, так і нормами інших правових актів. Інтереси держави відрізняються від інтересів інших учасників суспільних відносин. В основі перших завжди є потреба у здійсненні загальнодержавних (політичних, економічних, соціальних та інших) дій, програм, спрямованих на захист суверенітету, територіальної цілісності, державного кордону, гарантування державної, економічної, інформаційної, екологічної безпеки, охорону землі як національного багатства, захист прав усіх суб`єктів права власності та господарювання тощо.
Інтереси держави можуть збігатися повністю, частково або не збігатися зовсім з інтересами державних органів, державних підприємств та організацій чи з інтересами господарських товариств з часткою державної власності у статутному фонді. Проте держава може вбачати свої інтереси не тільки в їх діяльності, але й в діяльності приватних підприємств, товариств.
Відтак, "інтереси держави" охоплюють широке і водночас чітко не визначене коло законних інтересів, які не піддаються точній класифікації. Тому їх наявність повинна бути предметом самостійної оцінки суду у кожному випадку звернення прокурора з позовом. Надмірна формалізація "інтересів держави", особливо у сфері публічних правовідносин, може призвести до необґрунтованого обмеження повноважень прокурора на захист суспільно значущих інтересів там, де це дійсно потрібно.
Аналогічна правова позиція викладена, зокрема, у постановах Верховного Суду від 20 травня 2019 року у справі № 826/15338/18 та від 25 квітня 2018 року у справі № 806/1000/17.
Зі змісту частини третьої статті 23 Закону № 1697-VII випливає, що прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у двох випадках: якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження; у разі відсутності такого органу.
Перший випадок передбачає наявність органу, який може здійснювати захист інтересів держави самостійно, а другий - відсутність такого органу.
Проте підстави представництва інтересів держави прокуратурою в цих двох випадках істотно відрізняються.
У першому випадку прокурор набуває право на представництво, якщо відповідний суб`єкт владних повноважень не здійснює захисту інтересів держави або здійснює їх неналежно.
Таке "не здійснення захисту" полягає в усвідомленій пасивній поведінці уповноваженого суб`єкта владних повноважень: він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їхнього захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається.
Водночас "здійснення захисту неналежним чином" полягає в активній поведінці (сукупності дій та рішень), спрямованій на захист інтересів держави, але яка є неналежною.
Проте "неналежність" захисту може бути оцінена з огляду на встановлений порядок захисту інтересів держави, який серед іншого включає досудове з`ясування обставин порушення інтересів держави, обрання способу їхнього захисту та ефективне здійснення процесуальних прав позивача/відповідача.
Суд звертає увагу, що захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб`єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідного суб`єкта владних повноважень, який всупереч вимог закону не здійснює захисту або робить це неналежно. У кожному такому випадку прокурор повинен навести (а суд перевірити) причини, які перешкоджають захисту інтересів держави належним суб`єктом, та які є підставами для звернення прокурора до суду.
Аналогічна позиція була висловлена Великою Палатою Верховного Суду в постанові від 13 лютого 2019 року у справі № 826/13768/16.
Разом з тим, Верховний Суд зазначає, що підстави для представництва прокурором інтересів держави повинні існувати на час звернення до суду, зокрема і з апеляційною скаргою та повинні бути доведені відповідними доказами. Прокурор повинен надати суду докази, які свідчать про те, що відповідний орган державної влади (інший суб`єкт владних повноважень) не здійснює захисту інтересів держави або здійснює його неналежним чином. Такими доказами, зокрема, можуть бути звернення прокурора до відповідного органу щодо захисту інтересів держави, відповіді на них та інші письмові докази, що стосуються справи. Самого лише твердження прокурора про те, що уповноважений орган не здійснює або неналежним чином здійснює відповідні повноваження для прийняття апеляційної скарги до розгляду недостатньо.
Аналогічний висновок викладений у постанові Верховного Суду від 21 серпня 2019 року у справі № 263/2038/16-а.
У правовідносинах, які виникли у цій справі, захист інтересів держави здійснює Баштанська міська рада Баштанського району Миколаївської області, як суб`єкт владних повноважень.
З матеріалів справи вбачається, що прокурор в обґрунтування підстав для здійснення представництва прав та інтересів держави в особі Баштанської міської ради посилається на неналежне здійснення своїх повноважень відповідним органом як відповідачем в судовому процесі, що полягають в нездійсненні оскарження рішення суду першої інстанції в апеляційному порядку.
Скаржник зазначає, що позбавлення прокурора можливості оскаржити незаконне судове рішення у цій справі створює передумови для існування такого рішення.
Відповідаючи на цей аргумент скаржника, колегія суддів КАС ВС звертає увагу, що на запит Миколаївської обласної прокуратури, Баштанська міська рада листом від 01 травня 2024 року № Ф-42/02.03-10 повідомила, що належним чином представляла інтереси органу місцевого самоврядування в суді під час розгляду цієї справи, а прокурор не може вважатись альтернативним суб`єктом звернення до суду і замінювати суб`єкта владних повноважень.
У вказаному листі Баштанська міська рада також зазначає, що рішення Миколаївського окружного адміністративного суду у справі № 400/4028/21 не виконано, норми підпункту 5 пункту 27 розділу Х Перехідних положень Земельного кодексу України щодо заборони надання дозволів на розроблення документації із землеустрою з метою безоплатної передачі, не порушено.
З посиланням на вказане, відповідач висловив свою незгоду стосовно представництва прокуратурою його інтересів у суді.
Суд апеляційної інстанції, за наслідками вивчення матеріалів справи та наданих скаржником письмових документів, не встановив підстав, які перешкоджають захисту інтересів держави, зокрема, шляхом подання апеляційної скарги на рішення суду першої інстанції відповідним суб`єктом владних повноважень.
Таким чином, Верховний Суд погоджується з висновком суду апеляційної інстанції, що саме лише посилання в апеляційній скарзі на те, що уповноважений орган не здійснює або неналежним чином здійснює відповідні повноваження, для прийняття заяви для розгляду недостатньо.
З огляду на викладене, суд апеляційної інстанції мотивовано виходив з того, що фактичною підставою для звернення до суду стала незгода прокурора з висновками суду першої інстанції за наслідками розгляду цієї справи, а не нездійснення чи неналежним чином здійснення захисту інтересів держави у спірних правовідносинах відповідним органом.
Таким чином, звертаючись до суду, прокурор перекладає на себе компетенцію відповідних уповноважених органів.
Аналогічний правовий висновок міститься в постановах Верховного Суду від 05 березня 2020 року у справі № 810/3161/18 та від 22 вересня 2020 року у справі № 824/897/17-а.
Крім того, Верховний Суд звертає увагу, що закриття апеляційного провадження за скаргою першого заступника керівника Миколаївської обласної прокуратури не позбавляє права на апеляційне оскарження судового рішення безпосередньо відповідачем.
З огляду на наведене, суд апеляційної інстанції дійшов обґрунтованого висновку, що першим заступником керівника Миколаївської обласної прокуратури не доведено факту неналежного виконання Баштанської міської ради своїх обов`язків щодо захисту державних інтересів як підстави для звернення до суду з апеляційною скаргою в порядку статті 23 Закону № 1697-VII, а тому підстави для звернення прокурора до суду в інтересах держави відсутні.
Аналогічні за своїм змістом правові висновки викладені в постанові Верховного Суду від 14 липня 2022 року у справі № 280/398/20 та від 08 червня 2023 року у справі № 160/1319/21. Вказана судова практика є релевантною для застосування у вказаній справі.
Згідно з пунктом 2 частини першої статті 305 КАС України суд апеляційної інстанції закриває апеляційне провадження, якщо після відкриття апеляційного провадження виявилося, що апеляційну скаргу не підписано, подано особою, яка не має адміністративної процесуальної дієздатності, або підписано особою, яка не має права її підписувати.
Ураховуючи наведене, Верховний Суд погоджується з висновком суду апеляційної інстанції про наявність підстав для закриття апеляційного провадження.
Отже, доводи касаційної скарги про неправильне застосування судом апеляційної інстанції до спірних правовідносинах положення статті 23 Закону № 1697-VII та статей 53 КАС України, спростовано у ході касаційного перегляду.
Враховуючи наведене, Верховний Суд не встановив порушень норм матеріального та процесуального права при ухваленні оскаржуваного судового рішення і погоджується з висновками суду апеляційної інстанції.
Частиною першою статті 350 КАС України передбачено, що суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо рішення, переглянуте в передбачених статтею 341 цього Кодексу межах, ухвалено з додержанням норм матеріального і процесуального права.
З огляду на результат касаційного розгляду судові витрати розподілу не підлягають.
Керуючись статтями 345, 350, 355, 356 КАС України, суд