ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
14 січня 2025 року
м. Київ
справа № 200/1991/23
адміністративне провадження № К/990/21424/24
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Соколова В.М.,
суддів: Білак М.В., Єресько Л.О.,
розглянувши у порядку письмового провадження в суді касаційної інстанції адміністративну справу № 200/1991/23
за позовом ОСОБА_1 до Військової частини НОМЕР_1 ( НОМЕР_2 прикордонний загін Державної прикордонної служби України), за участю третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору, Військова частина НОМЕР_3, про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання вчинити певні дії, провадження у якій відкрито
за касаційною скаргою ОСОБА_1 на постанову Першого апеляційного адміністративного суду від 16 травня 2024 року (головуючий суддя - Гаврищук Т.Г., судді: Блохін А.А., Геращенко І.В.),
УСТАНОВИВ:
І. Короткий зміст позовних вимог та їх обґрунтування
ОСОБА_1 (позивач, ОСОБА_1 ) звернувся в суд із позовом до Військової частини НОМЕР_1 ( НОМЕР_2 прикордонний загін Державної прикордонної служби України) (далі - відповідач, В/ч НОМЕР_1 ), за участю третьої особи - Військової частини НОМЕР_3 ( ІНФОРМАЦІЯ_1 ) (третя особа, В/ч НОМЕР_3 ), у якому просив:
- визнати протиправною бездіяльність відповідача щодо ненарахування та невиплати позивачу додаткової винагороди відповідно п. 1 постанови Кабінету Міністрів України від 28.02.2022 № 168 "Питання деяких виплат військовослужбовцям, особам рядового і начальницького складу, поліцейським та їх сім`ям під час дії воєнного стану" (Постанова КМУ № 168) у розмірі до 100 000 грн, за прийняття безпосередньої участі у бойових діях або забезпечені заходів з національної безпеки і оборони, відсічі і стримування збройної агресії, перебуваючи безпосередньо в районах у період здійснення зазначених заходів за період з 10 жовтня 2022 по 08 січня 2023 року (спірний період) пропорційно дням участі у таких діях або заходах;
- зобов`язати відповідача нарахувати та виплатити позивачу додаткову винагороду, передбачену Постановою КМУ № 168 у розмірі до 100 000 грн, за спірний період пропорційно дням участі у бойових діях або заходах.
Позивач обґрунтовує свій позов тим, що, виконуючи завдання у районах бойових дій в Чернігівській області у складі В/ч НОМЕР_3 (у відряджені), він має право на додаткову винагороду в розмірі 100 000 грн щомісячно згідно з Постановою КМУ № 168, проте командування В/ч НОМЕР_1 виплатило йому лише 30 000 грн за кожен місяць участі у бойових діях, що, на його думку, є протиправною бездіяльністю.
ІІ. Установлені судами попередніх інстанцій обставини справи
ОСОБА_1, перебуваючи на фінансовому забезпеченні В/ч НОМЕР_1 ( НОМЕР_2 прикордонний загін), з 09.10.2022 по 08.01.2023 року був направлений у підпорядкування В/ч НОМЕР_3 ( НОМЕР_4 прикордонний загін) (витяг з наказу № 107-ОС, довідки про відрядження № 12/761, № 12/1114).
У цей період відповідно до довідки В/ч НОМЕР_3 № 3966 від 08.01.2023 молодший сержант ОСОБА_1 брав участь у бойових діях та забезпеченні оборони в Чернігівській області з:
- 10.10.2022- 31.10.2022,
- 01.11.2022- 30.11.2022,
- 01.12.2022- 31.12.2022,
- 01.01.2023- 08.01.2023.
За інформацією В/ч НОМЕР_1 додаткова винагорода за жовтень і листопад 2022 року позивачу не виплачувалась через відсутність підтверджень участі у бойових діях, а за грудень 2022 року - була нарахована і виплачена у січні 2023 року в розмірі 70 000 грн.
Також на запит суду відповідач повідомив, що рапорти на виплату підвищеної додаткової винагороди позивача не надходили.
В/ч НОМЕР_3 зазначено, що підрозділи Державної прикордонної служби України (ДПСУ) в Чернігівській області не виконували завдань на лінії бойового зіткнення у спірний період. Відповідні довідки за період з вересня по жовтень 2022 року не опрацьовувались.
За архівними відомостями щодо виплат грошового забезпечення за 2022 рік: за періоди з 10 жовтня 2022 по 30 листопада 2022 року та з 01 по 08 січня 2023 року позивачеві не виплачувалась підвищена додаткова винагорода; за грудень 2022 року - здійснено в розмірі 70 000 грн.
Позивач вважає, що НОМЕР_2 прикордонний загін (В/ч НОМЕР_1 ) допустив бездіяльність щодо ненарахування додаткової винагороди за жовтень, листопад 2022 року та січень 2023 року, тому звернувся до суду із цим адміністративним позовом.
ІІІ. Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій і мотиви їхнього ухвалення
Рішенням Донецького окружного адміністративного суду від 08 лютого 2024 року адміністративний позов ОСОБА_1 задоволено частково. Визнано протиправною бездіяльність В/ч НОМЕР_1 щодо ненарахування та невиплати ОСОБА_1 в повному обсязі додаткової винагороди, встановленої пунктом 1 Постанови КМУ № 168 за прийняття безпосередньої участі у бойових діях або забезпеченні заходів з національної безпеки і оборони, відсічі і стримуванні збройної агресії та, перебувачи безпосередньо в районах у період здійснення цих заходів за період з 10.10.2022 по 30.11.2022, з 01 по 08.01.2023 року в розрахунку до 100 000,00 грн на місяць пропорційно часу участі у таких діях та заходах. Зобов`язано відповідача здійснити нарахування та виплату ОСОБА_1 такої додаткової винагороди за спірний період в розрахунку до 100 000,00 грн на місяць пропорційно часу участі у таких діях та заходах. У задоволенні решти позовних вимог відмовлено.
Задовольняючи позов частково, суд першої інстанції, виходив із того, що Постановою КМУ № 168 на час воєнного стану передбачено додаткову винагороду військовослужбовцям, у тому числі до 100 000 грн за участь у бойових діях або забезпечення заходів з національної безпеки та оборони.
Суд підкреслив, що основні правила щодо виплат встановлює саме Постанова № 168, а накази № 392-АГ та № 628-АГ не пройшли державної реєстрації та офіційного опублікування, тож не набрали чинності і не можуть застосовуватися до спірних правовідносин.
Суд встановив, що позивач фактично перебував у жовтні-листопаді 2022 року та з 01 по 08 січня 2023 року в районах бойових дій, що підтверджується довідкою від 08 січня 2023 року № 3966 та не заперечується ні відповідачем, ні третьою особою. Указана довідка не скасована.
З огляду на те, що позивачеві видана довідка суд першої інстанції визначив, що позивач безпосередньо забезпечував заходи з нацбезпеки й оборони, а отже, має право на додаткову винагороду у розмірі до 100 000 грн. Цей суд підкреслив, що недоліки у нормативному врегулюванні не можуть негативно впливати на право військовослужбовця отримати таку винагороду.
Перший апеляційний адміністративний суд 16 травня 2024 року скасував рішення суду першої інстанції та ухвалив нове рішення про відмову у задоволенні позовних вимог ОСОБА_1 .
У вказаній постанові суд апеляційної інстанції дійшов висновку, що позивачем не було належно підтверджено право на додаткову винагороду за спірний період. Суд звернув увагу, що матеріали справи не містять належних, допустимих, достовірних та достатніх доказів: безпосередньої участі позивача у бойових діях; перебування у зонах бойових дій; кількості днів участі у таких заходах.
Суд апеляційної інстанції вказав, що підрозділи НОМЕР_4 прикордонного загону охороняють кордон з РФ та Білоруссю у межах Чернігівської області. Чернігівська область внесена до зон можливих бойових дій (Наказ Мінреінтеграції № 309 від 22.12.2022). Однак, відповідач та третя особа заперечують виконання підрозділами ДПСУ бойових завдань на лінії бойового зіткнення.
Цей суд зазначив, що бойові накази чи розпорядження не є достатнім доказом безпосередньої участі у бойових діях, а виконання бойових розпоряджень не тотожне участі у бойових діях.
Суд апеляційної інстанції вважав, що довідка В/ч НОМЕР_3 від 08.01.2023 № 3966 видана на підставі бойового наказу від 16.09.2022 № 165 гриф не підтверджує безпосередньої участі у бойових діях, а лише направлення у службове відрядження.
Ураховуючи ці обставини, суд апеляційної інстанції дійшов висновку, що позивач не довів протиправність дій відповідача щодо невиплати додаткової винагороди до 100 000 грн (п.1 Постанови № 168), тому дійшов висновку, що відсутні підстави для задоволення вимог ОСОБА_1
IV. Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційної скарги та її рух у касаційній інстанції.
Позиція інших учасників справи
Не погодившись із рішенням суду апеляційної інстанції, представник позивача подав касаційну скаргу, у якій просить скасувати постанову Першого апеляційного адміністративного суду від 16 травня 2024 року та залишити в силі рішення суду першої інстанції.
Як на підставу оскарження рішення суду апеляційної інстанцій позивач послався на пункт 3 частини четвертої статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України (далі -КАС України) та зазначив про те, що відсутній висновок Верховного Суду щодо питання застосування у подібних правовідносинах, а саме:
- пункту 21 Постанови КМУ № 168;
- пунктів 4, 11 Наказу Адміністрації Держприкордонслужби від 30 липня 2022 року № 392-/0/81-22-АГ "Про реалізацію вимог постанови Кабінету Міністрів України від 28 лютого 2022 року № 168" (далі - Наказ № 392-АГ),
- пунктів 3, 7, 8 Наказу Адміністрації Держприкордонслужби № 628/0/81-22-АГ від 09 грудня 2022 року "Про реалізацію вимог постанови Кабінету Міністрів України від 28 лютого 2022 року № 168" (далі - Наказ № 628-АГ),
у контексті правовідносин між військовослужбовцями Держприкордонслужби та командуванням військових частин щодо застосування положень зазначених наказів для визначення порядку і умов виплати додаткової винагороди, згідно з пунктом 2-1 Постанови № 168, а саме:
- визначення вичерпного переліку документів, обов`язкових для нарахування та виплати збільшеної додаткової винагороди;
- необхідності попереднього звернення військовослужбовця із рапортом для підготовки командуванням частини усіх необхідних документів для нарахування та виплати збільшеної додаткової винагороди;
- порядку підготовки та обміну необхідними для нарахування та виплати збільшеної додаткової винагороди документами між різними військовими частинами у разі, коли військовослужбовець набув право на таку винагороду, перебуваючи у службовому відрядженні та оперативному підпорядкуванні іншої військової частини (тобто, в особовому складі та на фінансовому утриманні якої він не перебуває).
Верховний Суд ухвалою від 11 червня 2024 року відкрив касаційне провадження за вказаною касаційною скаргою.
Відповідач правом подати відзив на касаційну скаргу не скористався, що відповідно до частини четвертої статті 338 КАС України не перешкоджає касаційному перегляду справи.
Ухвалою Верховного Суду від 13 січня 2025 року справу призначено до розгляду в порядку письмового провадження за наявними у справі матеріалами.
V. Оцінка висновків судів, рішення яких переглядаються, та аргументів учасників справи
Позиція Верховного Суду
Відповідно до частини першої статті 341 КАС України, суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, що стали підставою для відкриття касаційного провадження, і перевіряє правильність застосування норм матеріального та процесуального права на підставі встановлених фактичних обставин справи.
Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, які не були встановлені судом першої чи апеляційної інстанції; вирішувати питання щодо достовірності доказів; надавати перевагу одним доказам над іншими; збирати чи приймати нові докази або додатково перевіряти їх (частина друга статті 341 КАС України).
Суд не обмежений доводами та вимогами касаційної скарги, зокрема, якщо необхідно врахувати висновок про застосування норм права, викладений у постанові Верховного Суду після подання касаційної скарги (частина третя статті 341 КАС України).
У справі, що розглядається, ОСОБА_1, військовослужбовць Держприкордонслужби, просить виплатити йому збільшену додаткову грошову винагороду, передбачену пунктом 1 Постанови КМУ № 168, у розмірі до 100 000 гривень за фактичну участь у бойових діях та заходах з національної безпеки та оборони, перебуваючи безпосередньо в районах їх здійснення за період з 10 жовтня 2022 по 08 січня 2023 року (у період відрядження).
Згідно з частиною першою статті 6 та частиною першою статті 14 Закону України "Про Державну прикордонну службу України" №661-IV, Державна прикордонна служба України є правоохоронним органом спеціального призначення, до особового складу якого входять військовослужбовці та працівники. За статтею 16 цього Закону, умови грошового забезпечення військовослужбовців визначаються законодавством.
Відповідно до статті 9 Закону України "Про соціальний і правовий захист військовослужбовців та членів їх сімей" № 2011-XII, до грошового забезпечення військовослужбовців входять посадовий оклад, оклад за званням, щомісячні та одноразові додаткові види грошового забезпечення. Воно виплачується у розмірах, встановлених Кабінетом Міністрів України, і повинно покривати потреби ЗСУ та інших військових формувань. Порядок його виплат визначають Міністр оборони та керівники відповідних органів.
На виконання Указів Президента України про воєнний стан та загальну мобілізацію, Кабінет Міністрів України прийняв постанову від 28.02.2022 № 168 "Питання деяких виплат військовослужбовцям, особам рядового і начальницького складу, поліцейським та їх сім`ям під час дії воєнного стану" (у редакції чинній на час виникнення спірних правовідносин). У пункті 1 цієї постанови Уряд установив виплату додаткової винагороди на період дії воєнного стану військовослужбовцям. Тим із них, хто бере безпосередню участь у бойових діях або забезпечує заходи з національної безпеки та оборони, розмір винагороди збільшується до 100 000 гривень на місяць пропорційно часу участі.
Постановою КМУ № 793 від 07.07.2022 внесено зміни до Постанови КМУ № 168, зокрема, замінено формулювання " 30 000 грн щомісячно" на "додаткова винагорода до 30 000 грн пропорційно" та визначено, що порядок і умови виплати додаткової винагороди встановлюються керівниками відповідних міністерств та державних органів.
Ключовим у цій справі є питання підстав для виплати ОСОБА_1 збільшеної винагороди за період за жовтень, листопад 2022 року та січень 2023 року.
Реалізація приписів Постанови КМУ № 168 вимагала чіткого визначення порядку та умов виплати, а також переліку документів для підтвердження участі у бойових діях.
Протягом періоду, за який позивач просить винагороду, діяли накази № 392-АГ та № 628-АГ.
Наказ № 392-АГ набрав чинності 01.08.2022.
У пункті 2 Наказу № 392-АГ конкретизовано за здійснення яких заходів з національної безпеки і оборони, відсічі і стримуванні збройної агресії, перебуваючи безпосередньо в районах ведення бойових дій у період здійснення зазначених заходів, військовослужбовцям, які проходять службу в органах Держприкордонслужби, додаткова винагорода збільшується до 100 000 грн у розрахунку на місяць пропорційно часу їх безпосередньої участі:
1) бойових завдань із ведення руху опору на тимчасово окупованій території України;
2) бойових завдань з пошуку, виявлення і знешкодження диверсійно-розвідувальних груп, незаконних збройних формувань (озброєних осіб), поєднаних з безпосереднім контактом з такими групами, формуваннями, особами;
3) бойових завдань у районах безпосереднього ведення бойових дій з виявлення та вогневого ураження повітряних цілей;
4) польотів у районах безпосереднього ведення бойових дій або ведення повітряного бою, а також заходів з виводу повітряних суден з-під удару противника з виконанням зльоту;
5) бойових (спеціальних) завдань у районах безпосереднього ведення бойових дій кораблями, катерами, суднами в морській, річковій акваторії, поєднаних з вогневим ураженням або безпосереднім зіткненням з противником;
6) бойових завдань з відбиття збройного нападу (безпосереднього вогневого ураження) на об`єкти, що охороняються, у тому числі бойові позиції, блокпости, контрольно-пропускні пункти, спостережні пункти, звільнення таких об`єктів у разі їх захоплення або спроби насильного заволодіння зброєю, бойовою та іншою технікою, за умови безпосереднього зіткнення з противником або нанесення руйнувань чи пошкоджень цим об`єктам під час вогневого ураження;
7) бойових (спеціальних) завдань на лінії бойового зіткнення (в межах району виконання бойових (спеціальних) завдань органом (підрозділом, у тому числі зведеним) Держприкордонслужби оборони або наступу, контрнаступу, контратаки) під час перебування у складі органу військового управління, штабу угруповання військ (сил) або штабу тактичної групи, включеної до складу діючих угруповань військ (сил) Сил оборони держави;
8) бойових (спеціальних) завдань із всебічного забезпечення органів Держприкордонслужби або їх підрозділів (у тому числі зведених), які виконують завдання у складі діючих угруповань військ (сил) Сил оборони держави безпосередньо в районі ведення бойових дій згідно бойовим розпорядженням, поєднане з вогневим ураженням або безпосереднім зіткненням з противником.
Пунктом 4 Наказу № 392-АГ визначено, що підтвердження безпосередньої участі військовослужбовців у бойових діях або заходах, передбачених пунктом 2 цього наказу, здійснюється на підставі сукупності наявної інформації у таких документах:
(1) бойового наказу (бойового розпорядження);
(2) журналу бойових дій (службово-бойових дій, вахтового, навігаційно-вахтового, навігаційного журналу), журналу ведення оперативної обстановки, бойового донесення (підсумкового, термінового, позатермінового) або постової відомості (під час охорони об`єкта, на який було здійснено збройний напад;
(3) рапорту (донесення) начальника (командира) підрозділу (тимчасово створеної групи військовослужбовців, зведеного загону, катерів і кораблів Морської охорони, екіпажу літака, вертольоту тощо) про участь кожного військовослужбовця (у тому числі з доданих або оперативно підпорядкованих підрозділів) у бойових діях, у виконанні бойових (спеціальних) завдань, із зазначенням військових звань, прізвищ, імен та по батькові, а також кількості днів участі військовослужбовців у таких діях та заходах.
Згідно з пунктом 5 цього наказу визначено, що для військовослужбовців, відряджених до органів військового управління Держприкордонслужби, окрім документів, зазначених у пункті 4 цього наказу, безпосередня участь у бойових діях або заходах, передбачених пунктом 2 цього наказу, додатково підтверджується довідкою за формою, наведеною у додатку 1 до наказу, що видається начальником органу Держприкордонслужби, який веде (вів) бойові дії та до якого для виконання завдань відряджені військовослужбовці, із зазначенням періоду (кількості днів) такої участі (абзац перший пункту 5 наказу).
Для військовослужбовців Держприкордонслужби, які відряджені до органів військового управління (штабів угрупувань військ (сил) або штабів тактичних груп), включених до складу діючих угрупувань військ (сил) Сил оборони держави, у підпорядкування яких вони передані, безпосередня участь у бойових діях або заходах, передбачених пунктом 2 цього наказу, підтверджується довідкою, виданою керівником відповідного органу військового управління, з відображенням у ній термінів безпосередньої участі у бойових діях або заходах кожного військовослужбовця (абзац другий пункту 5 наказу).
У довідках, передбачених цих пунктом, обов`язково мають зазначатися відомості про підтверджувальні документи, передбачені пунктом 4 цього наказу (абзац третій пункту 5 наказу).
Відповідно до пункту 10 Наказу № 392-АГ облік військовослужбовців, які беруть безпосередню участь в бойових діях або заходах, передбачених пунктом 2 цього наказу та підготовку проєкту наказу про виплату додаткової винагороди, передбаченої пунктом 1 цього наказу, в органах Держприкордонслужби покладено на штаб органу, а у випадку відсутності штабу - на підрозділ (посадову особу), який веде облік бойових дій.