ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
23 січня 2025 року
м. Київ
справа № 160/24459/23
адміністративне провадження № К/990/16096/24
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Стеценка С.Г.,
суддів: Тацій Л.В., Коваленко Н.В.,
розглянувши в письмовому провадженні в касаційному порядку адміністративну справу №160/24459/23
за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю "Промгруп"
до Криворізької міської ради
про визнання протиправним та скасування рішення
за касаційною скаргою Товариства з обмеженою відповідальністю "Промгруп" на рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 27.11.2023 (головуючий суддя: Горбалінський В.В.) та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 27.02.2024 (колегія у складі: головуючого судді Чередниченка В.Є., суддів: Іванова С.М., Шальєвої В.А.), -
В С Т А Н О В И В:
ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
1. Товариство з обмеженою відповідальністю "Промгруп" (далі - позивач, ТОВ "Промгруп") звернулося до Дніпропетровського окружного адміністративного суду з позовом до Криворізької міської ради (далі також - відповідач), в якому позивач просив:
- визнати протиправним та скасувати рішення Криворізької міської ради №285 від 27.01.2016 "Про надання повноважень про укладення і підписання договорів про оренду земельних ділянок, їх купівлі продажу, інших цивільно-правових угод, об`єктами яких є земельні ділянки".
2. В обґрунтування позовних вимог позивач зазначив, що ТОВ "Промгруп" орендує у Криворізької міської ради земельну ділянку, в свою чергу договір оренди даної земельної ділянки від імені Криворізької міської ради підписаний секретарем міської ради Маляренком С.В. Позивач наголошує, що Законом України від 21.05.1997 № 280/97-ВР "Про місцеве самоврядування в Україні" (далі - Закон №280/97-ВР) та іншими законами України не передбачено повноважень міської ради щодо вирішення питань зміни порядку представництва органу місцевого самоврядування у відносинах з іншими особами, а також і вирішення питань передоручення іншій особі повноважень міського голови.
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
3. Рішенням Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 27.11.2023, яке залишене без змін постановою Третього апеляційного адміністративного суду від 27.02.2024, у задоволенні позову відмовлено повністю.
4. Відмовляючи в задоволенні позову, суд першої інстанції виходив з того, що Земельний кодекс України, який регулює земельні відносини, та Закон 280/97-ВР, не містять заборони секретарю міської ради від імені відповідної міської ради бути учасником земельних відносин з іншими суб`єктами таких відносин.
Також суд першої інстанції зазначив, що доводи позивача, що Закон 280/97-ВР визначає виключні повноваження міського голови в даному випадку на укладення договорів від імені ради є хибними, оскільки вказаний закон не визначає заборони секретарю міської ради від імені ради укладати відповідні договори.
Враховуючи вищевикладене, суд першої інстанції дійшов висновку про відсутність підстав для визнання протиправним та скасування рішення Криворізької міської ради №285 від 27.01.2016.
Суд апеляційної інстанції же зауважив, що позов ТОВ "Промгруп" фактично направлений на встановлення наявності чи відсутності компетенції (повноважень) суб`єкта владних повноважень - секретаря міської ради щодо підписання договорів оренди, в той час як Велика Палата Верховного Суду у постанові від 13.03.2019 у справі №820/3713/17 звернула увагу, що компетенційними є спори між суб`єктами владних повноважень з приводу реалізації їхньої компетенції у сфері управління (публічної адміністрації), у тому числі делегованих повноважень. Особливістю таких спорів є те, що сторонами у них - як позивачем, так і відповідачем - є суб`єкти владних повноважень.
Натомість, позивач у цій справі не є суб`єктом владних повноважень, а отже, не наділений адміністративною процесуальною дієздатністю в частині пред`явлення цього позову.
Короткий зміст вимог касаційної скарги
5. До Верховного Суду надійшла касаційна скарга ТОВ "Промгруп" на рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 27.11.2023 та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 27.02.2024 у справі №160/24459/23, в якій скаржник, з урахуванням уточнення, просив скасувати рішення судів попередніх інстанцій та ухвалити нове рішення, яким позов задовольнити.
6. В обґрунтування вимог касаційної скарги скаржник зазначає, що предметом спору є незаконність конкретного рішення - рішення відповідача №285, яке ухвалено всупереч порядку, який встановлено Конституцією України і Законом №280/97-ВР, що в свою чергу є законною підставою для його скасування, оскільки за висновкам Конституційного суду України, які викладені у Рішенні Конституційного суду України від 16.04.2009 №7-рп/2009, здійснення місцевого самоврядування в Україні має конституційні обмеження, за якими органи місцевого самоврядування зобов`язані діяти виключно на підставі та у порядку, встановленому Конституцією і Законами України, а їх власні рішення не можуть суперечить чи змінювати порядок, який встановлено Конституцією і Законами України.
Інших позовних вимог або іншого предмету спору по справі №160/24459/23 Т0В "Промгруп" не заявляло, в тому числі і будь яких вимог щодо наявності або відсутності компетенції Криворізької міської ради або іншого органу місцевого самоврядування, що доводиться змістом адміністративного позов ТОВ "Промгруп" у справі №160/24459/23.
Вважає, що судом апеляційної інстанції взагалі не розглядались по суті доводи та вимоги апеляційної скарги.
Звертає увагу також на те, що якщо суд апеляційної інстанції дійшов висновку про те, що ТОВ "Промгруп" не має адміністративної процесуальної дієздатності, то процесуально правильним рішенням мало би бути скасування рішення суду першої інстанції та закриття провадження у справі або залишення позовної заяви без розгляду.
Також наголошує, що жодною нормою Закону №280/97-ВР міська рада не наділена повноваженнями змінювати порядок укладення договорів від імені міської ради, який встановлено Законом.
ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ ТА КЛОПОТАННЯ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
7. 25.04.2024 в автоматизованій системі документообігу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду зареєстровано вказану касаційну скаргу.
8. Протоколом автоматизованого розподілу судової справи між суддями, визначено склад колегії суддів: головуючий суддя Стеценко С.Г., судді Тацій Л.В., Коваленко Н.В.
9. Ухвалою Верховного Суду від 15.05.2024 касаційну скаргу ТОВ "Промгруп" - залишено без руху. Надано скаржнику строк у десять днів з дня вручення копії цієї ухвали для усунення недоліків касаційної скарги протягом яких скаржнику необхідно було уточнити вимоги до суду касаційної інстанції щодо рішення суду першої інстанції, надати документ про сплату судового збору та навести обґрунтування підстав касаційного оскарження, з урахуванням мотивів викладених в цій ухвалі.
10. На виконання вимог ухвали Верховного Суду від 15.05.2024 скаржник надіслав заяву про усунення недоліків, зі змісту якої вбачається, що скаржник усунув недоліки касаційної скарги.
11. Ухвалою Верховного Суду від 08.07.2024 відкрито касаційне провадження за касаційною скаргою ТОВ "Промгруп" на рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 27.11.2023 та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 27.02.2024 у справі за вищевказаним позовом.
12. Ухвалою Верховного Суду від 22.01.2025 справу призначено до розгляду в порядку письмового провадження.
СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
13. Як встановлено судами попередніх інстанції, 27.01.2016 Криворізькою міською радою прийнято рішення №285 "Про надання повноважень про укладення і підписання договорів про оренду земельних ділянок, їх купівлі продажу, інших цивільно-правових угод, об`єктами яких є земельні ділянки", яким, зокрема, надано повноваження з укладання та підписання договорів оренди земельних ділянок, їх купівлі-продажу, договорів особистого сервітуту, суперфіцію, інших цивільно-правових угод, об`єктом яких є земельні ділянки комунальної власності в межах міста, від імені міської ради - секретарю міської ради Маляренку Сергію Васильовичу (а.с.19).
14. 08.09.2020 між Криворізькою міською радою та ТОВ "Промгруп" укладено договір оренди земельної ділянки №2020455, який підписано від імені Криворізької міської ради секретарем міської ради - Маляренком Сергієм Васильовичем (а.с.9-16).
15. Не погоджуючись з рішенням Криворізької міської ради №285 від 27.01.2016 "Про надання повноважень про укладення і підписання договорів про оренду земельних ділянок, їх купівлі продажу, інших цивільно-правових угод, об`єктами яких є земельні ділянки", позивач звернувся з цим позовом до суду.
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
16. Верховний Суд, перевіривши доводи касаційної скарги, виходячи з меж касаційного перегляду, визначених статті 341 КАС України, а також, надаючи оцінку правильності застосування судами норм матеріального і процесуального права у спірних правовідносинах, виходить з наступного.
17. Закон № 280/97-ВР визначає систему та гарантії місцевого самоврядування в Україні, засади організації та діяльності, правового статусу і відповідальності органів та посадових осіб місцевого самоврядування визначає.
18. Статтею 2 цього Закону визначено, що місцеве самоврядування в Україні - це гарантоване державою право та реальна здатність територіальної громади - жителів села чи добровільного об`єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища, міста - самостійно або під відповідальність органів та посадових осіб місцевого самоврядування вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України.
Місцеве самоврядування здійснюється територіальними громадами сіл, селищ, міст як безпосередньо, так і через сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи, а також через районні та обласні ради, які представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст.
19. Відповідно до частини першої статті 10 Закону № 280/97-ВР сільські, селищні, міські ради є органами місцевого самоврядування, що представляють відповідні територіальні громади та здійснюють від їх імені та в їх інтересах функції і повноваження місцевого самоврядування, визначені Конституцією України, цим та іншими законами.
20. Повноваження міського голови визначені у статті 42 Закону № 280/97-ВР, відповідно до частини четвертої якої, міський голова: 1) забезпечує здійснення у межах наданих законом повноважень органів виконавчої влади на відповідній території, додержання Конституції та законів України, виконання актів Президента України та відповідних органів виконавчої влади; 2) організує в межах, визначених цим Законом, роботу відповідної ради та її виконавчого комітету; 3) підписує рішення ради та її виконавчого комітету; 4) вносить на розгляд ради пропозицію щодо кандидатури на посаду секретаря ради; 5) вносить на розгляд ради пропозиції про кількісний і персональний склад виконавчого комітету відповідної ради; 6) вносить на розгляд ради пропозиції щодо структури виконавчих органів ради, апарату ради та її виконавчого комітету, їх штатів, встановлених відповідно до типових штатів, затверджених Кабінетом Міністрів України; 7) здійснює керівництво апаратом ради та її виконавчого комітету; 8) скликає сесії ради, вносить пропозиції та формує порядок денний сесій ради і головує на пленарних засіданнях ради; 9) забезпечує підготовку на розгляд ради проектів програм соціально-економічного та культурного розвитку, цільових програм з інших питань самоврядування, місцевого бюджету та звіту про його виконання, рішень ради з інших питань, що належать до її відання; оприлюднює затверджені радою програми, бюджет та звіти про їх виконання; 10) призначає на посади та звільняє з посад керівників відділів, управлінь та інших виконавчих органів ради, підприємств, установ та організацій, що належать до комунальної власності відповідних територіальних громад, крім керівників дошкільних, загальноосвітніх та позашкільних навчальних закладів; 11) скликає загальні збори громадян за місцем проживання; 11-1) вносить на розгляд ради пропозиції про утворення спеціалізованої установи з надання безоплатної первинної правової допомоги; 11-2) вносить на розгляд ради пропозиції щодо кандидатури на посаду керівника установи з надання безоплатної первинної правової допомоги; 12) забезпечує виконання рішень місцевого референдуму, відповідної ради, її виконавчого комітету; 13) є розпорядником бюджетних коштів, використовує їх лише за призначенням, визначеним радою; 14) представляє територіальну громаду, раду та її виконавчий комітет у відносинах з державними органами, іншими органами місцевого самоврядування, об`єднаннями громадян, підприємствами, установами та організаціями незалежно від форм власності, громадянами, а також у міжнародних відносинах відповідно до законодавства; 15) звертається до суду щодо визнання незаконними актів інших органів місцевого самоврядування, місцевих органів виконавчої влади, підприємств, установ та організацій, які обмежують права та інтереси територіальної громади, а також повноваження ради та її органів; 16) укладає від імені територіальної громади, ради та її виконавчого комітету договори відповідно до законодавства, а з питань, віднесених до виключної компетенції ради, подає їх на затвердження відповідної ради; 17) веде особистий прийом громадян; 18) забезпечує на відповідній території додержання законодавства щодо розгляду звернень громадян та їх об`єднань; 18-1) бере участь у здійсненні державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності в межах та у спосіб, встановлені Законом України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності"; 19) здійснює інші повноваження місцевого самоврядування, визначені цим та іншими законами, якщо вони не віднесені до виключних повноважень ради або не віднесені радою до відання її виконавчих органів; 20) видає розпорядження у межах своїх повноважень.
21. Конституційний Суду України у рішення від 06.07.1999 № 7-рп/99 щодо офіційного тлумачення положень частини статті 42 вказаного закону у пункті 4 мотивувальної частини зазначив, що міський голова як особа, що має представницький мандат, виступає від імені виборців, зокрема, представляє територіальну громаду, міську раду та її виконавчий комітет у відносинах з державними органами, іншими органами місцевого самоврядуванн