ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
26 грудня 2024 року
м. Київ
справа № 320/4789/24
адміністративне провадження № К/990/29253/24
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача - Чиркіна С.М.,
суддів: Берназюка Я.О., Шарапи В.М.,
розглянувши у порядку письмового провадження касаційну скаргу заступника Генерального прокурора на ухвалу Київського окружного адміністративного суду від 27 березня 2024 року (головуючий суддя Щавінський В.Р.) та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 24 червня 2024 року (головуючий суддя Коротких А.Ю., судді: Єгорова Н.М., Чаку Є.В.) у справі № 320/4789/24 за позовом заступника Генерального прокурора до Державної служби геології та надр України, Державної комісії України по запасах корисних копалин, треті особи: Київська обласна рада, Товариство з обмеженою відповідальністю "Славутичбудпостач" про визнання протиправними дій,
В С Т А Н О В И В:
І. РУХ СПРАВ
У 2024 році заступник Генерального прокурора (далі також позивач) звернувся до Київського окружного адміністративного суду з позовом до Державної служби геології та надр України (далі також відповідач-1), Державної комісії України по запасах корисних копалин (далі також відповідач-2, ДКЗ), треті особи: Київська обласна рада, Товариство з обмеженою відповідальністю "Славутичбудпостач", в якому просив:
визнати протиправними дії Державної служби геології та надр України та Державної комісії України по запасах корисних копалин щодо державної реєстрації робіт - попередньої геолого-економічної оцінки ділянки руслових пісків Східної ділянки родовища Конча-Заспа, апробації запасів у Державній комісії України по запасах корисних копалин - за формою № 3-гр за №У-18-212/1, апробування попередньо оцінених балансових запасів пісків ділянки Східна родовища Конча-Заспа, видання наказу від 31.10.2018 № 409 у частині надання ТОВ "Славутичбудпостач" спеціального дозволу на користування надрами та видачі на його підставі спеціального дозволу від 20.12.2018 № 6304;
визнати протиправним та скасувати рішення у формі протоколу засідання колегії Державної комісії України по запасах корисних копалин при Державній службі геології та надр України від 26.06.2018 № 4426;
визнати протиправним та скасувати наказ тимчасово виконувача обов`язків Голови Державної служби геології та надр України від 31.10.2018 № 409 в частині надання ТОВ "Славутичбудпостач" спеціального дозволу на користування надрами;
визнати протиправним та скасувати спеціальний дозвіл на користування надрами від 20.12.2018 №6304, наданий ТОВ "Славутичбудпостач", вид користування - видобування, вид корисної копалини - пісок, назва родовища - ділянка Східна родовища Конча-Заспа.
Ухвалою Київського окружного адміністративного суду від 27 березня 2024 року, залишеною без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 24 червня 2024 року, позовну заяву залишено без розгляду.
29 липня 2024 року на адресу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду надійшла касаційна скарга позивача, в якій скаржник просить скасувати ухвалу Київського окружного адміністративного суду від 27 березня 2024 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 24 червня 2024 року і направити справу для продовження розгляду до суду першої інстанції.
Ухвалою Верховного Суду від 12 серпня 2024 року відкрито касаційне провадження у справі. Цією ж ухвалою витребувано справу з суду першої інстанції.
15 серпня 2024 року від відповідача-1 надійшов відзив на касаційну скаргу, у якому просить касаційну скаргу залишити без задоволення, а рішення судів без змін.
19 серпня 2024 року через систему "Електронний суд" та 21 жовтня 2024 року на поштову адресу суду від відповідача-2 надійшов відзив на касаційну скаргу, у якому просить залишити касаційну скаргу без задоволення, а рішення судів без змін.
26 серпня 2024 року від ТОВ "Славутичбудпостач" надійшов відзив на касаційну скаргу, у якому просить залишити касаційну скаргу без задоволення, а рішення судів без змін.
12 вересня 2024 року від позивача надійшли додаткові пояснення.
Ухвалою Верховного Суду від 24 грудня 2024 року справу призначено до розгляду в порядку письмового провадження відповідно до статті 345 КАС України.
ІІ. АРГУМЕНТИ УЧАСНИКІВ
Позивач оскаржує дії та рішення відповідачів з підстав відсутності у ТОВ "Славутичбудпостач" спеціального дозволу на користування надрами на момент звернення до ДКЗ щодо державної експертизи та оцінки запасів корисних копалин.
Своєю чергою, подані відповідачами до суду клопотання про залишення позову без розгляду мотивовані тим, що позивачем пропущений строк на звернення до суду із цим позовом, який визначений КАС України.
Відповідачі вважають, що органи прокуратури повинні бути обізнані про відсутність у ТОВ "Славутичбудпостач" спеціального дозволу на користування надрами з часу: оприлюднення протоколу засідання колегії ДКЗ від 26.06.2018 № 4426; оприлюднення наказу Держгеонадр від 31.10.2018 № 409 та наданого на його підставі спеціального дозволу від 20.12.2018 № 6304; внесення (з 26.08.2021) до Єдиного реєстру досудових розслідувань відомостей про кримінальне провадження № 62021000000000705; отримання інформації Держгеонадр на запит Офісу Генерального прокурора від 17.06.2021 № 12/2-35вих-21.
Позивач заперечував проти залишення позовної заяви без розгляду, зазначаючи, що ним не пропущений строк на звернення до суду з цією позовною заявою, оскільки підстави для звернення з позовом до суду виникли з 29.08.2023, тобто після ознайомлення працівниками Спеціалізованої екологічної прокуратури Офісу Генерального прокурора з матеріалами кримінального провадження №62021000000000705 від 26.08.2021 за частиною другою статті 367, частиною другою статті 364, частиною другою статті 197-1, частиною статті 240 Кримінального кодексу України у частині документів, які стосуються отримання ТОВ "Славутичбудпостач" спеціального дозволу на користування надрами від 20.12.2018 № 6304, та надання 07.09.2023 слідчим Головного слідчого управління Державного бюро розслідувань дозволу на розголошення відомостей досудового розслідування в цій частині.
ІІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
Судами попередніх інстанцій встановлено, що протокол засідання колегії ДКЗ від 26 червня 2018 року № 4426 (далі - протокол ДКЗ № 4426) оформлено за результатами засідання з розгляду матеріалів попередньої геолого-економічної оцінки запасів руслових пісків ділянки "Східна" родовища "Конча-Заспа" в Бориспільському районі Київської області з метою розподілу запасів родовища та обґрунтування виділення цієї ділянки надр як окремого об`єкту надрокористування, поданих на розгляд ТОВ "Славутичбудпостач".
Зазначений протокол засідання колегії ДКЗ оприлюднено на сайті Державного науково-виробничого підприємства "Державний інформаційний геологічний фонд України", що входить до сфери управління Держгеонадра, та перебував у вільному доступі до введення воєнного стану в Україні Указом Президента України від 24 лютого 2022 року № 64/2022 "Про введення воєнного стану в Україні".
У першій частині протоколу ДКЗ № 4426 закріплено, які документи та матеріали розглянуті колегією ДКЗ.
В преамбулі та другій частині оскаржуваного протоколу висвітлено, на підставі яких документів проведено геолого-економічну оцінку та підстави подання матеріалів на розгляд ДКЗ.
На підставі змісту оскаржуваного протоколу ДКЗ суди встановили, що родовище пісків "Конча- Заспа" не розроблялося, запаси корисної копалини в Державному балансі запасів корисних копалин України станом на дату розгляду колегією ДКЗ поданих товариством матеріалів не обліковувались. Своєю чергою, ТОВ "Славутичбудпостач" планувало для розробки ділянку надр площею 113,0 га, що частково розташована в межах східної частини родовища пісків "Конча-Заспа".
З цією метою товариство придбало геологічну інформацію щодо попередньої розвідки родовища пісків "Конча-Заспа". Доцільність проведення ТОВ "Славутичбудпостач" робіт визначена Держгеонадра, а саме роботи з попередньої геолого-економічної оцінки запасів руслових пісків Східної ділянки родовища "Конча-Заспа", з метою обґрунтування виділення цієї ділянки надр, як окремого об`єкту надрокористування, зареєстровані за формою 3-гр за номером У-18-212/1.
Оскаржуваний спеціальний дозвіл на користування надрами надано ТОВ "Славутичбудпостач" 20 грудня 2018 року, доступ до якого на відповідному веб-сайті є і на час розгляду справи.
Також судами встановлено, що кримінальне провадження 62021000000000705 відкрито 26.08.2021 за ознаками кримінального правопорушення, передбаченого частиною 2 статті 197-1, частиною 2 статті 364, частиною 2 статті 367 Кримінального кодексу України.
Судом апеляційної інстанції підтверджені встановлені судом першої інстанції обставини.
ІV. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
Суди попередніх інстанцій, дослідивши наведені у справі обставини, надали їм наступну оцінку.
Суди наголосили, що за приписами пункту 4 наказу Генерального прокурора України від 21 вересня 2018 року № 186 "Про організацію діяльності прокурорів щодо представництва інтересів держави в суді та при виконанні судових рішень" (чинний до 22.08.2020) органи прокуратури зобов`язані отримувати відомості про наявність підстав для застосування представницьких повноважень з, зокрема, публікації у засобах масової інформації, мережі Інтернет.
В подальшому, наказом Офісу Генерального прокурора від 21 серпня 2020 року № 389 "Про організацію діяльності прокурорів щодо представництва інтересів держави в суді" (далі - Наказ №389) розширено положенням "публічної інформації у формі відкритих даних".
Згідно із підпунктом 8.2 Наказу № 389 керівникам підрозділів представництва в суді та інших структурних підрозділів Офісу Генерального прокурора, обласних прокуратур відповідно до їхньої компетенції, керівникам окружних прокуратур, їхнім першим заступникам і заступникам необхідно контролювати своєчасність здійснення моніторингу та прийняття обґрунтованих рішень щодо застосування представницьких повноважень за встановленими фактами порушень інтересів держави.
За позицією судів попередніх інстанцій, позивач мав звернутися до суду у встановлений КАС України шестимісячний строк, який повинен був розпочатися якщо не з надання спеціального дозволу на користування надрами від 20.12.2018 року № 6304, то хоча б з моменту, коли прокуратура дізналась або мала можливість дізнатись про наявність підстав для здійснення представництва в судів інтересів держави в межах запиту Офісу Генерального прокурора, а саме з червня 2021 року.
Суди наголосили, що на підставі інформації, зазначеної в ухвалах Печерського районного суду, оприлюднених у Єдиному державному реєстрі судових рішень, слідчим Головного слідчого управління Державного бюро розслідувань неодноразово подавались клопотання, погоджені із уповноваженим прокурором Офісу Генерального прокурора про проведення обшуку, у кримінальному провадженні № 62021000000000705 від 26.08.2021.
Із покликанням на пункт 2 частини 2 статті 36, частину 1 статті 214 Кримінального процесуального кодексу України (далі КПК України) суди дійшли висновку, що починаючи з внесення в Єдиний реєстр досудових розслідувань відомостей щодо кримінального провадження № 62021000000000705 від 26.08.2021 прокуратура мала достатні правові підстави та можливість з`ясувати всі обставини щодо порушення відповідачами вимог природоохоронного законодавства та звернутися з відповідним позовом в межах строку, визначеного КАС України, чого прокуратурою здійснено не було.
V. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ ТА ЗАПЕРЕЧЕНЬ
Скаржник із покликанням на частини першу та другу статті 222 КПК України, статті 1, 23 Закону України "Про прокуратуру" наголошує на порушені судами норм матеріального права.
Також скаржник стверджує про порушення судами норм процесуального права, зокрема статей 121, 122 КАС України.
На думку скаржника, в порушення вимог статті 242 КАС України судами першої та апеляційної інстанцій не враховані правові висновки щодо поважності причин пропущення строків звернення до адміністративного суду, сформовані, зокрема, Великою Палатою Верховного Суду у постанові від 20.11.2019 у справі № 9901/405/19 та Верховним Судом у постанові від 27.11.2018 у справі № 473/2236/17.
Водночас скаржник покликається на правові висновки Великої Палати Верховного Суду у постанові від 13 лютого 2019 року у справі № 826/13768/16 та Верховного Суду у постанові від 5 липня 2023 року у справі № 380/15396/22.
Скаржник вважає, що суди першої та апеляційної інстанцій безпідставно відхилили доводи Офісу Генерального прокурора про поважність причин пропущення строку звернення до суду з указаним позовом, не взявши до уваги вимоги статей 131-1 Конституції України, статті 23 Закону України "Про прокуратуру" щодо повноважень прокурора на здійснення представництва інтересів держави в суді.
Щодо покликань судів на норми наказів Генерального прокурора від 21.09.2018 № 186 "Про організацію діяльності прокурорів щодо представництва інтересів держави в суді та при виконанні судових рішень" та від 21.08.2020 № 389 "Про організацію діяльності прокурорів щодо представництва інтересів держави в суді", скаржник стверджує, що суди не врахували, що у зазначених наказах не визначено строків, у які органи прокуратури повинні виявляти оприлюднені органами державної влади або місцевого самоврядування інформацію та/або акти.
Водночас зауважує, що Конституція України та Закон України "Про прокуратуру" не визначають обов`язку органів прокуратури відслідковувати оприлюднення органами державної влади та місцевого самоврядування кожного документа та не встановлюють строків для виявлення оприлюднених актів.
Вважає, що моніторинг усіх без винятку оприлюднених органами державної влади та місцевого самоврядування рішень, а також надання їм оцінки лише з огляду на їхній зміст є неможливим.
Скаржник наголошує, що статус прокуратури зазнав суттєвих змін після прийняття у 2014 році нового Закону України "Про прокуратуру" та внесення у 2016 році змін до Конституції України щодо правосуддя. Уже з 2014 року органи прокуратури не мають повноважень здійснювати нагляд за додержанням і застосуванням законів.
Щодо наявності кримінального провадження № 62021000000000705 від 26.08.2021, порушеного за ознаками кримінальних правопорушень, передбачених частиною 2 статі 197-1, частиною 2 статті 364, частиною 2 статті 367 КК України, скаржник зазначив, що наявність такого провадження не свідчить про обізнаність слідчого, прокурора, керівника органу прокуратури з відповідними порушеннями вимог законодавства та порушеннями інтересів держави.
Із покликанням на вимоги частин першої та другої статті 222 КПК України скаржник стверджує, що відомості досудового розслідування можна розголошувати лише з письмового дозволу слідчого або прокурора і в тому обсязі, у якому вони визнають можливим.
Водночас зауважує, що опрацюванню підлягав великий обсяг інформації, яка стосувалася різних суб`єктів господарювання, а не лише ТОВ "Славутичбудпостач", у зв`язку з чим Офісом Генерального прокурора розпочато системну роботу щодо з`ясування підстав для представництва інтересів держави в суді.
Також скаржник зазначив, що пунктом 5 рішення Ради національної безпеки і оборони України від 19 березня 2021 року "Щодо стану справ у сфері надрокористування" рекомендовано Офісу Генерального прокурора разом з іншими правоохоронними органами вжити додаткових заходів для виявлення і розслідування фактів порушення вимог законодавства у сфері надрокористування.
Проте зазначеним рішенням не конкретизовано порушення законодавства, на які прокурорам та правоохоронним органам рекомендовано реагувати.
Відповідачі та третя особа ТОВ "Славутичбудпостач" скористались своїм правом та подали відзиви на касаційну скаргу.
Доводи у відзивах відповідачів та третьої особи зводяться до обізнаності позивача про оскаржені рішення відповідачів з 2018 року, оскільки ці рішення були оприлюднені у встановленому порядку.
Відповідач-2 наголошує, що відомості щодо наявності та чинності спеціальних дозволів на користування надрами розміщувались у відкритому доступі (у спеціальних дозволах на користування надрами міститься інформація щодо, зокрема, підстави надання (посилання на накази Держгеонадр, що перебувають у відкритому доступі) та протоколу(ів) засідання колегії ДКЗ; доступ до оскаржуваного спеціального дозволу є і наразі за посиланням.
Також відповідач-2 зазначає, що у 2019 році Держгеонадра на лист Генеральної прокуратури України від 05.03.2019 № 15/4/9-24638вих-19 надала пакет документів, на підставі яких надано спеціальний дозвіл на користування надрами ТОВ "Славутичбудпостач".
Водночас акцентує увагу на тому, що у 2021 році, в межах встановлення наявності підстав для представництва прокуратури інтересів держави в суді у сфері охорони та раціонального використання надр, Офіс Генерального прокурора звернуся до Держгеонадра (запит № 12/2-3 5ВИХ-21) та отримав інформацію, зокрема, стосовно того, що ТОВ "Славутичбудпостач" отримало спеціальний дозвіл на користування надрами поза аукціоном за результатами апробації без спеціального дозволу на користування надрам (листування між органами містяться у матеріалах справи). Власне, у межах цієї справи оскаржується протокол засідання колегії ДКЗ та спеціальний дозвіл на користування надрами з підстав відсутності у товариства "попереднього" спеціального дозволу на користування на момент звернення до ДКЗ;
Наголошує, що ТОВ "Славутичбудпостач" фігурувало у кримінальному провадженні № 62021000000000705, що відкрите 26.08.2021. Відповідно до змісту ухвали Печерського районного суду м. Києва від 20.01.2022 (в межах цього кримінального провадження) слідчим суддею задоволені клопотання слідчого щодо надання дозволу на проведення обшуку приміщень, які займає Держгеонадра, "Державний інформаційний геологічний фонд України" та вилучення, зокрема, документів, що стали підставою для видачі спеціальних дозволів (у т. ч. наданого ТОВ "Славутичбудпостач"), наказів Держгеонадра про надання спеціальних дозволів, документів, які стали підставою для проведення державної експертизи та оцінки запасів, протоколів засідання колегії ДКЗ, договорів купівлі-продажу прав на користування узагальненою геологічною інформацією, заяв про реєстрацію роботи геолого-економічної оцінки запасів та ресурсів родовищ із додатками до заяви: форма 3-гр..., експертні висновки щодо доцільності розподілу раніше затверджених запасів (при наявності), висновки Держгеонадра щодо геолого-економічної переоцінки запасів і ресурсів щодо зазначених надрокористувачів та ін.
Відповідачі та третя особа стверджують, що Офіс Генерального прокурора як вищий орган по відношенню до обласних прокуратур був обізнаний про існування спірності питання щодо проведення державної експертизи та оцінки запасів корисних копалин (апробації запасів корисних копалин) без наявності спеціального дозволу на користування надрами.
За спільною позицією відповідачів та третьої особи, строк звернення до суду позивачем пропущений майже на п`ять років з моменту прийняття оскаржуваного протоколу ДКЗ № 4426, наказу Держгеонадра про надання спеціального дозволу ТОВ "Славутичбудпостач" від 31.10.2018 № 409 та надання спеціального дозволу на користування надрами від 20.12.2018 № 6304.
Також, за твердженням відповідачів та третьої особи, більш ніж на чотири роки пропущений строк з моменту отримання від Держгеонадр пакету документів, на підставі яких надано спеціальний дозвіл на користування надрами ТОВ "Славутичбудпостач", та два роки з моменту отримання на запит Офісу Генерального прокурора переліку суб`єктів господарювання, які поза аукціоном отримали спеціальні дозволи на користування надрами за результатами апробації запасів корисних копалин без спеціального дозволу на користування надрами.
На думку відповідачів та третьої особи, прокурор третього відділу процесуального керівництва другого управління організації і процесуального керівництва у кримінальних провадженнях органів Державного бюро розслідувань Департаменту організації і процесуального керівництва досудовим розслідуванням органів Державного бюро розслідувань (що входить до структури Офісу Генерального прокурора) як процесуальний керівник в межах кримінального провадження № 62021000000000705 мав повний доступ до матеріалів, документів та інших відомостей, що стосуються досудового розслідування, у т. ч. і до форми 3-гр, і до оскаржуваних у справі № 320/4789/24 рішень, спеціального дозволу на користування надрами.
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 КАС України, Верховний Суд зазначає наступне.
Згідно з положенням частини четвертої статті 328 КАС України підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.
Відповідно до частин першої, другої та третьої статті 242 КАС України судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права.
Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.
Також стаття 2 та частина четверта статті 242 КАС України встановлюють, що судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, а саме бути справедливим та неупередженим, своєчасно вирішувати спір у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
Частинами другою та п`ятою статті 44 КАС України визначено, що учасники справи зобов`язані добросовісно користуватися належними їм процесуальними правами і неухильно виконувати процесуальні обов`язки.
Відповідно до частини першої статті 122 КАС України визначено, що позов може бути подано у межах строку звернення до адміністративного суду, встановленого цим Кодексом або іншими законами.
Згідно зі статтею 118 КАС України процесуальні строки - це встановлені законом або судом строки, у межах яких вчиняються процесуальні дії; процесуальні строки встановлюються законом, а якщо такі строки законом не визначені - встановлюються судом.
Процесуальні строки визначаються днями, місяцями і роками, а також можуть визначатися вказівкою на подію, яка неминуче має настати.
Положеннями частини другої статті 122 КАС України встановлено різні строки звернення до адміністративного суду для суб`єктів владних повноважень та для інших осіб.
Зокрема, абзацом другим вказаної частини визначено, що для звернення до адміністративного суду суб`єкта владних повноважень встановлюється тримісячний строк, який, якщо не встановлено інше, обчислюється з дня виникнення підстав, що дають суб`єкту владних повноважень право на пред`явлення визначених законом вимог.
Перейти до повного тексту