ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
29 січня 2025 року
м. Київ
справа № 600/252/24-а
адміністративне провадження № К/990/20046/24
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача - Чиркіна С.М.,
суддів: Берназюка Я.О., Єзерова А.А.,
розглянувши в порядку письмового провадження касаційну скаргу Акціонерного товариства "Українська залізниця" на ухвалу Чернівецького окружного адміністративного суду від 18.01.2024 (головуючий суддя: Боднарюк О.В.) та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 23.04.2024 (головуючий суддя: Сапальова Т.В., судді: Ватаманюк Р.В., Капустинський М.М.) у справі №600/252/24-а за позовом Акціонерного товариства "Українська залізниця" до Державного реєстратора прав на нерухоме майно Чернівецької міської ради Мар`ян Тетяни Ярославівни про визнання протиправним і скасування рішення, зобов`язання вчинити дії,
У С Т А Н О В И В:
І. РУХ СПРАВИ
У січні 2024 року Акціонерне товариство "Українська залізниця" (далі - АТ "Українська залізниця" або позивач) звернулося до Чернівецького окружного адміністративного суду з позовом до державного реєстратора прав на нерухоме майно Чернівецької міської ради Мар`ян Тетяни Ярославівни (далі - відповідач), в якому просило:
визнати протиправним і скасувати рішення державного реєстратора прав на нерухоме майно Чернівецької міської ради Мар`ян Тетяни Ярославівни від 03.01.2024 №70998437 про відмову в проведенні реєстраційних дій;
зобов`язати відповідача зареєструвати об`єкт нерухомості з реєстраційним номером 522957073101, що розташований по вул. Заводська, 47-Б в м. Чернівці Чернівецької області за суб`єктом АТ "Українська залізниця".
Чернівецький окружний адміністративний суд ухвалою від 18.01.2024, залишеною без змін постановою Сьомого апеляційного адміністративного суду від 23.04.2024, відмовив у відкритті провадження в адміністративній справі на підставі пункту 1 частини першої статті 170 КАС України у зв`язку із тим, що позов не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства. Позивачу роз`яснено, що спір підлягає розгляду за правилами господарського судочинства.
Не погоджуючись із зазначеними судовими рішеннями судів першої та апеляційної інстанцій, позивач подав касаційну скаргу, у якій просить суд касаційної інстанції скасувати оскаржувані ухвалі і постанову, а справу направити до суду першої інстанції на продовження розгляду.
IІ. ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ
Ухвалою Верховного Суду від 24.06.2024 відкрито касаційне провадження у справі.
Ухвалою Верховного Суду від 28.01.2025 справу призначено до розгляду в порядку письмового провадження.
ІІІ. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
Суди попередніх інстанцій установили, що спір у цій справі зумовлений незгодою позивача із рішенням державного реєстратора про відмову у вчиненні реєстраційних дій, а саме реєстрації об`єкта нерухомості за адресою: м. Чернівці, вул. Заводська, 47-Б, із вчиненням запису про власника майна.
Зі змісту оскаржуваного рішення суди встановили, що в Реєстрі речових прав на нерухоме майно право власності на об`єкт нерухомого майна за № 522957073101, що розташований по вул. Заводська, 47-Б в м. Чернівці Чернівецької області, зареєстровано 09.12.2014 та належить власнику - Державі в особі Міністерства інфраструктури України. Підставою для відмови у проведенні реєстраційних дій визначено неподання позивачем документів, що підтверджують зміну власника майна з Держави в особі Міністерства інфраструктури України на АТ "Українська залізниця".
Зв таких обставин, суди обох інстанцій дійшли висновку, що позовні вимоги в цій справі стосуються питання правомірності відмови у вчиненні реєстраційних дій на користь позивача щодо об`єкту нерухомого майна, встановлення передбачених законом підстав у заявника на вчинення державним реєстратором відповідних реєстраційних дій, встановлення власників, інших правонабувачів щодо нерухомості, перевірки правочинів і можуть впливати на майнові права та інтереси інших осіб, щодо яких міститься інформація у Державному реєстрі речових прав на нерухоме майно, тому розгляд і вирішення заявлених позовних вимог повинно відбуватись з перевіркою дотримання сторонами спору законодавства, яким врегульовано приватноправові відносини.
Таким чином, на переконання судів обох інстанцій, правовідносини, що склалися між сторонами, вимагають перевірки обставин, які не можуть бути предметом спору в адміністративному судочинстві, оскільки в цьому випадку присутні елементи спору про право, тобто встановлення прав та інтересів заявника та інших осіб, а також обставин набуття права власності.
Підсумовуючи викладене, суди обох інстанцій дійшли одностайного висновку про підсудність цього спору господарському суду.
IV. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ ТА ЗАПЕРЕЧЕНЬ
Касаційна скарга позивача обґрунтована тим, що судами першої та апеляційної інстанцій неправильно застосовані норми права, що призвело до помилкових висновків про порушення правил юрисдикційної підсудності цього спору.
Скаржник зазначає, що Велика Палата Верховного Суду у постанові від 28.11.2018 в справі № 490/5986/17 дійшла висновку, що при визначенні юрисдикційності спору з державним реєстратором чи щодо оскарження дій державного реєстратора критерієм такого розмежування є предмет оскарження. Якщо позивач оскаржує дії державного реєстратора з приводу розгляду його заяви у контексті статті 24 Закону України "Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень" і цей спір не стосується речових прав чи обмежень на нерухоме майно третіх осіб, то такий спір є публічно-правовим і підлягає розгляду у порядку адміністративного судочинства.
У контексті спірних правовідносин скаржник наголосив, що оскаржуване рішення державного реєстратора про відмову в проведенні реєстраційних дій щодо об`єкта нерухомості за АТ "Українська залізниця" було прийняте на підставі пункту 8 статті 24 Закону України "Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень" і в АТ "Українська залізниця" немає спору з іншими особами щодо об`єкта нерухомості з реєстраційним номером 522957073101, що розташоване по вул. Заводська, 47-Б м. Чернівці.
Скаржник зазначив, що спірний об`єкт нерухомості увійшов до статутного капіталу АТ "Українська залізниця" на підставі Передавального акта та Зведеного переліку майна, що затверджений Міністром інфраструктури України. Відповідно, АТ "Українська залізниця" у розумінні положень статті 12 Закону України "Про господарські товариства" є власником майна, переданого йому учасниками у власність як вклад до статутного (складеного капіталу).
Таким чином, за твердженнями скаржника, на розгляд державного реєстратора були подані усі необхідні для реєстрації права на нерухоме майно документи відповідно до норм чинного законодавства, проте відповідач необґрунтовано відмовив у державній реєстрації прав.
Підсумовуючи викладене, скаржник вважає, що перевірці в цій справі підлягають виключно владні управлінські дії та рішення відповідача, який у спірних правовідносинах діє як суб`єкт владних повноважень.
Отже, зважаючи на характер спірних правовідносин та суб`єктний склад сторін, зазначений спір є публічно правовим і належить до юрисдикції адміністративних судів.
Відповідачка подала відзив на касаційну скаргу, в якому із посиланням на законність та обґрунтованість рішень судів попередніх інстанцій просить залишити оскаржувані судові рішення без змін, а скаргу без задоволення.
По суті спору відповідачка наголосила, що для державної реєстрації їй не було подано документу, що підтверджував би факт передачі спірного майна (набуття права власності) від одного власника (Держава в особі Міністерства транспорту та зв`язку України) до іншого (до АТ "Українська залізниця"). За таких обставин, відповідачка вважає оскаржувану відмову законною і вмотивованою.
Одночасно з цим відповідачка підтримала висновки судів попередніх інстанцій про те, що цей спір не є публічно-правовим та не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства, оскільки предметом спору у цій справі є рішення державного реєстратора, яке стосується права власності на нерухоме майно, тому що заявлені позовні вимоги призводять до вирішення питання про право власності на нерухоме майно.
V. ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Перевіряючи у межах повноважень, визначених частинами першою - другою статті 341 КАС України, правильність застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального і процесуального права, а також надаючи оцінку аргументам учасників справи, висловленим у касаційній скарзі та відзиві на неї, Верховний Суд виходить з такого.
Відносини, пов`язані з державною реєстрацією прав на нерухоме майно та їх обтяжень регулюються Законом України від 01.07.2004 № 1952-IV "Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень" (далі - Закон №1952-IV).
Відповідно до частини першої статті 2 Закону № 1952-IV, у цьому Законі терміни вживаються в такому значенні: державна реєстрація речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень (далі - державна реєстрація прав) - офіційне визнання і підтвердження державою фактів набуття, зміни або припинення речових прав на нерухоме майно, обтяжень таких прав шляхом внесення відповідних відомостей до Державного реєстру речових прав на нерухоме майно (пункт 1); реєстраційна дія - державна реєстрація прав, взяття на облік безхазяйного нерухомого майна, а також інші дії, що здійснюються державним реєстратором у Державному реєстрі прав, крім надання інформації з цього реєстру (пункт 9).
За змістом статті 10 зазначеного Закону під час прийняття рішення щодо реєстраційних дій державний реєстратор, зокрема, встановлює відповідність заявлених прав і поданих документів вимогам законодавства, а також відсутність суперечностей між заявленими та вже зареєстрованими речовими правами на нерухоме майно та їх обтяженнями, у тому числі й відповідність відомостей про речові права на нерухоме майно та їх обтяження, що містяться у Державному реєстрі прав, відомостям, що містяться у поданих документах.
Також державний реєстратор перевіряє документи на наявність підстав для проведення реєстраційних дій, зупинення розгляду заяви про державну реєстрацію прав та їх обтяжень, зупинення державної реєстрації прав, відмови в державній реєстрації прав та приймає відповідні рішення.
Згідно із частиною першою статті 11 Закону № 1952-IV державний реєстратор самостійно приймає рішення за результатом розгляду заяв про державну реєстрацію прав та їх обтяжень.
Відповідно до приписів статті 24 Закону № 1952-IV за наявності визначених частиною першою цієї статті підстав державний реєстратор приймає рішення про відмову в державній реєстрації прав.
Вирішуючи питання юрисдикційної підсудності цього спору, колегія суддів зазначає таке.
Згідно із частиною першою статті 2 КАС України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
За приписами частини першої статті 4 КАС України адміністративна справа це переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір якому:
хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв`язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій; або
хоча б одна сторона надає адміністративні послуги на підставі законодавства, яке уповноважує або зобов`язує надавати такі послуги виключно суб`єкта владних повноважень, і спір виник у зв`язку із наданням або ненаданням такою стороною зазначених послуг
Згідно із пунктом 7 частини першої статті 4 КАС України суб`єктом владних повноважень є орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їх посадова чи службова особа, інший суб`єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на підставі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, або наданні адміністративних послуг.
Частиною першою статті 5 КАС України передбачено, що кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист шляхом.
Пунктом 1 частини першої статті 19 КАС України визначено, що юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема спорах фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом установлено інший порядок судового провадження.
Так, Велика Палата Верховного Суду неодноразово висловлювала правові позиції щодо правил віднесення спорів до адміністративної юрисдикції.
Зокрема у постановах від 21.11.2018 у справі №520/13190/17, від 27.11.2018 у справі №820/3534/17, від 19.02.2020 у справі №1340/3580/18 та інших, Велика Палата дійшла наступних висновків:
"До компетенції адміністративних судів належать спори фізичних чи юридичних осіб з органом державної влади, органом місцевого самоврядування, їхньою посадовою або службовою особою, предметом яких є перевірка законності рішень, дій чи бездіяльності цих органів (осіб), прийнятих або вчинених ними під час здійснення владних управлінських функцій, крім спорів, для яких законом установлений інший порядок судового вирішення.
Публічно-правовий спір має особливий суб`єктний склад. Участь суб`єкта владних повноважень є обов`язковою ознакою для того, щоб класифікувати спір як публічно-правовий. Проте сама по собі участь у спорі суб`єкта владних повноважень не дає підстав ототожнювати спір з публічно-правовим та відносити його до справ адміністративної юрисдикції.
Під час визначення предметної юрисдикції справ суди повинні виходити із суті права та/або інтересу, за захистом якого звернулася особа, заявлених вимог, характеру спірних правовідносин, змісту та юридичної природи обставин у справі.
Визначальною ознакою справи адміністративної юрисдикції є суть (зміст, характер) спору. Публічно-правовий спір, на який поширюється юрисдикція адміністративних судів, є спором між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин.
Разом з тим приватноправові відносини вирізняються наявністю майнового чи немайнового інтересу учасника. Спір має приватноправовий характер, якщо він обумовлений порушенням або загрозою порушення приватного права чи інтересу, як правило майнового, конкретного суб`єкта, що підлягає захисту в спосіб, передбачений законодавством для сфери приватноправових відносин, навіть якщо до порушення приватного права чи інтересу призвели управлінські дії суб`єктів владних повноважень.
Якщо порушення своїх прав особа вбачає у наслідках, які спричинені рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень, які вона вважає неправомірними, і ці наслідки призвели до виникнення, зміни чи припинення цивільних правовідносин, мають майновий характер або пов`язаний з реалізацією її майнових або особистих немайнових інтересів, то визнання незаконними (протиправними) таких рішень є способом захисту цивільних прав та інтересів.".
Натомість до юрисдикції адміністративного суду належить спір, який виник між двома (кількома) суб`єктами стосовно їх прав та обов`язків у конкретних правових відносинах, у яких хоча б один суб`єкт законодавчо уповноважений владно керувати поведінкою іншого суб`єкта, а останній, відповідно, зобов`язаний виконувати вимоги та приписи такого суб`єкта владних повноважень (постанова Великої Палати Верховного Суду від 23.05.2018 у справі №914/2006/17).
Колегія суддів зазначає, що Верховним Судом вже розглядались справи в яких поставало питання юрисдикції спорів, предметом оскарження в яких були рішення державного реєстратора щодо вчинення/відмови у вчиненні реєстраційних дій.
Так, у постанові від 28.11.2018 у справі №490/5986/17-ц, на яку в т.ч. посилається скаржник, Велика Палата Верховного Суду дійшла наступних висновків:
"……у даному випадку підставою для відмови зазначено пункт 5 частини першої статті 24 Закону № 1952-IV. Це свідчить про наявність спору між заявником, що звернувся із заявою про реєстрацію прав на нерухоме майно, та державним реєстратором, який вчиняє такі дії.
….
Велика Палата Верховного Суду вважає, що у даній справі виникли саме публічно-правові відносини, оскільки державний реєстратор діє як суб`єкт владних повноважень, дії якого щодо позивача останній вважає неправомірними та такими, що порушують його права. Тобто, при визначенні юрисдикційності спору з державним реєстратором чи щодо оскарження дій державного реєстратора критерієм такого розмежування є предмет оскарження. Якщо позивач оскаржує дії державного реєстратора з приводу розгляду його заяви у контексті статті 24 Закону № 1952-IV, і цей спір не стосується речових прав чи обмежень на нерухоме майно третіх осіб, такий спір є публічно-правовим і підлягає розгляду у порядку адміністративного судочинства. Відтак спір підлягає розгляду у порядку адміністративного, а не цивільного судочинства.
….
Якщо позивачем оскаржуються дії державного реєстратора щодо вчинення їх за заявами третьої особи, тобто стосуються правовідносин, які виникли чи виникають між державним реєстратором і іншою, відмінною від позивача, особою, вбачається спір про право між позивачем та іншою особою щодо нерухомого майна, який повинен розглядатися у порядку цивільного чи господарського судочинства, залежно від суб`єктного складу сторін, та є за своєю природою приватноправовим спором.".
У постанові від 27.02.2019 у справі № 820/3936/16 Велика Палата Верховного Суду дійшла наступних висновків:
" …. спір у цій справі стосується виключно оцінки правомірності дій (рішення) Реєстратора, вчинених (прийнятого) ним під час (за результатами) розгляду заяви представника АБ "Укргазбанк" ОСОБА_1 як уповноваженого представника ОСОБА_2 про державну реєстрацію за ним права власності на спірну квартиру, що свідчить про публічно-правовий характер цього спору.
Оскільки дослідженню в цій справі підлягають виключно владні управлінські дії та рішення Реєстратора, який у межах спірних правовідносин діє як суб`єкт владних повноважень, а також перевірка оскаржуваного рішення на відповідність вимогам, визначеним у статті 2 КАС України, спір у цій справі підлягає вирішенню за правилами адміністративного судочинства.".
У постанові від 18.12.2019 у справі № 922/3659/18 Верховний Суд дійшов висновку, що предметом перевірки в цій справі є правомірність прийняття суб`єктом владних повноважень рішення про відмову в державній реєстрації права власності на нерухоме майно за позивачем. Таким чином з огляду на суть спірних правовідносин та суб`єктний склад сторін у цій справі, спір про право відсутній, а дослідженню підлягають виключно владні управлінські рішення та дії державного реєстратора, який у межах спірних відносин діє як суб`єкт владних повноважень. За таких обставин цей спір не має ознак приватноправового та підлягає розгляду за правилами адміністративного судочинства.
Застосовуючи наведені правові висновки Великої Палати Верховного Суду у контексті обставин цієї справи колегія суддів зазначає, що спірні правовідносини виникли у зв?язку з відмовою відповідача, як державного реєстратора, зареєструвати за позивачем право власності на об`єкт нерухомого майна - будівлю з реєстраційним номером 522957073101, що розташована по вул. Заводська, 47-Б м. Чернівці та увійшла у Зведений перелік майна ДТГО "Львівська залізниця", що вноситься до статутного капіталу ПАТ "Українська залізниця".
Водночас позивач не ставить під сумнів майнові права інших осіб. Також відсутня інша сторона, що претендує на той самий об`єкт, з якою у позивача є спір. Спір виник саме між позивачем та державним реєстратором, як суб`єктом владних повноважень, який здійснює державну реєстрацію прав на нерухоме майно.
Отже вказане свідчить про те, предмет спірних правовідносин не пов`язаний із вирішенням питання щодо речового права, а є публічно-правовим, оскільки виник за участю державного реєстратора прав на нерухоме майно, який реалізовував у спірних правовідносинах надані йому чинним законодавством владні управлінські функції.
Відповідно предметом перевірки в цій справі є правомірність прийняття суб`єктом владних повноважень рішення про відмову в державній реєстрації прав та внесення відповідних записів до Державного реєстру прав.
За таких обставин цей спір підлягає розгляду за правилами адміністративного судочинства.
Одночасно з цим, колегія суддів наголошує, що якщо власник нерухомого майна вважатиме, що реєстрація за позивачем права власності на об`єкт порушує його права чи інтереси, він вправі звернутись з відповідним позовом до суду і саме такий спір відповідатиме ознакам приватноправового і підлягатиме розгляду за правилами цивільного (господарського) судочинства.
Такий правовий підхід щодо застосування норм права у подібних правовідносинах також відповідає висновкам Верховного Суду у справі № 280/5064/20 (постанова від 31.10.2024).
Своєю чергою приведена судами попередніх інстанцій судова практика не є релевантною до спірних правовідносин, позаяк правовідносини у справах №813/1362/16 (постанова від 21.11.2028), № 825/642/18 (постанова від 28.11.2018), № 803/1589/17 (постанова від 29.01.2019, 826/16633/16 (постанова від 18.02.2021), №826/9341/17 (постанова від 29.05.2019), № 127/2209/18 (постанова від 03.07.2019), № 640/13144/16-ц (постанова від 02.10.2019) та № 822/620/18 (постанова від 17.02.2021), і у справі, що розглядається, виникли за різного правового регулювання та фактичних обставин у справі.
Зокрема у наведених вище справах оскаржуються рішення суб`єктів реєстрації (державних реєстраторів, приватних нотаріусів) про реєстрацію за третіми особами прав на нерухоме майно, а не про відмову в державній реєстрації прав, що має місце у спірному випадку.
Зазначене виключає можливість застосування висновків, викладених у вказаних постановах Великої Палати Верховного Суду та Верховного Суду, до справи, що розглядається.
За наведених вище обставин, колегія суддів приходить до висновку про відсутність правових підстав для закриття провадження у справі з підстав порушення правил юрисдикційної підсудності.