ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
31 січня 2025 року
м. Київ
справа № 640/1556/20
адміністративне провадження № К/990/33701/24
Верховний Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду (далі - Суд):
судді-доповідача - Радишевської О.Р.,
суддів - Мацедонської В.Е., Смоковича М.І.,
розглянув як суд касаційної інстанції в попередньому судовому засіданні адміністративну справу № 120/1922/23
за позовом ОСОБА_1 до Офісу Генерального прокурора про визнання протиправним та скасування рішення, наказу та зобов`язання вчинити певні дії, провадження в якій відкрито,
за касаційною скаргою ОСОБА_1 на рішення Київського окружного адміністративного суду від 16.01.2024, ухвалене суддею Леонтовичем А.М., та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 10.07.2024, ухвалену у складі: судді-доповідача Кузьменка В.В., суддів Ганечко О.М., Василенка Я.М.,
УСТАНОВИВ:
І. Суть спору
1. У січні 2020 року ОСОБА_1 (далі - ОСОБА_1, позивач) звернувся до суду з позовом до Офісу Генерального прокурора з вимогами:
- визнати протиправним та скасувати рішення від 19.12.2019 №8 Кадрової комісії №4 Генеральної прокуратури України про неуспішне проходження ОСОБА_1 атестації;
- визнати протиправним та скасувати наказ Генеральної прокуратури України від 21.12.2019 №2082ц про звільнення ОСОБА_1 з 24.12.2019 з посади начальника другого слідчого відділу Управління з розслідування злочинів, вчинених працівниками органів, які ведуть боротьбу зі злочинністю, Головного слідчого управління Генеральної прокуратури України та з органів прокуратури;
- поновити ОСОБА_1 на роботі в Офісі Генерального прокурора на посаді начальника відділу або на рівнозначній посаді;
- стягнути з Офісу Генерального прокурора на користь ОСОБА_1 середній заробіток за час вимушеного прогулу з 24.12.2019.
2. На обґрунтування позову позивач зазначив, що оскаржуване рішення кадрової комісії є незаконним, адже воно є немотивованим. Позивач також зазначив, що оскаржуваним наказом Генеральної прокуратури України його було звільнено відповідно до пункту 19 розділу ІІ "Прикінцеві і перехідні положення" Закону України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури" та пункту 9 частини першої статті 51 Закону України "Про прокуратуру", які регулюють порядок та умови звільнення виключно прокурорів, тоді як він обіймав посаду слідчого.
ІІ. Установлені судами фактичні обставини справи
3. ОСОБА_1 працював на посаді начальника другого слідчого відділу Управління з розслідування злочинів, вчинених працівниками органів, які ведуть боротьбу зі злочинністю, Головного слідчого управління Генеральної прокуратури України.
4. 08.10.2019 позивач подав Генеральному прокурору заяву про переведення на посаду прокурора в Офісі Генерального прокурора та про намір пройти атестацію.
5. Позивач успішно пройшов перші два етапи атестації: іспит у формі анонімного тестування з використанням комп`ютерної техніки з метою виявлення рівня знань та умінь у застосуванні закону, відповідності здійснювати повноваження прокурора та іспит у формі анонімного тестування на загальні здібності та навички з використанням комп`ютерної техніки, у зв`язку з чим допущений до наступного етапу атестації проведення співбесіди з метою виявлення відповідності прокурора вимогам професійної компетенції, професійної етики та доброчесності.
6. Кадровою комісією №4 прийнято рішення від 19.12.2019 №8 про неуспішне проходження прокурором атестації.
7. Рішення кадрової комісії мотивоване тим, що на підставі дослідження матеріалів атестації, у тому числі отриманих пояснень прокурора, у Комісії виникли сумніви щодо відповідності майна (об`єкти нерухомості), що знаходяться (знаходилися) у власності чи користуванні прокурора та членів його сім`ї, їхнім законним доходам відповідно до відомостей, указаних у деклараціях особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, а також щодо достовірності відомостей про отримані подарунки.
8. Наказом Генерального прокурора від 21.12.2019 №2082ц, на підставі рішення Кадрової комісії №4, керуючись статтею 9, пунктом 2 частини другої статті 41 Закону України "Про прокуратуру", підпунктом 2 пункту 19 розділу ІІ "Прикінцеві і перехідні положення" Закону України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури", позивача звільнено з посади начальника другого слідчого відділу Управління з розслідування злочинів, вчинених працівниками органів, які ведуть боротьбу зі злочинністю, Головного слідчого управління Генеральної прокуратури України та органів прокуратури на підставі пункту 9 частини першої статті 51 Закону України "Про прокуратуру" з 24.12.2019.
9. Не погоджуючись з указаним рішенням і наказом, позивач звернувся до суду.
ІІІ. Рішення судів першої та апеляційної інстанцій і мотиви їхнього ухвалення
10. Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 18.05.2021 позов задоволено.
11. Постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 12.10.2021 рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 18.05.2021 змінено мотивувальну та резолютивну частину (у частині посади, на яку підлягає поновленню позивач та розміру середнього заробітку за час вимушеного прогулу).
12. Постановою Верховного Суду від 18.05.2023 рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 18.05.2021 та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 12.10.2021 скасовано, а справу № 640/1556/20 направлено на новий судовий розгляд до суду першої інстанції.
13. Направляючи справу на новий судовий розгляд, Верховний Суд зазначив, що суди першої та апеляційної інстанцій при скасуванні спірного наказу та поновленні позивача на (рівнозначній) посаді начальника другого слідчого відділу Управління з розслідування злочинів, вчинених працівниками органів, які ведуть боротьбу зі злочинністю, Головного слідчого управління Генеральної прокуратури України неправильно застосували пункт 9 частини першої статті 51 Закону № 1697-VII, статтю 11 Закону № 1697-VII та підпункт 2 пункту 19 розділу ІІ "Прикінцеві і перехідні положення" Закону № 113-ІХ (у редакції, чинній на час звільнення позивача), які регулювали звільнення лише прокурорів, і не дослідили чи поширювались на позивача норми пункту 19 розділу ІІ "Прикінцеві та перехідні положення" Закону № 113-ІХ на момент звільнення.
14. Верховний Суд також зазначив, що суди попередніх інстанцій не дослідили підтверджуючі документи, які б спростували або не спростували обґрунтовані сумніви Кадрової комісії, про які зазначено в оскаржуваному рішенні, стосовно невідповідності позивача вимогам доброчесності.
15. Рішенням Київського окружного адміністративного суду від 16.01.2024, залишеним без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 10.07.2024, у задоволенні позову відмовлено.
16. Відмовляючи в задоволенні позову, суд першої інстанції, з яким погодився суд апеляційної інстанції, зазначив, що кадрова комісія мала обґрунтовані підстави для сумніву у відповідності майна позивача та членів його сім`ї їхнім доходам відповідно до відомостей, указаних у деклараціях особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, а також щодо достовірності відомостей про отримані подарунки.
17. Такі висновки судів ґрунтувалися на порівнянні вартості доходів позивача та членів його сім`ї, що були задекларовані позивачем у відповідних деклараціях за період з 2004 по 2018 роки, з вартістю майна, набутого за цей період.
18. Суди попередніх інстанцій також з`ясували, що в 2007 році позивач придбав земельну ділянку площею 1 200 кв.м; у 2008 році - квартиру площею 90,8 кв.м; у 2012 році - земельну ділянку площею 18 185 кв. м, відомості про які позивач не відобразив у відповідних розділах декларацій за 2011-2013 роки.
19. Відхиляючи аргументи позивача про неможливість застосування правових наслідків неуспішного проходження атестації до слідчих Генеральної прокуратури України, суди попередніх інстанцій зазначили, що, в розумінні частини першої статті 15 Закону України "Про прокуратуру", прокурорами є, зокрема, і керівники підрозділів Генеральної прокуратури України.
20. З урахуванням викладеного, суди попередніх інстанцій вважали, що позивач, який обіймав посаду начальника одного з відділів Головного слідчого управління Генеральної прокуратури України, мав статус прокурора.
21. Суди попередніх інстанцій також зазначали, що Законом України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури" та Порядком №221 посади прокурора та слідчого об`єднуються словом "прокурор".
22. Посилаючись на ці обставини, а також урахувавши, що з початком роботи Державного бюро розслідувань прокуратура припинила виконувати функції досудового розслідування, суди попередні інстанцій дійшли висновку, що в спірних правовідносинах позивач мав статус прокурора, а тому і перешкод для звільнення його з підстав, передбачених підпунктом 2 пункту 19 розділу ІІ "Прикінцеві і перехідні положення" Закону України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури", в межах спірних правовідносин не було.
IV. Провадження в суді касаційної інстанції
23. 02.09.2024 до Суду від позивача надійшла касаційна скарга, у якій скаржник вимагає скасувати рішення Київського окружного адміністративного суду від 16.01.2024 та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 10.07.2024 й ухвалити нове, яким позов задовольнити.
24. Ухвалою Верховного Суду від 23.09.2024 відкрито касаційне провадження за вказаною касаційною скаргою з підстав, передбачених пунктом 1 частини четвертої статті 328 КАС України.
25. За доводами скаржника, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, суди попередніх інстанцій застосували пункт 5 частини першої статті 15, пункт 9 частини першої статті 51 Закону України "Про прокуратуру" №1697-VII, пункту 19 розділу ІІ "Прикінцеві і перехідні положення" Закону №113-IX без урахування висновків Верховного Суду щодо застосування цих норм, викладених у постановах Верховного Суду від 25.04.2024 у справі №640/22655/19; від 11.04.2024 у справі №640/22750/19; від 31.10.2023 у справі №580/34/20; від 18.05.2023 у справі №380/6662/20; від 15.03.2023 у справі №640/22932/19; від 15.03.2023 у справі №640/1926/20; від 27.10.2022 у справі №640/3612/20; від 22.09.2022 у справі №640/23456/19; від 21.07.2022 у справі №640/22657/19; від 10.05.2024 у справі №640/1273/20; від 16.05.2024 у справі №640/579/20; від 02.07.2024 у справі №200/8807/20-а.
26. Скаржник зазначає, що у вказаних справах Верховний Суд вирішував питання можливості звільнення слідчих Генеральної прокуратури України у випадку неуспішного проходження ними атестації, і дійшов висновку, що норми пункту 19 розділу ІІ "Прикінцеві і перехідні положення" Закону № 113-ІХ, які визначали умови звільнення за наслідками атестації, стосувалися виключно прокурорів і не могли бути застосовані до слідчих органів прокуратури, правовий статус яких відрізнявся від статусу прокурора.
27. Відповідач у відзиві на касаційну скаргу зазначає про неподібність спірних правовідносин з обставинами справ, які були наведені позивачем як підстава для відкриття касаційного провадження.
28. Відповідач доводить, що висновки Верховного Суду, викладені у справах №640/22655/19, №640/22750/19, №580/34/20, №640/22932/19, №640/23456/19, стосувалися випадків звільнення посадових осіб органів прокуратури відповідно до підпункту 1 пункту 19 розділу ІІ "Прикінцеві і перехідні положення" Закону № 113-ІХ (неподання заяви про переведення та намір пройти атестацію). Водночас у спірних правовідносинах позивача було звільнено відповідно до підпункту 2 пункту 19 розділу ІІ "Прикінцеві і перехідні положення" Закону № 113-ІХ (на підставі рішення кадрової комісії про неуспішне проходження атестації).
29. Справа № 380/6662/20, № 640/1273/20, № 640/579/20, № 200/8807/20-а позивачі були прокурорами, й питання наявності у них статусу слідчого, як підстави для незастосування пункту 19 розділу ІІ "Прикінцеві і перехідні положення" Закону №113-ІХ, не поставало.
30. У справах № 640/1926/20 та № 640/3612/20 позивачами були старші слідчі структурних підрозділів Головного слідчого управління Генеральної прокуратури України. Водночас у спірних правовідносинах позивач обіймав адміністративну посаду (начальника відділу) в Головному слідчому управлінні Генеральної прокуратури України, яка, відповідно до вимог пункту 5 частини першої статті 15 Закону України "Про прокуратуру", є посадою прокурора.
V. Джерела права та акти їхнього застосування
31. Відповідно до статті 131-1 Конституції України прокуратура в Україні здійснює: 1) підтримання публічного обвинувачення в суді; 2) організацію і процесуальне керівництво досудовим розслідуванням, вирішення відповідно до закону інших питань під час кримінального провадження, нагляд за негласними та іншими слідчими і розшуковими діями органів правопорядку; 3) представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.
32. У пункті 9 розділу XV "Перехідні положення" Конституції України передбачено, що прокуратура продовжує виконувати відповідно до чинних законів функцію досудового розслідування до початку функціонування органів, яким законом будуть передані відповідні функції, а також функцію нагляду за додержанням законів при виконанні судових рішень у кримінальних справах, при застосуванні інших заходів примусового характеру, пов`язаних з обмеженням особистої свободи громадян, - до набрання чинності законом про створення подвійної системи регулярних пенітенціарних інспекцій.
33. Зазначені перехідні положення Конституції України в частині виконання прокуратурою функції досудового розслідування мають продовження у пункті 1 розділу X "Прикінцеві положення" і в пункті 1 розділу XI "Перехідні положення" КПК України, якими закріплені повноваження слідчих органів прокуратури щодо здійснення досудового розслідування у кримінальних провадженнях, які відповідно до частин четвертої і п`ятої статті 216 цього Кодексу підслідні слідчим органів державного бюро розслідувань і детективам Національного антикорупційного бюро України, - до дня початку діяльності Державного бюро розслідувань України, але не пізніше п`яти років з дня набрання чинності цим Кодексом, та до дня початку діяльності Національного антикорупційного бюро України, але не пізніше трьох років з дня набрання чинності цим Кодексом відповідно.
34. Аналогічна норма щодо здійснення слідчими органів прокуратури досудового розслідування у визначеному КПК України порядку до початку діяльності Державного бюро розслідувань, але не пізніше п`яти років після набрання чинності цим Кодексом закріплена в пункті 4 розділу XIII "Перехідні положення" Закону № 1697-VII.
35. За текстом пункту 1 розділу ХІ "Перехідні положення" КПК України, до дня введення в дію положень частини четвертої статті 216 цього Кодексу ["Підслідність"] повноваження щодо досудового розслідування здійснюють слідчі органів прокуратури, які користуються повноваженнями слідчих, визначеними цим Кодексом, - щодо злочинів, передбачених частиною четвертою статті 216 цього Кодексу.
36. У разі неможливості закінчити досудове розслідування у таких провадженнях до спливу дворічного строку, а так само за наявності інших передбачених законом підстав питання про доручення його здійснення іншим органам досудового розслідування вирішується в установленому цим Кодексом порядку. Передача кримінальних проваджень до Державного бюро розслідувань здійснюється з урахуванням особливостей, визначених Законом України "Про Державне бюро розслідувань" (абзац 2 у редакції Закону України № 1355-VIII від 12 травня 2016 року, у редакції Закону № 113-IX з урахуванням змін, внесених Законом України № 187-IX від 04 жовтня 2019 року).
37. До дня введення в дію частини п`ятої статті 216 цього Кодексу повноваження щодо досудового розслідування передбачених нею злочинів здійснюють слідчі органів прокуратури, які користуються повноваженнями слідчих, визначеними цим Кодексом.
38. Після введення в дію частини п`ятої статті 216 цього Кодексу розпочаті слідчими органів прокуратури кримінальні провадження продовжують здійснюватися слідчими органів прокуратури, які користуються повноваженнями слідчих, визначеними цим Кодексом, до закінчення досудового розслідування, але не пізніше дня початку діяльності відповідно Офісу Генерального прокурора, обласних прокуратур (абзац четвертий пункту 1 розділу XI в редакції Закону № 916-VIII від 24 грудня 2015 року; із змінами, внесеними згідно із законами № 2147-VIII від 03 жовтня 2017 року, № 113-IX з урахуванням змін, внесених Законом України № 187-IX від 04 жовтня 2019 року).
39. За пунктом 5 розділу XIII "Перехідні положення" Закону № 1697-VII, положення цього Закону, в тому числі статті 86, що регулює пенсійне забезпечення працівників органів прокуратури, поширюється на слідчих органів прокуратури до початку діяльності державного бюро розслідувань.
40. Відповідно до абзацу 2 пункту 4 розділу VI "Прикінцеві та перехідні положення" Закону України від 12.11.2015 №794-VIII "Про Державне бюро розслідувань" (далі - Закон № 794-VIII) матеріали кримінального провадження, які на день набрання чинності цим Законом перебувають в іншому органі досудового розслідування на стадії досудового розслідування, але відповідно до цього Закону підслідні Державному бюро розслідувань, у тримісячний строк після початку здійснення Державним бюро розслідувань функції досудового розслідування передаються до відповідного підрозділу (органу) Державного бюро розслідувань для продовження провадження. Кримінальні провадження, які до початку діяльності Державного бюро розслідувань розпочаті слідчими органів прокуратури і перебувають на стадії досудового розслідування, продовжують здійснюватися слідчими органів прокуратури до закінчення досудового розслідування, але не довше двох років.
41. Державне бюро розслідувань розпочало свою діяльність з 27 листопада 2018 року, про що офіційно повідомлено в газеті "Урядовий кур`єр" від 23 листопада 2018 року № 221 (6337).
42. Законом № 113-IX ["Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури"] (діє з 25 вересня 2019 року; тут і далі - в редакції, яка діяла на час виникнення спірних відносин) запроваджено реформування системи органів прокуратури, у зв`язку із чим до Закону № 1697-VII були внесені зміни.
43. Згідно з пунктами 6, 7, 9 розділу II "Прикінцеві і перехідні положення" Закону № 113-ІХ з дня набрання чинності цим Законом усі прокурори Генеральної прокуратури України, регіональних прокуратур, місцевих прокуратур, військових прокуратур вважаються такими, що персонально попереджені у належному порядку про можливе майбутнє звільнення з посади на підставі пункту 9 частини першої статті 51 Закону України "Про прокуратуру".
44. Прокурори, які на день набрання чинності цим Законом займають посади прокурорів у Генеральній прокуратурі України, регіональних прокуратурах, місцевих прокуратурах, військових прокуратурах, можуть бути переведені на посаду прокурора в Офісі Генерального прокурора, обласних прокуратурах, окружних прокуратурах лише у разі успішного проходження ними атестації, яка проводиться у порядку, передбаченому цим розділом.
45. Слідчі органів прокуратури, які на день набрання чинності цим Законом займають посади у Генеральній прокуратурі України, регіональних прокуратурах, місцевих прокуратурах, військових прокуратурах, можуть бути переведені на посаду прокурора в Офісі Генерального прокурора, обласних прокуратурах, окружних прокуратурах лише у разі успішного проходження ними атестації, яка проводиться у порядку, передбаченому цим розділом.
46. Атестація здійснюється згідно з Порядком проходження прокурорами атестації, який затверджується Генеральним прокурором.
47. За пунктом 19 розділу II "Прикінцеві і перехідні положення" Закону № 113-IX прокурори, які на день набрання чинності цим Законом займають посади у Генеральній прокуратурі України, регіональних прокуратурах, місцевих прокуратурах, військових прокуратурах, звільняються Генеральним прокурором, керівником регіональної (обласної) прокуратури з посади прокурора на підставі пункту 9 частини першої статті 51 Закону України "Про прокуратуру" за умови настання однієї із наступних підстав: 1) неподання прокурором Генеральної прокуратури України, регіональної прокуратури, місцевої прокуратури, військової прокуратури у встановлений строк заяви до Генерального прокурора про переведення до Офісу Генерального прокурора, обласної прокуратури, окружної прокуратури та про намір у зв`язку із цим пройти атестацію; 2) рішення кадрової комісії про неуспішне проходження атестації прокурором Генеральної прокуратури України, регіональної прокуратури, місцевої прокуратури, військової прокуратури; .
48. Перебування прокурора на лікарняному через тимчасову непрацездатність, у відпустці чи у відрядженні до Національної академії прокуратури України для участі в її роботі на постійній основі не є перешкодою для його звільнення з посади прокурора відповідно до цього пункту.
49. Указані в цьому пункті прокурори можуть бути звільнені з посади прокурора також і на інших підставах, передбачених Законом України "Про прокуратуру".
50. За текстом пункту 9 частини першої статті 51 Закону № 1697-VII прокурор звільняється з посади у разі ліквідації чи реорганізації органу прокуратури, в якому прокурор обіймає посаду, або в разі скорочення кількості прокурорів органу прокуратури.