?
ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
15 січня 2025 року
м. Київ
cправа № 903/1324/23
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного господарського суду: Краснов Є. В. - головуючий, Мачульський Г. М., Рогач Л. І.,
секретаря судового засідання - Денисевича А. Ю.,
розглянувши у відкритому судовому засіданні касаційну скаргу першого заступника керівника Рівненської обласної прокуратури на постанову Північно-західного апеляційного господарського суду від 10.09.2024 (колегія суддів: Бучинська Г. Б., Василишин А. Р., Філіпова Т. Л.) у справі
за позовом заступника керівника Волинської обласної прокуратури в інтересах держави в особі Волинської обласної військової адміністрації до відповідачів: 1) Ковельської районної військової адміністрації, 2) Вишнівської сільської ради Ковельського району Волинської області, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору, на стороні відповідача - Головне управління Держгеокадастру у Волинській області, про визнання незаконним та скасування розпорядження, скасування державної реєстрації земельної ділянки та зобов`язання повернути земельну ділянку,
за участю представників:
Офісу Генерального прокурора - Савицької О. В.,
відповідача-2 - Дитина А. І., Капітанюк В. В.,
третьої особи - Ковальчук О. В.,
ВСТАНОВИВ:
Короткий зміст позовних вимог
1. Заступник керівника Волинської обласної прокуратури (далі - Прокурор) звернувся до Господарського суду Волинської області з позовом в інтересах держави в особі Волинської обласної військової адміністрації до Ковельської районної військової адміністрації, Вишнівської сільської ради Ковельського району Волинської області про:
- визнання незаконним та скасування розпорядження Любомльської районної державної адміністрації від 19.12.2013 № 246 "Про затвердження матеріалів інвентаризації земель сільськогосподарського призначення, які перебувають у державній власності" в частині затвердження такої документації щодо спірної земельної ділянки з кадастровим номером 0723380800:03:003:1037 площею 51,8558 га;
- усунення перешкод державі в особі Волинської обласної військової адміністрації у користуванні та розпорядженні землями оборони шляхом скасування державної реєстрації земельної ділянки з кадастровим номером 0723380800:03:003:1037 площею 51,8558 га, з цільовим призначенням (16.00) землі запасу (земельні ділянки кожної категорії земель, які не надані у власність або користування громадянам чи юридичним особам), категорією земель - землі сільськогосподарського призначення в Державному земельному кадастрі;
- зобов`язання Вишнівську сільську раду Ковельського району повернути Волинській обласній державній адміністрації (Волинській обласній військовій адміністрації) земельну ділянку з кадастровим номером 0723380800:03:003:1037 площею 51,8558 га.
2. Позовні вимоги обґрунтовано тим, що спірна земельна ділянка розташована у межах прикордонної смуги, яка встановлена вздовж державного кордону України, що свідчить про її приналежність до земель оборони, які можуть перебувати лише у державній власності та не підлягають передачі до комунальної чи приватної власності, а також щодо якої встановлений спеціальний режим їх використання. Таким чином, земельна ділянка з кадастровим номером 0723380800:03:003:1037 площею 51,8558 га незаконно зареєстрована у Державному земельному кадастрі та Державному реєстрі речових прав на нерухоме майно за категорією - землі сільськогосподарського призначення та цільовим призначенням - землі запасу, що, у свою чергу, вказує на її приналежність до земель комунальної власності.
3. В суді першої інстанції Прокурор подав клопотання, в якому просив суд закрити провадження у справі в частині позовних вимог про визнання незаконним та скасування розпорядження Любомльської районної державної адміністрації від 19.12.2013 № 246 у зв`язку з відсутністю предмета спору.
Фактичні обставини справи, встановлені судами
4. Розпорядженням Любомльської районної державної адміністрації від 21.08.2013 № 159 Головному управлінню Держземагентства у Волинській області надано дозвіл на проведення інвентаризації земель сільськогосподарського призначення державної власності орієнтовною площею 10307,4 га в межах Любомльського району.
5. Наказом Головного управління Держземагентства у Волинській області від 19.11.2013 № 58 надано дозвіл Державному підприємству "Волинський науково-дослідний та проектний інститут землеустрою" на розробку технічної документації із землеустрою щодо інвентаризації земель сільськогосподарського призначення державної власності за межами населених пунктів Волинської області орієнтовною площею 91341,8 га.
6. На підставі зазначених розпорядчих документів розроблено технічну документацію із землеустрою щодо інвентаризації земель сільськогосподарського призначення, які перебувають у державній власності за межами населених пунктів на території Римачівської сільської ради Любомльського району.
7. Вишнівська сільська рада утворена 13.12.2016 шляхом об`єднання Вишнівської, Радехівської, Римачівської, Ладинської, Машівської, Олеської, Хворостівської та Штунської сільських рад Любомльського району.
8. На підставі погодженої документації із землеустрою 03.11.2013 в Державному земельному кадастрі зареєстровано земельну ділянку з кадастровим номером 0723380800:03:003:1037 площею 51,8558 га, цільове призначення (16.00) землі запасу (земельні ділянки кожної категорії земель, які не надані у власність або користування громадянам чи юридичним особам), категорія земель - сільськогосподарського призначення.
9. Згідно з робочим інвентаризаційним планом земель сільськогосподарського призначення державної власності за межами населених пунктів на території Римачівської сільської ради Любомльського району Волинської області, що міститься у зазначеній документації із землеустрою, земельна ділянка площею 51,8558 га, щодо якої проводилась інвентаризація, належить до земель державної власності, не наданих у користування чи у власність.
Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій
10. Рішенням Господарського суду Волинської області від 02.04.2024 позов задоволено частково.
11. Закрито провадження у справі в частині позовної вимоги щодо визнання незаконним та скасування розпорядження Любомльської районної державної адміністрації від 19 грудня 2013 року № 246 "Про затвердження матеріалів інвентаризації земель сільськогосподарського призначення, які перебувають у державній власності" в частині затвердження такої документації щодо спірної земельної ділянки з кадастровим номером 0723380800:03:003:1037 площею 51,8558 га.
12. Вирішено усунути перешкоди державі в особі Волинської обласної військової адміністрації у користуванні та розпорядженні землями оборони шляхом скасування державної реєстрації земельної ділянки з кадастровим номером 0723380800:03:003:1037 площею 51,8558 га.
13. Зобов`язано Вишнівську сільську раду Ковельського району повернути Волинській обласній державній адміністрації земельну ділянку з кадастровим номером 0723380800:03:003:1037 площею 51.8558 га.
14. Задовольняючи позовні вимоги Прокурора, суд першої інстанції дійшов висновку про те, що земельна ділянка з кадастровим номером 0723380800:03:003:1037 площею 51,8558 га на час розгляду справи перебуває у комунальній власності Вишнівської сільської ради, що дає можливість використовувати її як землі сільськогосподарського призначення та передачі фізичним чи юридичним особам у власність і користування, проте в силу вимог законодавства вона не може перебувати у приватній чи комунальній власності. Таким чином, порушені права та законні інтереси держави підлягають захисту шляхом зобов`язання Вишнівської сільської ради усунути перешкоди у здійсненні права володіння, користування та розпорядження вказаної земельною ділянкою.
15. Постановою Північно-західного апеляційного господарського суду від 10.09.2024, рішення Господарського суду Волинської області від 02.04.2024 скасовано в частині задоволення позовних вимог про усунення перешкод державі в особі Волинської обласної військової адміністрації у користуванні та розпорядженні землями оборони шляхом скасування державної реєстрації земельної ділянки з кадастровим номером 0723380800:03:003:1037 площею 51,8558 га в Державному земельному кадастрі та зобов`язання Вишнівської сільської ради Ковельського району повернути Волинській обласній державній адміністрації вказану земельну ділянку. В цій частині прийнято нове рішення, яким у задоволені даних вимог відмовлено.
16. Відмовляючи в задоволенні позовних вимог, суд апеляційної інстанції дійшов висновку, що розміщення спірної земельної ділянки в межах прикордонної смуги не свідчить про її приналежність до земель оборони, а надані на підтвердження цього Прокурором докази є неналежними та недопустимими.
Короткий зміст касаційної скарги
17. Перший заступник керівника Рівненської обласної прокуратури подав до Верховного Суду касаційну скаргу, в якій просить скасувати постанову суду апеляційної інстанції в частині скасування рішення суду про задоволення позову, а справу передати на новий розгляд до суду апеляційної інстанції.
18. Підставою касаційного оскарження скаржник визначив пункт 1 частини другої статті 287 Господарського процесуального кодексу України (далі - ГПК України), зазначаючи про застосування апеляційним судом до спірних правовідносин статей 77, 84, 117, 122 Земельного кодексу України (далі - ЗК України), статті 22 Закону України "Про державний кордон України", статей 1- 3 Закону України "Про використання земель оборони", пункту 2 постанови Кабінету Міністрів України від 27.07.1998 № 1147 "Про прикордонний режим" без урахування висновків Верховного Суду, викладених у постановах від 04.09.2024 у справі № 922/4669/23, від 06.11.2019 у справі № 163/2369/16-ц, від 26.10.2020 у справі № 297/1408/15-ц, від 26.07.2017 у справі № 914/1748/16.
19. Скаржник зазначає, що у вказаних справах Верховний Суд дійшов висновків про те, що земельні ділянки у межах прикордонної смуги, яка встановлена вздовж державного кордону України, відносяться до земель оборони, щодо яких встановлений спеціальний режим їх використання та які можуть перебувати лише у державній власності і не підлягають передачі до комунальної чи приватної власності.
20. Крім того, за доводами Прокурора, постанова обласної Рада депутатів трудящих Волинської області від 15.09.1946 № 39/599 є належним та допустимим доказом про визначення на даній місцевості ширини прикордонної смуги, що узгоджується з висновками Верховного Суду, викладеними у постановах від 06.11.2019 у справі № 163/2369/16-ц, від 26.10.2020 у справі № 297/1408/15-ц, де суд касаційної інстанції визнав обґрунтованим посилання прокурора на рішення органів державної влади (місцевого самоврядування) про встановлення ширини прикордонної смуги.
Короткий зміст відзивів на касаційну скаргу
21. У відзиві на касаційну скаргу Вишнівська сільська рада просить залишити її без задоволення, а оскаржувану постанову апеляційного суду - без змін, наполягаючи на дотриманні судом апеляційної інстанції норм матеріального та процесуального права, оскільки його висновки повністю відповідають правовим позиціям Верховного Суду.
22. Відповідач-2 стверджує, що посилання Прокурора на постанову обласної ради депутатів трудящих Волинської області від 15.09.1946 № 39/599 як на основний доказ суперечить Конституції України, оскільки така постанова викладена російською мовою та є архівним документом тоталітарного режиму.
23. Вишнівська сільська рада також зазначає, що спірна земельна ділянка була сформована як об`єкт цивільних прав ще у 1958 році з цільовим призначенням - землі сільськогосподарського призначення та її цільове призначення жодного разу не змінювалось. Категорія земель визначається на основі їхнього цільового призначення, а не на підставі розташування у прикордонній смузі. При цьому зміни в прикордонній смузі не можуть слугувати підставою для перерозподілу чи переоцінки вже сформованої земельної ділянки без дотримання законних процедур відведення та проектування.
Позиція Верховного Суду
24. Спірним питанням у даній справі є протилежні висновки судів попередніх інстанцій щодо належності земельної ділянки з кадастровим номером 0723380800:03:003:1037 площею 51,8558 га, яка розташована в межах прикордонної смуги, до земель оборони.
25. В оскаржуваній постанові суд апеляційної інстанції дійшов висновку, що розміщення земельної ділянки в межах прикордонної смуги не відносить її до земель оборони, оскільки в таких межах може бути розміщена земельна ділянка будь-якої категорії.
26. Верховний Суд не погоджується з таким висновком апеляційного суду та вважає його помилковим, виходячи з наступного.
27. Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
28. Стаття 77 ЗК України як на час виникнення спірних правовідносин, так і на час розгляду справи судом першої інстанції передбачала, що землі оборони можуть перебувати лише у державній власності.
29. При цьому у зазначеній статті встановлено, що землями оборони визнаються землі, надані для розміщення і постійної діяльності військових частин, установ, військово-навчальних закладів, підприємств та організацій Збройних Сил України, інших військових формувань, утворених відповідно до законодавства України.
30. Навколо військових та інших оборонних об`єктів у разі необхідності створюються захисні, охоронні та інші зони з особливими умовами користування.
31. Порядок використання земель оборони встановлюється законом.
32. Відповідно до статті 84 ЗК України (у редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин) у державній власності перебувають усі землі України, крім земель комунальної та приватної власності (частина перша).
33. Право державної власності на землю набувається і реалізується державою в особі Кабінету Міністрів України, Ради міністрів Автономної Республіки Крим, обласних, Київської та Севастопольської міських, районних державних адміністрацій та державних органів приватизації щодо земельних ділянок, на яких розташовані об`єкти, які підлягають приватизації, відповідно до закону (частина друга).
34. До земель державної власності, які не можуть передаватись у комунальну власність, належать, зокрема, землі оборони, крім земельних ділянок під об`єктами соціально-культурного, виробничого та житлового призначення (частина третя).
35. Правові засади і порядок використання земель оборони визначено у Законі України "Про використання земель оборони".
36. Відповідно до частини першої статті 2 зазначеного Закону військовим частинам для виконання покладених на них функцій та завдань земельні ділянки надаються у постійне користування відповідно до вимог ЗК України.
37. Уздовж державного кордону України згідно із законом встановлюється прикордонна смуга, в межах якої діє особливий режим використання земель. Розмір та правовий режим прикордонної смуги встановлюються відповідно до закону. Землі в межах прикордонної смуги та інші землі, необхідні для облаштування та утримання інженерно-технічних споруд і огорож, прикордонних знаків, прикордонних просік, комунікацій та інших об`єктів, надаються в постійне користування військовим частинам Державної прикордонної служби України (частини перша, друга статті 3 Закону України "Про використання земель оборони").
38. Статтею 4 Закону України "Про використання земель оборони" передбачено, що військові частини за погодженням з органами місцевого самоврядування або місцевими органами виконавчої влади і в порядку, визначеному Кабінетом Міністрів України, можуть дозволяти фізичним і юридичним особам вирощувати сільськогосподарські культури, випасати худобу та заготовляти сіно на землях, наданих їм у постійне користування. Землі оборони можуть використовуватися для будівництва об`єктів соціально-культурного призначення, житла для військовослужбовців та членів їхніх сімей, а також соціального та доступного житла без зміни їх цільового призначення.
39. Статтею 22 Закону України "Про державний кордон України" передбачено, що з метою забезпечення на державному кордоні України належного порядку Кабінетом Міністрів України встановлюється прикордонна смуга, а також можуть установлюватися контрольовані прикордонні райони. Прикордонна смуга встановлюється безпосередньо вздовж державного кордону України на його сухопутних ділянках або вздовж берегів прикордонних річок, озер та інших водойм з урахуванням особливостей місцевості та умов, що визначаються Кабінетом Міністрів України.
40. Таким чином, земельні ділянки у межах прикордонної смуги, яка встановлена вздовж державного кордону України, відносяться до земель оборони щодо яких встановлений спеціальний режим їх використання та які можуть перебувати лише у державній власності, і не підлягають передачі до комунальної чи приватної власності.
Аналогічний висновок викладений у постанові Верховного Суду від 04.09.2024 у справі № 922/4669/23, на яку посилається скаржник у касаційній скарзі.
41. Постановою Кабінету Міністрів України від 27.07.1998 № 1147 "Про прикордонний режим" (у редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин) установлено вздовж державного кордону на його сухопутних ділянках і вздовж берегів прикордонних річок, озер та інших водойм прикордонну смугу у межах прилеглих до кордону територій селищних і сільських рад, де запроваджується прикордонний режим. З урахуванням особливостей місцевості та інших умов ширина прикордонної смуги може бути змінена обласними державними адміністраціями за поданням Адміністрації Державної прикордонної служби, але вона не може бути меншою від ширини смуги місцевості, що знаходиться в межах від лінії державного кордону до лінії прикордонних інженерних споруджень.
42. Відповідно до пункту 2 Положення про прикордонний режим, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 27.07.1998 № 1147, прикордонна смуга - це ділянка місцевості, яка встановлюється безпосередньо уздовж державного кордону на його сухопутних ділянках або уздовж берегів прикордонних річок, озер та інших водойм у межах територій селищних і сільських рад, прилеглих до державного кордону, але не може бути меншою від ширини смуги місцевості, що розташована в межах від лінії державного кордону до лінії прикордонних інженерних споруджень.
43. Лінія прикордонних інженерних споруд - смуга місцевості в межах прикордонної смуги та інші земельні ділянки, які відповідно до законодавства надаються в постійне користування органам Державної прикордонної служби України для облаштування та утримання інженерно-технічних споруд і огорож, прикордонних знаків, прикордонних просік, комунікацій та інших об`єктів.
44. Аналіз наведених норм законодавства дає підстави для висновку про те, що при наданні земельної ділянки за відсутності проекту землеустрою зі встановлення прикордонної смуги необхідно виходити із її нормативних розмірів, встановлених статтею 22 Закону України "Про державний кордон України" та пунктом 1 постанови Кабінету Міністрів України від 27.07.1998 № 1147 "Про прикордонний режим". Відсутність окремого проекту землеустрою щодо встановлення прикордонної смуги не свідчить про її відсутність, оскільки її розміри встановлені законом та фактичним розташуванням прикордонних інженерних споруд.
Аналогічний висновок викладений у постановах Верховного Суду від 26.10.2020 у справі № 297/1408/15-ц, від 26.07.2023 у справі № 454/2498/19, від 02.10.2024 у справі № 444/1011/20.
45. За висновком Верховного Суду, сформованим у постанові від 02.10.2024 у справі № 444/1011/20, "… законодавчо врегульовано, що прикордонна смуга не може бути меншою від ширини смуги місцевості, що розташована в межах від лінії державного кордону до лінії прикордонних інженерних споруд. Земельні ділянки, що перебувають в межах прикордонної смуги, перебувають у державній власності, щодо них діє особливий режим використання, оскільки такі земельні ділянки мають статус земель оборони. Такі земельні ділянки надаються у постійне користування органам Державної прикордонної служби України, а відсутність їх державної реєстрації у Державному реєстрі речових прав на нерухоме майно не свідчить про те, що земельні ділянки в межах прикордонної смуги можуть перебувати в іншій формі власності, окрім державної, та належати до іншої категорії земель аніж землі оборони".
46. Аналогічні висновки зробив Верховний Суд у постанові від 04.09.2024 у справі № 922/4669/23, зокрема: "...Уздовж державного кордону України відповідно до закону встановлюється прикордонна смуга, в межах якої діє особливий режим використання земель. Розмір та правовий режим прикордонної смуги встановлюються відповідно до закону. Землі в межах прикордонної смуги та інші землі, необхідні для облаштування та утримання інженерно-технічних споруд і огорож, прикордонних знаків, прикордонних просік, комунікацій та інших об`єктів, надаються в постійне користування військовим частинам Державної прикордонної служби України (частини 1, 2 статті 3 Закону України "Про використання земель оборони")".
47. Судами встановлено, що постановою обласної Ради депутатів трудящих Волинської області від 15.09.1946 № 39/599 у межах Волинської області встановлені наступні прикордонні зони та полоси: а) заборонену прикордонну зону, в яку включений, у тому числі, Любомльський район; б) 2 кілометрові та 800 метрові прикордонні смуги, які визначені на місцевості від лінії кордону та позначені відповідними вказівниками.
48. Визначення розмірів та ширини прикордонної смуги підтверджені рішеннями Любомльського районного суду від 05.02.2021 у справі № 163/955/20, від 19.02.2021 у справах № 163/985/20 та № 163/981/20, які набрали законної сили.
49. Накладення земельної ділянки з кадастровим номером 0723380800:03:003:1037 площею 51,8558 га з цільовим призначенням землі запасу сільськогосподарського призначення на землі оборони підтверджується викопіюванням з чергового кадастрового плану та робочим інвентаризаційним планом земель сільськогосподарського призначення державної власності за межами населених пунктів на території Римачівської сільської ради Любомльського району Волинської області, які містяться в землевпорядній документації.
50. Розташування спірної земельної ділянки в межах прикордонної смуги також підтверджується викопіюванням земель сільськогосподарського призначення Вишнівської сільської ради на землі, що розташовані в межах 800 м від лінії державного кордону, розробленим сертифікованим інженером-землевпорядником ПФ "Реформатор".
51. Таким чином, колегія суддів погоджується з доводами скаржника про те, що усі зазначені докази окремо та в сукупності за встановлених судами обставин підтверджують приналежність спірної земельної ділянки до земель оборони, яка знаходиться в межах прикордонної смуги.
52. Водночас суд апеляційної інстанції, розглядаючи справу № 903/1324/23, зазначені вище висновки Верховного Суду не врахував, внаслідок чого дійшов помилкового висновку про недоведеність Прокурором обставин належності спірної земельної ділянки до земель оборони та її розташування в межах прикордонної смуги.