ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
19 грудня 2024 року
м. Київ
справа № 380/15428/22
адміністративне провадження №К/990/29786/24, №К/990/27289/24
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача - Загороднюка А.Г.,
суддів: Мацедонської В.Е., Соколова В.М.,
розглянувши в порядку письмового провадження касаційну скаргу Товариства з обмеженою відповідальністю "Агропромислове підприємство "Гряда" та касаційну скаргу адвоката Яцуляка Тараса Романовича, який діє в інтересах ОСОБА_1, на рішення Львівського окружного адміністративного суду від 17 жовтня 2023 року (суддя Желік О.М.) та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 16 квітня 2024 року (колегія у складі суддів Судової-Хомюк Н.М., Онишкевича Т.В., Сеника Р.П.) у справі за позовом ОСОБА_2, ОСОБА_3 до Державної служби України з питань безпечності харчових продуктів та захисту споживачів, за участю третіх осіб - Державної установи "Інститут громадського здоров`я імені О.М. Марзєєва Національної академії медичних наук України", Товариства з обмеженою відповідальністю "Агропромислове підприємство "Гряда", про визнання протиправним і скасування висновку,
УСТАНОВИВ:
Короткий зміст позовних вимог та їх обґрунтування
ОСОБА_3, ОСОБА_2 звернулися до суду з позовом до Державної служби України з питань безпечності харчових продуктів та захисту прав споживачів, за участю третіх осіб - Товариства з обмеженою відповідальністю "Агропромислове підприємство "Гряда" (далі - ТОВ "АПП "Гряда"), Державної установи "Інститут громадського здоров`я імені О.М. Марзєєва Національної академії медичних наук України", в якому просили:
- визнати протиправним та скасувати Висновок державної санітарно-епідеміологічної експертизи від 31 травня 2022 року №12.2-18-4/4367, затверджений Державною службою України з питань безпечності харчових продуктів та захисту прав споживачів.
Позовні вимоги обґрунтовано тим, що ОСОБА_3, ОСОБА_2, які проживають за адресою: АДРЕСА_1 та АДРЕСА_3, на відстані 560 м від межі свиноферми АПП "Гряда", систематично зазнають шкоди для свого здоров`я і порушень їхніх екологічних прав у зв`язку із виробничою діяльністю свиноферми ТОВ "АПП "Гряда". Діяльність цієї свиноферми чинить постійний негативний вплив на довкілля, а жителі населених пунктів Гряда, Дубляни та деяких інших не можуть вільно дихати повітрям, користуватись своїм майном (будинками, прибудинковою територією, тощо).
Попри це, оскаржуваним висновком державної санітарно-епідеміологічної експертизи від 31 травня 2022 року №12.2-18-4/4367, який затвердив відповідач, фактично дозволено скорочення санітарно-захисної зони (далі також - СЗЗ) для свинотоварної ферми ТОВ "АПП "Гряда" з нормативної відстані санітарно-захисної зони з 500м до 250м.
Позивачки вважають цей висновок відповідача протиправним з огляду на те, що відповідно до вимог пункту 5.7. наказу Міністерства охорони здоров`я України від 19 червня 1996 року №173, яким затверджено Державні санітарні правила планування та забудови населених пунктів (далі - Правила №173), розміри санітарно-захисної зони можуть бути зменшені, коли в результаті розрахунків та лабораторних досліджень, проведених для району розташування підприємств або іншого виробничого об`єкта, буде встановлено, що на межі житлової забудови та прирівняних до неї об`єктів концентрації шкідливих речовин у атмосферному повітрі, рівні шуму, вібрації, ультразвуку, електромагнітних та іонізуючих випромінювань, статичної електрики не перевищуватимуть гігієнічні нормативи. Натомість спірний висновок не містить жодних із розрахунків, передбачених Правилами №173.
Окрім цього, мета проведеної санітарно-епідеміологічної оцінки проектних матеріалів "Обгрунтування встановлення СЗЗ для проммайданчика свинотоварної ферми ТОВ "Агропромислове підприємство "Гряда" 2020р. не відповідає Закону України "Про забезпечення санітарного та епідеміологічного благополуччя населення". До того ж, висновок відповідача про скорочення СЗЗ суперечить раніше виданим дозвільним документам ТОВ "АПП "Гряда". Також, позивачки стверджують, що відповідач отримав на опрацювання від третьої особи документи, які містять вже не актуальну інформацію, та документи, що містять недостовірну інформацію.
Зазначають також про перевищення граничних норм річного обороту свиней вказано, зокрема, додатком №5 до Правил №173 визначено, що СЗЗ для тваринницьких ферм, яка базується на кількості поголів`я на рік: до 12 тис. голів на рік - 500 м, СЗЗ на 12 тис. та па 24 тис. голів на рік - 1500 м, СЗЗ на 54 тис. голів на рік і більше 2000 м СЗЗ. Позивачки стверджують, що кількість поголів`я на рік на свинофермі АПП "Гряда" значно перевищує 12 тис, про що свідчать корінці ветеринарних свідоцтв із свиноферми АПП "Гряда", які товариство отримувало у 2021 році для перевезення своїх свиней на забій за межі Жовківського району.
Наостанок у позові вказано, що згідно з пунктом 5.14. Правил №173 проєкт організації СЗЗ слід розробляти в комплексі з проектом будівництва (реконструкції) підприємства з першочерговою реалізацією заходів, передбачених у такій зоні, попри це такого проекту організації СЗЗ для свиноферми АПП "Гряда" не існує.
Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій
Рішенням Львівського окружного адміністративного суду від 17 жовтня 2023 року, залишеним без змін постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 16 квітня 2024 року, позов задоволено.
Місцевий адміністративний суд, з яким погодився суд апеляційної інстанції, мотивував свої висновки тим, що спірним висновком державної санітарно-епідеміологічної експертизи від 31 травня 2022 року №12.2-18-4/4367 фактично дозволено скорочення санітарно-захисної зони для свинотоварної ферми ТОВ "АПП "Гряда" з нормативної відстані санітарно-захисної зони з 500 м до 250 м. У додатку №5 Правил №173 визначено СЗЗ для тваринницьких ферм, яка базується на кількості поголів`я на рік, а саме: до 12 тис. голів на рік - 500 м, СЗЗ на 12 тис. та на 24 тис. голів на рік - 1500 м, СЗЗ на 54 тис. голів на рік і більше - 2000 м, втім, відповідно до корінців ветеринарних свідоцтв на забій свиней із свиноферми ТОВ "АПП "Гряда" (за 2021 рік), такі свідчать про перевезення на забій за межі району 28630 голів свиней із свиноферми ТОВ "АПП "Гряда" у 2021 році.
Суд врахував, що відповідач та третя особа не заперечують факт недослідження питання кількості фактичного поголів`я свиней на свинотоварній фермі ТОВ "АПП "Гряда" під час проведення санітарно-епідеміологічної експертизи. Відповідне підтверджується й самим протоколом санітарно-епідеміологічної експертизи від 23 лютого 2022 року №171, який склала Комісія для проведення державної санітарно-епідеміологічної експертизи в особливо складних випадках щодо встановлення та зміни розмірів санітарно-захисних зон. Натомість ця Комісія під час проведення експертизи дослідила виключно наявність виробничих потужностей ТОВ "АПП "Гряда". Суд також зауважив, що витребував копій проектних матеріалів "Матеріали "Проект обґрунтування встановлення (скорочення) санітарно-захисної зони для свинотоварної ферми ТОВ "АПП "Гряда", однак цих документів надано не було.
Беручи до уваги викладене, суд першої інстанції дійшов висновку про перевищення річної норми обороту свиней для меж санітарно-захисної зони 500 м, визначеної додатком №5 Державних санітарних правил планування та забудови населених пунктів, на ТОВ "АПП "Гряда", що розташована в селі Гряда, вул. Польова, 1, Жовківського району Львівської області.
Крім цього, суд зазначив, що відповідно до відомчих норм технологічного проектування "Свинарські підприємства (комплекси, ферми, малі ферми)" ВНТП-АПК-02.05 для того, аби утримання на свинофермі було до 12 тис. голів в рік, на свинофермі має бути лише 7600 місць для одночасного утримання при традиційному вигодовуванні, а ТОВ "АПП "Гряда" зазначало про наявність 11551 місця для одночасного утримання свиней. За цих обставин суд дійшов висновку про те, що у відповідача були недостовірні відомості щодо річного обсягу свиней на свинотоварній фермі ТОВ "АПП "Гряда", що призвело до не обґрунтованого прийняття рішення про зменшення розміру санітарно-захисної зони, що суперечить Правилам №173.
Насамкінець, суд першої інстанції зауважив, що Департамент екології і природних ресурсів Львівської обласної державної адміністрації видав Дозвіл на викиди забруднюючих речовин в атмосферне повітря стаціонарними джерелами від 11 лютого 2021 року №4622782501-3, погоджений з Головним управлінням Держпродспоживслужби у Львівській області, яке в листі №06_4-19/7704/419 вказало, що умовою дії цього дозволу є дотримання ТОВ "АПП "Гряда" нормативної санітарно-захисної зони розміром в 500 м згідно з вимогами додатку №5 до Наказу №173. У зв`язку із цим суд вважав, що висновок державної санітарно-епідеміологічної експертизи від 31 травня 2022 року №12.2-18-4/4367 в частині скорочення санітарно-захисної зони суперечить раніше виданим дозвільним документам ТОВ "АПП "Гряда", що у свою чергу, свідчить про його протиправність.
Крім того, суд першої інстанції дійшов висновку, що позивачки можуть бути суб`єктами оскарження спірного висновку, затвердженого Державною службою України з питань безпечності харчових продуктів та захисту прав споживачів, оскільки такий безпосередньо впливає на середовище (шляхом скорочення санітарно-захисної зони), в межах якого мешкають позивачки.
Підстави касаційного оскарження та їх обґрунтування
ТОВ "АПП "Гряда" та адвокат Яцуляк Т.Р., який діє в інтересах ОСОБА_1, оскаржили рішення Львівського окружного адміністративного суду від 17 жовтня 2023 року та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 16 квітня 2024 року до Верховного Суду.
У касаційній скарзі, яку подано в інтересах ОСОБА_1 з підстави, передбаченої пунктом четвертим статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) у поєднанні з пунктом 4 частини третьої статті 353 цього Кодексу, її представник просить скасувати зазначені судові рішення та направити справу на новий розгляд до суду першої інстанції.
Свої доводи автор цієї касаційної скарги мотивує тим, що скаржниці на праві власності належить земельна ділянка з кадастровим номером 4622782500:05:000:0033, площею 0,1 га, що розташована за адресою АДРЕСА_2, із цільовим призначенням для будівництва і обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка).
Указує, що зазначену земельну ділянку вона набула у власність на підставі рішення Грядівської сільської ради Жовківського районну Львівської області № 47 від 08 квітня 2020 року. На момент прийняття цього рішення навколо свинотоварної ферми ТОВ "АПП "Гряда" була встановлена санітарно-захисна зона розміром 250 м, згідно з висновком державної-санітарно-епідеміологічної експертизи від 18 травня 2016 року №05.03.92-07/16910. Оскаржуваний висновок державної санітарно-епідеміологічної експертизи від 31 травня 2022 року №12.2-18-4/4367 також передбачав скорочення санітарно-захисної зони з 500 м до 250 м. Таким чином, скасування цього висновку судами призвело до збільшення санітарно-захисної зони у 500 метрів, в якій розташована земельна ділянка, яка належить скаржниці.
У зв`язку із цим, враховуючи положення частини другої статті 114 Земельного кодексу України, пункту 5.10 Правил №173, абзацу 5 пункту 14.2.5 ДБН Б.2.2-12:2019 "Планування і забудова територій", скасування судами в цій справі спірного висновку має наслідком те, що, земельна ділянка скаржниці наразі перебуває в межах збільшеної санітарно-захисної зони і вона не може використовувати цю земельну ділянку відповідно до її цільового призначення - для будівництва житлового будинку, тобто ці рішення безпосередньо впливають на її права.
Адвокат скаржниці наголосив на тому, що суд апеляційної інстанції, у своїй постанові встановив наявність у межах збільшеної санітарно-захисної зони житлової забудови, однак не залучив власників земельних ділянок, зокрема скаржницю, до участі у справі, як третіх осіб.
Підсумовуючи викладене, представник скаржниці зазначає, що в розглядуваному випадку суд прийняв рішення про права, свободи, інтереси та (або) обов`язки ОСОБА_1, яку не було залучено до участі у справі, що свідчить про наявність передбаченої пунктом 4 частини третьої статті 353 КАС України підстави для скасування оскаржуваних рішень.
В іншій касаційній скарзі, яку подав представник ТОВ "АПП "Гряда", підстави касаційного оскарження відповідають пунктам 1, 4 частини четвертої статті 328 КАС України. Автор касаційної скарги просить скасувати рішення Львівського окружного адміністративного суду від 17 жовтня 2023 року та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 16 квітня 2024 року, а справу направити до суду першої інстанції на новий розгляд.
Скаржник стверджує, що суди попередніх інстанцій не перевірили дотримання позивачками строку звернення до суду, а отже, не встановили всіх обставин справи, що мають значення для правильного її вирішення. Зокрема, переконує, що на момент виникнення спірних правовідносин стаття 43 Закону України "Про забезпечення санітарного та епідемічного благополуччя населення" встановлювала спеціальний строк для звернення до суду з позовом про оскарження висновків державної санітарно-епідеміологічної експертизи - один місяць з дня затвердження. Спірний висновок було затверджено 31 травня 2022 року, позовну заяву подано 28 жовтня 2022 року, тобто зі сплином майже п`яти місяців від дня затвердження висновку, що свідчить про попуск позивачками встановленого законом строку для його судового оскарження. Скаржник зазначає, що питання дотримання строку звернення до суду з позовом про оскарження висновку державної санітарно-епідеміологічної експертизи досліджувалося судами, зокрема й Верховним Судом, у справі №640/12048/19, втім, суди залишили це поза увагою.
Крім цього, доводить, що суди попередніх інстанцій розглянули справу та ухвалили оспорювані судові рішення, не залучивши осіб, на права яких вони вплинули. Зокрема, скасування судами оскаржуваного висновку, на його думку, безпосередньо вплинуло на права Львівської міської ради, як правонаступника Грядівської сільської ради, яка у зв`язку зі збільшенням санітарно-захисної зони з 250 до 500 метрів, повинна розробити та затвердити нову містобудівну документацію (детальний та генеральний план) території сіл Гряда та Воля Гамулецька.
Також вважає, що зазначені судові рішення вплинули на права власників земельних ділянок, які знаходяться в межах збільшеної санітарно-захисної зони (500 метрів). Автор касаційної скарги указав принаймні на 24 земельні ділянки, власники яких, за його словами, внаслідок скасування висновку та збільшення розміру санітарно-захисної зони до 500 метрів позбавлені можливості вільно користуватися своїм майном, позаяк на жодній з них не може бути здійснено будівництво житлових будинків, що унеможливлює використання земельних ділянок згідно з їх цільовим призначенням "Для будівництва і обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд".
Із цих міркувань представник ТОВ "АПП "Гряда" указав на наявність, на його думку, передбаченої пунктом 4 частини третьої статті 353 КАС України підстави для скасування оскаржуваних рішень з направленням справи на новий судовий розгляд до суду першої інстанції.
Позиція інших учасників справи
Представниця позивачок адвокатка Мелень-Забрамна О.М. у відзивах просить залишити касаційні скарги ТОВ "АПП "Гряда" та ОСОБА_1 без задоволення, а оскаржувані судові рішення без змін.
Стверджує, що апеляційний суд не був обізнаний про наявність житлової забудови, адже така житлова забудова відсутня, і скаржник не надав із касаційною скаргою доказів існування такої житлової забудови. Така житлова забудова передбачена Детальним планом території К-14, про який є згадка в спірному висновку, адже він розроблявся саме для узгодження санітарно-захисної зони ТОВ "АПП "Гряда" з детальним планом території, який було затверджено до прийняття спірного висновку та який наразі є чинним і ніким не оскаржувався.
Вважає, що з урахуванням часу, який минув від початку розгляду цієї справи, скаржники мали всі правові засоби для заявлення клопотань про залучення до участі в ній, у тому числі й інших осіб, прав, свобод та інтересів яких можуть стосуватися відповідні судові рішення, однак до касаційного оскарження цього не зробили.
На думку автора відзиву, право власності ОСОБА_1 на її земельну ділянку, так само як і право власності інших власників земельних ділянок, про яких згадав в касаційній скарзі представник ТОВ "АПП "Гряда", передбачає можливість вільно розпоряджатися відповідними земельними ділянками, до того ж, скаржниця, як і інші згадані власники, не позбавлені права здійснити будівництво та обслуговування господарських будівель і споруд, що відповідає вимогам частини другої статті 114 Земельного кодексу України.
Разом із цим, ОСОБА_1 не обґрунтувала належними доказами факт обмеження спірними судовими рішеннями її прав на будівництво житлового будинку на належній їй земельній ділянці, оскільки такі наміри мали б підтверджуватися рішенням місцевого уповноваженого органу з питань містобудування та архітектури.
Стосовно наведених у касаційній скарзі ТОВ "АПП "Гряда" доводів щодо пропуску місячного строку звернення до суду, педставниця позивачок вважає, що положення статті 43 Закону України "Про забезпечення санітарного та епідеміологічного благополуччя населення" не стосуються висновку санітарно-епідеміологічної експертизи, що є предметом спору в цій справі. Водночас, на її переконання, сам собою пропуск строку звернення до суду не може бути підставою для касаційного перегляду судових рішень.
Державна служба України з питань безпечності харчових продуктів та захисту споживачів також подала відзиви на касаційні скарги ТОВ "АПП "Гряда" та ОСОБА_1 . Мотиви відповідача головним чином зводяться до того, що оспорюваний висновок є документом дозвільного характеру, актом індивідуальної дії, який видано у відносинах, що виникли між дозвільним органом - відповідачем та ТОВ "АПП "Гряда", стосується лише інтересів зазначеного товариства та не впливає на права або інтереси позивачок, як і заявниці касаційної скарги, тож вони не мають права на його оскарження.
Представник ТОВ "АПП "Гряда" подав відзив на касаційну скаргу ОСОБА_1, у якому просить цю касаційну скаргу задовольнити з наведених у ній мотивів, оскаржувані судові рішення судів попередніх інстанцій скасувати, а справу направити на новий судовий розгляд до суду першої інстанції.
Рух касаційної скарги
Верховний Суд ухвалою від 01 серпня 2024 року визнав поважними причини пропуску Товариством з обмеженою відповідальністю "Агропромислове підприємство "Гряда" строку на касаційне оскарження на рішення Львівського окружного адміністративного суду від 17 жовтня 2023 року та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 16 квітня 2024 року, поновив цей строк та відкрив касаційне провадження за цією касаційною скаргою.
Іншою ухвалою від 01 серпня 2024 року Верховний Суд визнав поважними причини пропуску адвокатом Яцуляком Тарасом Романовичем, в інтересах ОСОБА_1 строку на касаційне оскарження на рішення Львівського окружного адміністративного суду від 17 жовтня 2023 року та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 16 квітня 2024 року, поновив цей строк та відкрив провадження за зазначеною касаційною скаргою.
Ухвалою Верховного Суду від 16 грудня 2024 року справу призначено до розгляду.
Установлені судами попередніх інстанцій обставини справи
Згідно з протоколом Комісії для проведення державної санітарно-епідеміологічної експертизи в особливо складних випадках щодо встановлення та зміни розмірів санітарно-захисних зон від 23 лютого 2022 року №171, ця комісія провела санітарно-епідеміологічну експертизу матеріалів "Проект обґрунтування встановлення (скорочення) санітарно-захисної зони для свинотоварної ферми Товариства з обмеженою відповідальністю "Агропромислове підприємство "Гряда", що розташована в с. Гряда, вул. Польова, 1, Жовківського району Львівської області".
У протоколі комісія вказала, що функціонування проммайданчика свинокомплексу ТОВ "АПП "Гряда" із встановленням для свинокомплексу СЗЗ розміром 240 м у західному напрямку від найближчих джерел викидів (200 м від межі підприємства) до найближчої житлової забудови та дотриманням встановленої СЗЗ розміром у 250 м від межі підприємства /та 350 м від найближчих джерел викидів за усіма іншими напрямками за висновком державної санітарно-епідеміологічної експертизи Міністерства охорони здоров`я України від 18 травня 2016 року №05.03.02-07/16910 відповідає вимогам ДСП №173-96 (пункт 5.9.) і може бути погоджено за таких умов.
І. Дотримання технології виробництва, проектних рішень та природоохоронних заходів.
ІІ. Проведення натурних досліджень щодо вмісту специфічних забруднюючих речовин в атмосферному повітрі, рівнів шуму на межі встановленої СЗЗ (біля найближчої житлової забудови) з метою підтвердження достатності її розмірів покладається на власника підприємства.
ІІІ. Результати щорічного моніторингу атмосферного повітря та шуму на межі встановленої СЗЗ надсилати до Держпродспоживслужби та ДУ "ІГЗ НАМНУ" для визначення та узагальнення інформації щодо достатності встановленої СЗЗ для зазначеного об`єкту.
IV. Контроль за реалізацією проектних рішень та дотриманням гігієнічних нормативів факторів довкілля на межі встановленої СЗЗ покладається на власника підприємства.
Відповідно до висновку державної санітарно-епідеміологічної експертизи від 31 травня 2022 року №12.2-18-4/4367, затвердженого Державною службою України з питань безпечності харчових продуктів та захисту прав споживачів, за результатами державної санітарної-епідеміологічної експертизи, матеріали "Проект обґрунтування встановлення (скорочення) санітарно-захисної зони для свинотоварної ферми Товариства з обмеженою відповідальністю "Агропромислове підприємство "Гряда", що розташоване в с.Гряда, вул. Польова, 1, Жовківського району Львівського області" відповідають вимогам діючого санітарного законодавства України і за умови дотримання вимог цього висновку можуть бути погоджені.
Вказано, що висновок дійсний без обмеження строку до внесення змін у технологію виробництва, що призводить до підвищення виробничої потужності, зміни (збільшення) кількісних та якісних характеристик викидів шкідливих речовин в атмосферне повітря та акустичного впливу.
Вважаючи цей затверджений відповідачем висновок державної санітарно-епідеміологічної експертизи протиправним, позивачки звернулися до суду.