ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
15 січня 2025 року
м. Київ
справа № 500/4163/24
провадження № К/990/42787/24
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача - Єзерова А.А., суддів: Кравчука В.М., Стародуба О.П.
розглянув у порядку письмового провадження адміністративну справу
за касаційною скаргою ОСОБА_1
на ухвалу Тернопільського окружного адміністративного суду від 04.09.2024 (суддя Мандзій О.П.) та на постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 17.10.2024 (головуючий суддя Затолочний В.С., судді Гудим Л.Я., Качмар В.Я.)
у справі №500/4163/24
за позовом ОСОБА_1
до Ірпінської міської ради Київської області,
треті особи, які не заявляють самостійних вимог щодо предмета спору: ОСОБА_2, ОСОБА_3,
про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання вчинити певні дії.
1. У липні 2024 року ОСОБА_1 (далі - ОСОБА_1 ) звернулася до суду з позовом до Ірпінської міської ради Київської області, в якому просила:
- визнати протиправною бездіяльність Ірпінської міської ради Київської області щодо розгляду заяви ОСОБА_1, ОСОБА_3, ОСОБА_2 від 10.01.2024 в частині вирішення земельного спору щодо визнання за ОСОБА_1 права на користування земельною ділянкою площею 0,0100 га, кадастровий номер 3210900000:01:072:0154, що знаходиться за адресою: АДРЕСА_1, як такої, що передана у користування до набрання чинності Земельним кодексом України від 25.10.2001 № 2768-ІІІ;
- зобов`язати відповідача повторно розглянути заяву ОСОБА_1, ОСОБА_3, ОСОБА_2 до Ірпінської міської ради Київської області від 10.01.2024 в частині вирішення земельного спору щодо визнання за ОСОБА_1 права на користування земельною ділянкою площею 0,0100 га, кадастровий номер 3210900000:01:072:0154, що знаходиться за адресою: АДРЕСА_1, як такої, що передана у користування до набрання чинності Земельним кодексом України від 25.10.2001 № 2768-ІІІ.
2. Тернопільський окружний адміністративний суд ухвалою від 04.09.2024, залишеною без змін постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 17.10.2024, закрив провадження у справі, у зв`язку з тим, що спір не належить до юрисдикції адміністративних судів.
3. Суд першої інстанції керувався тим, що предметом розгляду є не стільки дії органу місцевого самоврядування як суб`єкта, наділеного владно-управлінськими функціями, скільки приватний інтерес позивача щодо визнання права користування земельними ділянками, що свідчить про приватноправовий характер правовідносин.
4. Судами першої та апеляційної інстанції встановлено, що 13.12.1994 № 271/1 Виконавчий комітет Ірпінської міської ради народних депутатів надав ОСОБА_2, що мешкає в АДРЕСА_1, в постійне користування земельну ділянку площею 400 кв.м і в тимчасове користування - 135 кв.м без права забудови.
5. 06.09.1996 ОСОБА_2 подарував ОСОБА_3 та ОСОБА_1 85/100 і 15/100 відповідно частин житлового будинку з надвірними будівлями і спорудами, що знаходиться в АДРЕСА_1 (раніше 96).
6. Постановою Ірпінського міського суду Київської області від 14.12.2017, залишеною без змін постановою Київського апеляційного адміністративного суду від 22.05.2018, у справі №367/6573/17 зобов`язано Ірпінську міську раду розглянути заяву (клопотання) ОСОБА_1 від 13.10.2016 про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність орієнтовною площею 0,0100 га, для будівництва індивідуального гаражу із земель комунальної власності в порядку та строки встановлені статтею 118 Земельного кодексу України.
7. 30.08.2018 Ірпінська міська рада рішенням № 4086-56-VII, враховуючи постанову Ірпінського міського суду Київської області від 14.12.2017 у справі № 367/6573/17, надала дозвіл ОСОБА_1 на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки площею 0,0100 га у власність для будівництва індивідуального гаражу в АДРЕСА_1 .
8. ОСОБА_1 на підтвердження факту отримання у користування земельної ділянки 0,0100 га, кадастровий номер 3210900000:01:072:0154, що знаходиться за адресою: АДРЕСА_1 як такої, що передана у користування до набрання чинності Земельним кодексом України від 25.10.2001 №2768-ІІІ, надала архівний витяг від 05.04.2023 № 5-07/B-178 про те, що рішенням від 13.12.1994 № 271/1 Виконавчий комітет Ірпінської міської ради передав зазначену земельну ділянку ОСОБА_2 - батьку ОСОБА_1 площею 135 кв.м у складі загальної площі земельної ділянки 1135 кв.м разом із дозволом на оформлення правової документації на домоволодіння за адресою: АДРЕСА_1 . Проте Ірпінська міська рада листом від 19.05.2023 № В-1178.2 повідомила ОСОБА_1 про те, що у випадку ненадання належного документу на підтвердження права користування земельною ділянкою, питання про затвердження проекту землеустрою щодо відведення її у власність буде подане на розгляд чергової сесії Ірпінської міської ради після припинення (скасування) воєнного стану.
9. У зв`язку із виниклим спором щодо зазначеної земельної ділянки ОСОБА_1 звернулась до Ірпінського міського суду Київської області із позовом про визнання за нею права на користування спірною земельною ділянкою, що було предметом судового розгляду у справі №367/3476/23.
10. ОСОБА_1, ОСОБА_3, ОСОБА_2 звернулись до Ірпінської міської ради із заявою від 10.01.2024, якою просили, зокрема, визнати за ОСОБА_1 право на користування земельною ділянкою площею 0,0100 га, кадастровий номер 3210900000:01:072:0154, що знаходиться за адресою: АДРЕСА_1, як такої, що передана у користування до набрання чинності Земельним кодексом України від 25.10.2001 № 2768-ІІІ.
11. Листом від 05.02.2024 № 08-15.61 Ірпінська міська рада повідомила позивача про те, що відповідно до статей 22, 23, 24 Земельного кодексу України (у редакції, чинній на момент прийняття рішення) право власності на землю або право користування наданою земельною ділянкою виникає після встановлення землевпорядними організаціями меж земельної ділянки в натурі (на місцевості) і одержання документа, що посвідчує це право. ОСОБА_2 право тимчасового користування земельною ділянкою площею 135 кв.м за вищевказаною адресою у встановленому законом порядку не оформив.
12. Враховуючи наведені обставини, суди попередніх інстанцій вважали, що у цій справі існує невирішений спір про визнання права користування земельною ділянкою, що виключає можливість його розгляду за правилами адміністративного судочинства, адже адміністративний суд позбавлений правових (законодавчих) можливостей установлювати (визнавати) належність на право користування земельною ділянкою.
13. Не погоджуючись із рішеннями судів попередніх інстанцій, позивачка звернулася до Верховного Суду з касаційною скаргою, в якій просить скасувати ухвалу Тернопільського окружного адміністративного суду від 04.09.2024 та на постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 17.10.2024 і вирішити питання про направлення справи на продовження розгляду.
14. У касаційній скарзі заявник посилається на те, що суди попередніх інстанцій прийняли рішення із порушенням норм процесуального права, без врахування правової позиції щодо юрисдикції адміністративного суду, яку викладено в постанові Великої Палати Верховного Суду від 13.03.2019 у справі № 542/1197/15-а, а також без урахування рішення Конституційного Суду України від 01.04.2010 №-10рп/2010 у справі за конституційним поданням Вищого адміністративного суду України щодо офіційного тлумачення положень частини 1 статті 143 Конституції України, пунктів "а", "б", "в", "г" статті 12 ЗК України, пункту 1 частини 1 статті 17 КАС України стосовно поширення компетенції адміністративних судів на земельні спори фізичних чи юридичних осіб з органом місцевого самоврядування, як суб`єктом владних повноважень, пов`язані з оскарженням його рішень, дій чи бездіяльності.
15. ОСОБА_1 стверджує, що спір у цій справі є публічно-правовим, а не приватно-правовим, адже стосується її вимоги до органу місцевого самоврядування про зобов`язання розгляду її заяви, у розгляді якої Ірпінська міська рада відмовила безпідставно.
16. Ірпінська міська рада подала відзив на касаційну скаргу, в якому просить відмовити у задоволенні касаційної скарги і залишити без змін судові рішення.
17. Позивачка надала до суду відповідь на відзив, в якій зазначила про беззмістовність останнього.
18. Верховний Суд, перевіривши доводи касаційної скарги, в межах касаційного перегляду, визначених статтею 341 КАС України, а також, надаючи оцінку правильності застосування судами норм матеріального і процесуального права у спірних правовідносинах, керується таким.
19. Відповідно до статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом.
20. Словосполучення "встановлений законом" поширюється не лише на правову основу самого існування "суду", але й на дотримання таким судом певних норм, які регулюють його діяльність. Поняття "суд, встановлений законом" у частині 1 статті 6 Конвенції передбачає "усю організаційну структуру судів, включно з питаннями, що належать до юрисдикції певних категорій судів". З огляду на це не вважається "судом, встановленим законом" орган, котрий, не маючи юрисдикції, судить осіб на підставі практики, не передбаченої законом.
21. Пунктом 1 частини 1 статті 19 КАС України визначено, що юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема спорах фізичних чи юридичних осіб і суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження.
22. Отже, до компетенції адміністративних судів належать спори фізичних чи юридичних осіб з органом державної влади, органом місцевого самоврядування, їхньою посадовою або службовою особою, предметом яких є перевірка законності рішень, дій чи бездіяльності цих органів (осіб), прийнятих або вчинених ними при здійсненні владних управлінських функцій, крім спорів, для яких законом установлений інший порядок судового вирішення.
23. Публічно-правовий спір має особливий суб`єктний склад. Участь суб`єкта владних повноважень є обов`язковою ознакою для того, щоб класифікувати спір як публічно-правовий. Проте сама по собі участь у спорі суб`єкта владних повноважень не дає підстав ототожнювати спір із публічно-правовим та відносити його до справ адміністративної юрисдикції.
24. Під час визначення предметної юрисдикції справ суди повинні виходити із суті права та/або інтересу, за захистом якого звернулася особа, заявлених вимог, характеру спірних правовідносин, змісту та юридичної природи обставин у справі.
25. Визначальною ознакою справи адміністративної юрисдикції є суть (зміст, характер) спору. Публічно-правовий спір, на який поширюється юрисдикція адміністративних судів, є спором між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин.
26. Слушно зауважити, що неправильним є поширення юрисдикції адміністративних судів на той чи інший спір тільки тому, що відповідачем у справі є суб`єкт владних повноважень. Визначальною ознакою справи адміністративної юрисдикції є суть (зміст, характер) спору. Публічно-правовий спір, на який поширюється юрисдикція адміністративних судів, є спором між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин.
27. Велика Палата Верховного Суду неодноразово наголошувала (у тому числі і в постанові Великої Палати Верховного Суду, зазначеної у касаційній скарзі), що ключовим для визначення юрисдикції спору є суть інтересу позивача у справі.
28. Зокрема у постановах від 21.11.2018 у справі №520/13190/17, від 27.11.2018 у справі №820/3534/17, Велика Палата дійшла таких висновків:
"До компетенції адміністративних судів належать спори фізичних чи юридичних осіб з органом державної влади, органом місцевого самоврядування, їхньою посадовою або службовою особою, предметом яких є перевірка законності рішень, дій чи бездіяльності цих органів (осіб), прийнятих або вчинених ними під час здійснення владних управлінських функцій, крім спорів, для яких законом установлений інший порядок судового вирішення.