ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
21 січня 2025 року
м. Київ
справа № 826/26667/15
адміністративне провадження № К/990/10759/23
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача - Загороднюка А.Г.,
суддів: Білак М.В., Соколова В.М.,
розглянувши в порядку письмового провадження касаційну скаргу ОСОБА_1 на рішення Окружного адміністративного суду м. Києва від 04 серпня 2021 року (суддя: Літвінова А.В.) та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 22 вересня 2022 року (судді: Костюк Л.О., Бужак Н.П., Кобаль М.І.) у справі за позовом ОСОБА_1 до Головного управління Національної поліції України у м. Києві, Міністерства внутрішніх справ України, Головного управління Міністерства внутрішніх справ України у м. Києві, Солом`янського районного управління Головного управління Міністерства внутрішніх справ України у м. Києві про визнання протиправним та скасування наказу від 06 листопада 2015 року №1019 о/с в частині звільнення позивача; поновлення на посаді; виплату середнього заробітку за час вимушеного прогулу; відшкодування моральної шкоди,
УСТАНОВИВ:
Короткий зміст позовних вимог та їх обґрунтування
У грудні 2015 року ОСОБА_1 (далі - позивач, ОСОБА_1 ) звернувся до суду з адміністративним позовом до Головного управління Національної поліції України у м. Києві (далі - відповідач 1), Міністерства внутрішніх справ України (далі - відповідач 2), Головного управління Міністерства внутрішніх справ України у м. Києві (далі - відповідач 3), Солом`янського районного управління Головного управління Міністерства внутрішніх справ України у м. Києві (далі - відповідач 4), з вимогами:
скасувати наказ Головного управління Міністерства внутрішніх справ України у м. Києві від 06 листопада 2015 року №1019/о/с у частині звільнення ОСОБА_1 зі служби за скороченням штату;
зобов`язати Головне управління Національної поліції України у м. Києві поновити ОСОБА_1 на посаді старшого інспектора чергової частини управління поліції Солом`янського районного управління Головного управління Міністерства внутрішніх справ України у м. Києві з 07 листопада 2015 року;
стягнути з Головного управління Національної поліції України у м. Києві на користь ОСОБА_1 грошове утримання (середній заробіток) за час вимушеного прогулу, починаючи з 07 листопада 2015 року і до моменту фактичного поновлення на публічній службі, виходячи з середнього грошового утримання (заробітної плати) в сумі 4847,19 грн на місяць;
при неможливості поновити ОСОБА_1 на посаді зобов`язати Солом`янське районне управління Головного управління Міністерства внутрішніх справ України у м. Києві, а в разі його ліквідації Міністерство внутрішніх справ України виплатити позивачу грошове утримання (заробітну плату) за весь час вимушеного прогулу виходячи з середнього грошового утримання (заробітної плати) в сумі 4847,19 грн на місяць;
зобов`язати Міністерство внутрішніх справ України відшкодувати ОСОБА_1 моральну шкоду та стягнути з Міністерства внутрішніх справ України на користь позивача за завдану моральну шкоду грошові кошти в сумі 144 000,00 грн.
зобов`язати Міністерство внутрішніх справ України виділити бюджетні кошти га виконання пунктів 3, 4 та 5 позовних вимог
На обґрунтування позовних вимог позивач зазначив, що протягом періоду проходження служби в міліції сумлінно виконував покладені на нього посадові обов`язки. Однак, йому не було запропоновано жодної посади, а також не надано обґрунтованого пояснення щодо неможливості подальшого проходження служби позивача в поліції. У зв`язку з цим, позивач вважав оскаржуваний наказ протиправним. Крім того, позивач звернув увагу на те, що його не було попереджено про звільнення у порядку, визначеному трудовим законодавством. Також він підкреслив, що звертався до керівництва з приводу бажання продовжувати службу в органах поліції.
Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій
Постановою Окружного адміністративного суду міста Києва від 31 серпня 2016 року, залишеним без змін ухвалою Київського апеляційного адміністративного суду від 15 листопада 2016 року, у задоволенні позову відмовлено.
Відмовляючи в задоволенні позовних вимог, суди першої та апеляційної інстанції виходили з того, що відповідно до Закону України "Про Національну поліцію" однією з передумов видання наказу про призначення особи на посаду в поліцію є волевиявлення особи на проходження служби в поліції.
Оскільки матеріали справи не містять доказів подання позивачем у передбачений Законом України "Про Національну поліцію" строк рапорту про подальше проходження служби в поліції суди попередніх інстанцій констатували, що відповідач під час прийняття оскаржуваного наказу діяв відповідно до норм зазначеного закону.
Постановою Верховного Суду від 13 квітня 2018 року касаційну скаргу ОСОБА_1 задоволено частково. Постанову Окружного адміністративного суду м. Києва від 31 серпня 2016 року та ухвалу Київського апеляційного адміністративного від 15 листопада 2016 року скасовано, а справу направлено на новий розгляд до суду першої інстанції.
Верховний Суд звернув увагу, що позивач неодноразово наголошував на тому, що він висловлював керівництву своє бажання продовжувати службу в поліції та подавав відповідний рапорт. Суди попередніх інстанцій, порушуючи вимоги статті 242 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), під час розгляду цієї справи не витребували та не оглядали особову справу ОСОБА_1, а представник відповідача не надавав її для огляду в судовому засіданні.
Таким чином, Верховний Суд підкреслив, що під час нового розгляду справи судам належить з`ясувати, чи подавав позивач у передбачений Законом України "Про Національну поліцію" строк рапорт про подальше проходження служби в поліції.
Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 04 серпня 2021 року у задоволенні позову відмовлено.
Суд першої інстанції встановив, що матеріали особової справи ОСОБА_1 не містять заяви, рапорту або інших звернень щодо бажання проходити подальшу службу в лавах Національної поліції. Також у матеріалах справи відсутні докази, які б підтверджували подання позивачем відповідного рапорту чи то будь-які інші докази, які б засвідчували його волевиявлення щодо проходження служби в поліції.
З огляду на це суд першої інстанції дійшов висновку, що питання про подальше проходження служби позивачем у поліції не було вирішено в порядку, визначеному Закону України "Про Національну поліцію". Відповідно, під час видання оскаржуваного наказу відповідач діяв згідно з вимогами цього Закону.
Відхиляючи доводи позивача про те, що його не було повідомлено про наступне вивільнення, суд першої інстанції зазначив, що відповідно до Прикінцевих та Перехідних положень Закону України "Про Національну поліцію" всі працівники міліції, а також інші працівники Міністерства внутрішніх справ України, його територіальних органів, закладів та установ вважаються попередженими у визначеному порядку про можливе майбутнє звільнення з дня опублікування цього Закону.
Суд також визнав безпідставним посилання позивача на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 29 серпня 2018 року (з урахуванням змін, внесених постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 20 січня 2020 року у справі №826/1785/16) де, за твердженням позивача було встановлено факт виконання ним службових обов`язків (на думку позивача це доводить, що він мав та висловлював керівництву бажання проходити службу в поліції та фактично був прийнятий на службу до поліції).
Суд першої інстанції вказав, що предметом розгляду справи №826/1785/16 були вимоги щодо стягнення належних грошових коштів. Крім того, суд підкреслив, що в судових рішеннях у вказаній справі не було встановлено факту звернення ОСОБА_1 до відповідачів з відповідним рапортом про подальше проходження служби у поліції.
Вимоги про стягнення моральної шкоди суд першої інстанції відхилив як такі, що є похідними від основної вимоги про скасування оскаржуваного наказу, яку суд залишив без задоволення.
Не погодившись з таким рішенням, ОСОБА_1 подав апеляційну скаргу до суду апеляційної інстанції.
Постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 22 вересня 2022 року апеляційну скаргу ОСОБА_1 залишено без задоволення, а рішення суду першої інстанції - без змін.
Суд апеляційної інстанції погодився із наведеними висновками суду першої інстанції та підтвердив їх правомірність.
Підстави касаційного оскарження та їх обґрунтування
У касаційній скарзі ОСОБА_1, покликаючись на порушення судами попередніх інстанцій норм матеріального права, просить оскаржувані судові рішення скасувати.
Касаційну скаргу подано з підстави, передбаченої пунктом 1 частини четвертої статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України).
Скаржник обґрунтовує свої вимоги тим, що суди першої та апеляційної інстанцій неправильно застосували положення пункту 10 розділу XI Закону України "Про Національну поліцію", не врахувавши при цьому вимог інших нормативно-правових актів, на обов`язковість застосування яких звертав увагу Верховний Суд.
Зокрема, у постанові від 27 лютого 2020 року у справі № 804/16124/15 Верховний Суд зазначив, що при вирішенні питання щодо звільнення позивача через скорочення штатів на підставі підпункту "г" пункту 64 Положення № 114, відповідач був зобов`язаний розглянути можливість його подальшого використання на службі, оскільки такий порядок звільнення працівника міліції прямо передбачений пунктами 9-10 розділу XI "Прикінцеві та перехідні положення" Закону №580-VІІІ, чого зроблено не було. Також у постанові від 23 травня 2018 року у справі № 808/9013/15 Верховний Суд вказав, що факт відсутності заяви про намір продовжувати службу в поліції, якщо не було дотримано процедури звільнення, не може бути достатнім доказом правомірності такого звільнення.
Аналогічний підхід висловлено Верховним Судом у постанові від 25 квітня 2019 року у справі №826/4003/16, де було наголошено, що відповідач не надав належних доказів пропонування позивачу посад у Національній поліції та його відмови від них, що є порушенням приписів пункту 9 Розділу ХІ Прикінцевих та перехідних положень Закону № 580-VIII.
У постанові від 20 вересня 2018 року у справі №815/497/16 Верховний Суд також погодився з висновками судів першої та апеляційної інстанцій про те, що відповідач порушив процедуру звільнення, передбачену Положенням №114, зокрема, не провів атестації працівника, як це встановлено пунктом 47 Положення №114 та пунктом 1 Інструкції про порядок проведення атестування особового складу органів внутрішніх справ України, затвердженої наказом МВС України від 22 березня 2005 року №181.
Скаржник стверджує, що перед його звільненням не було запропоновано жодної посади у поліції, не проведено атестації, а його рапорт про бажання працювати та призначення на аналогічну посаду в Національній поліції, ним було передано до кадрового підрозділу Солом`янського РУ ГУМВС України в м. Києві. Він також наголошує, що 07 листопада 2015 року виконував посадові обов`язки поліцейського зі штатною табельною зброєю. Упродовж розгляду справи скаржник неодноразово подавав клопотання про дослідження цих обставин і витребування доказів, однак ці клопотання залишилися без не розглянутими, а обставини - нез`ясованими.
Скаржник також вказує, що суди попередніх інстанцій не дослідили зібраних у справі доказів, зокрема, не звернули увагу на відсутність атестації у його особовій справі, а також необґрунтовано відхилили його клопотань щодо встановлення того факту, чи вживались відповідачами заходи щодо його працевлаштування перед звільненням, чи пропонувалися йому посади для подальшого проходження служби перед звільненням.
На думку скаржника, вказані порушення норм процесуального права унеможливили повне та об`єктивне встановлення фактичних обставин справи, що мають значення для її вирішення. У зв`язку з цим ОСОБА_1 просить направити справу на новий розгляд до суду першої інстанції.
Позиція інших учасників справи
Від Міністерства внутрішніх справ України надійшов відзив на касаційну скаргу, в якому він просить залишити її без задоволення, а оскаржувані судові рішення - без змін.
Від Головного управління Національної поліції у м. Києві також надійшов відзив на касаційну скаргу, в якому висловлено заперечення проти її вимог та заявлено вимогу про поновлення строку на його подання.
Рух касаційної скарги
Ухвалою Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду від 04 травня 2023 року (судді: Загороднюк А.Г., Білак М.В., ОСОБА_2 ) визнано поважними причини пропуску ОСОБА_1 строку на касаційне оскарження рішення Окружного адміністративного суду м. Києва від 04 серпня 2021 року та постанови Шостого апеляційного адміністративного суду від 22 вересня 2022 року та поновлено цей строк; відкрито касаційне провадження за касаційною скаргою ОСОБА_1 на рішення Окружного адміністративного суду м. Києва від 04 серпня 2021 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 22 вересня 2022 року у справі за позовом ОСОБА_1 до Головного управління Національної поліції України у м. Києві, Міністерства внутрішніх справ України, Головного управління Міністерства внутрішніх справ України у м. Києві, Солом`янського районного управління Головного управління Міністерства внутрішніх справ України у м. Києві про визнання протиправним та скасування наказу від 06 листопада 2015 року №1019 о/с в частині звільнення позивача; поновлення на посаді; виплату середнього заробітку за час вимушеного прогулу; відшкодування моральної шкоди.
Вказаною ухвалою витребувано з Київського окружного адміністративного суду матеріали справи №826/26667/15.
Ухвалою Верховного Суду від 08 листопада 2023 року (суддя: Загороднюк А.Г.) повторно витребувано з Київського окружного адміністративного суду матеріали справи №826/26667/15.
Ухвалою Верховного Суду від 09 травня 2024 року (суддя: Загороднюк А.Г.) повторно витребувано з Київського окружного адміністративного суду матеріали справи №826/26667/15.
Ухвалою Верховного Суду від 03 грудня 2024 року (суддя: Загороднюк А.Г.) повторно витребувано з Київського окружного адміністративного суду матеріали справи №826/26667/15.
Матеріали справи №826/26667/15 до суду касаційної інстанції не надійшли.
Верховний Суд витребував електронні матеріали справи №826/26667/15 з Центральної бази даних.
Ухвалою Верховного Суду від 15 січня 2025 року (суддя: Загороднюк А.Г.) залишено без задоволення клопотання Головного управління Національної поліції у м. Києві про поновлення строку на направлення відзиву за касаційною скаргою ОСОБА_1 на рішення Окружного адміністративного суду м. Києва від 04 серпня 2021 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 22 вересня 2022 року у справі №826/26667/15.
Ухвалою Верховного Суду від 15 січня 2025 року (суддя: Загороднюк А.Г.) призначено справу до розгляду.
17 січня 2025 року на адресу Верховного Суду надійшли матеріали адміністративної справи №826/26667/15.
Установлені судами попередніх інстанцій обставини справи
Наказом Головного управління Міністерства внутрішніх справ України у м. Києві від 06 листопада 2015 року №1019 о/с майора міліції ОСОБА_1 старшого інспектора-чергового чергової частини штабу Солом`янського районного управління звільнено з 06 листопада 2015 року згідно з пунктами 10 та 11 розділу ХІ Закону України "Про Національну поліцію" та відповідно до Положення про проходження служби рядовим і начальницьким складом органів внутрішніх справ в запас Збройних сил за пунктом 64 "г" (через скорочення штатів).
Не погоджуючись з таким наказом, позивач звернувся з цим позовом до суду.
ДЖЕРЕЛА ПРАВА Й АКТИ ЇХНЬОГО ЗАСТОСУВАННЯ
Частиною другою статті 19 Конституції України визначено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Порядок проходження служби особами рядового і начальницького складу органів внутрішніх справ, їхні права і обов`язки на момент виникнення спірних правовідносин регулювався Законом України від 20 грудня 1990 року № 565-XII "Про міліцію" (далі - Закон № 565-XII).
Відповідно до статті 18 Закону №565-XII порядок та умови проходження служби в міліції на момент виникнення спірних правовідносин регламентувалися Положенням про проходження служби особовим складом органів внутрішніх справ, затвердженим Кабінетом Міністрів України.
Постановою Кабінету Міністрів УРСР від 29 липня 1991 року №114 затверджено Положення про проходження служби рядовим і начальницьким складом органів внутрішніх справ (далі - Положення №114).
Згідно з підпунктом "г" пункту 64 Положення №114 особи середнього, старшого і вищого начальницького складу звільняються зі служби в запас (з постановкою на військовий облік) через скорочення штатів - при відсутності можливості подальшого використання на службі.
06 серпня 2015 року в газеті "Голос України" опублікований Закон України від 02 липня 2015 року №580-VІІІ "Про Національну поліцію" (далі - Закон №580-VІІІ).
Відповідно до пункту 1 Розділу XI "Прикінцеві та перехідні положення" Закону №580-VІІІ останній набирає чинності через три місяці з дня наступного за днем його опублікування, крім: 1) пунктів 1, 2, 3, 7-13, 15, 17-18 розділу XI "Прикінцеві та перехідні положення" цього Закону, які набирають чинності з дня, наступного за днем його опублікування; 2) частини сьомої статті 15 та частини п`ятої статті 21 цього Закону, які набирають чинності з 1 січня 2017 року.
Отже, пункти 1, 2, 3, 7-13, 15, 17-18 Розділу XI "Прикінцеві та перехідні положення" Закону №580-VІІІ набрали чинності з 07 серпня 2015 року.
Згідно з пунктом 8 розділу XI Закону №580-VІІІ з дня опублікування цього Закону всі працівники міліції (особи рядового і начальницького складу органів внутрішніх справ), а також інші працівники Міністерства внутрішніх справ України, його територіальних органів, закладів та установ вважаються такими, що попереджені у визначеному порядку про можливе майбутнє звільнення через скорочення штатів.
Постановою Кабінету Міністрів України від 16 вересня 2015 року № 730 "Про утворення територіальних органів Національної поліції та ліквідацію територіальних органів Міністерства внутрішніх справ" (далі - Постанова № 730) утворено як юридичні особи публічного права територіальні органи Національної поліції, зокрема Головне управління Національної поліції у м. Києві, та вирішено ліквідувати як юридичні особи територіальні органи Міністерства внутрішніх справ, зокрема Солом`янське районне управління Головного управління Міністерства внутрішніх справ України в місті Києві.
Наказом Міністерства внутрішніх справ України від 06 листопада 2015 року № 1388 "Про організаційно-штатні питання" вирішено вважати такими, що втратили чинність штати органів, підрозділів, закладів, установ і підприємств Міністерства внутрішніх справ України згідно з відповідним переліком змін у штатах.
Відповідно до пункту 9 розділу XI Закону №580-VІІІ працівники міліції, які виявили бажання проходити службу в поліції, за умови відповідності вимогам до поліцейських, визначеним цим Законом, упродовж трьох місяців з дня опублікування цього Закону можуть бути прийняті на службу до поліції шляхом видання наказів про призначення за їх згодою чи проходження конкурсу на посади, що заміщуються поліцейськими, у будь-якому органі (закладі, установі) поліції.
Посади, що пропонуються особам, зазначеним у цьому пункті, можуть бути рівнозначними, вищими або нижчими щодо посад, які ці особи обіймали під час проходження служби в міліції.
Згідно з пунктом 10 розділу XI Закону №580-VІІІ працівники міліції, які відмовилися від проходження служби в поліції та/або не прийняті на службу до поліції в тримісячний термін з моменту попередження про наступне вивільнення, звільняються зі служби в органах внутрішніх справ через скорочення штатів.
Указані в цьому пункті особи можуть бути звільнені зі служби в органах внутрішніх справ до настання зазначеного в цьому пункті терміну на підставах, визначених Положенням про проходження служби рядовим та начальницьким складом органів внутрішніх справ.
Перебування працівників міліції на лікарняному чи у відпустці не є перешкодою для їх звільнення зі служби в органах внутрішніх справ відповідно до "Прикінцевих та перехідних положень" цього Закону (пункт 11 розділу XI Закону №580-VІІІ).