ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
18 грудня 2024 року
м. Київ
справа № 640/24251/20
адміністративне провадження № К/990/28848/22
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача - Шарапи В.М.,
суддів - Кравчука В.М., Чиркіна С.М.,
розглянув у порядку письмового провадження касаційну скаргу Головного управління Державної податкової служби у м. Києві (далі - ГУ ДПС у м. Києві) на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 16 лютого 2022 року у складі судді Добрівської Н.А. та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 8 вересня 2022 року у складі колегії суддів: Оксененка О.М., суддів: Василенка Я.М., Лічевецького І.О. у справі за позовом ОСОБА_1 до ГУ ДПС у м. Києві про визнання протиправними дій, зобов`язання вчинити дії,-
ОПИСОВА ЧАСТИНА
Короткий зміст позовних вимог і рішень судів першої та апеляційної інстанцій
1. Позивач звернувся до суду з позовом до ГУ ДПС у м. Києві, у якому просив:
- визнати протиправним рішення відповідача, викладене у листі від 14 серпня 2020 року № 1341/К/26-97-07 про відмову позивачу призначити та виплатити одноразову грошову допомогу у зв`язку із встановленням інвалідності та працездатності;
- зобов`язати відповідача призначити та виплатити позивачу одноразову грошову допомогу у зв`язку із встановленням інвалідності другої групи та втратою працездатності в розмірі 200-кратного прожиткового мінімуму, установленого Законом для працездатних осіб на дату встановлення інвалідності, тобто у сумі 401 400,00 грн.
2. Окружний адміністративний суд міста Києва рішенням від 16 лютого 2022 року, залишеним без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 8 вересня 2022 року, позов задовольнив частково.
Визнав протиправними дії ГУ ДФС у м. Києві щодо відмови у прийнятті заяви та підготовці висновку про призначення одноразової грошової допомоги ОСОБА_1 у зв`язку із встановленням ІІ групи інвалідності.
Зобов`язав Головне управління ДПС у м. Києві розглянути заяву ОСОБА_1 про призначення одноразової грошової допомоги відповідно до вимог постанови Кабінету Міністрів України від 21 жовтня 2015 року №850 "Про затвердження Порядку та умов призначення і виплати одноразової грошової допомоги у разі загибелі (смерті), інвалідності або часткової втрати працездатності без установлення інвалідності працівника міліції" та надіслати до Державної податкової служби України висновок щодо виплати одноразової грошової допомоги.
У задоволенні решти позовних вимог - відмовив.
3. Суди попередніх інстанцій встановили:
3.1 Згідно з наказом Головного управління ДФС у м. Києві від 16 лютого 2017 року №110-о "По особовому складу податкової міліції" позивача звільнено з посади та податкової міліції у відставку за пунктом 65 підпункт "б" (через хворобу).
3.2 Відповідно до виписки з акта огляду МСЕК серії АВ №0643626 ОСОБА_1 при первинному огляді 10 травня 2017 року встановлено ІІІ групу інвалідності, захворювання, так, пов`язане з проходженням служби в ОВС.
3.3 Відповідно до довідки про результати визначення у застрахованої особи ступеня втрати професійної працездатності у відсотках серії АГ №0013747 позивачу встановлено 30% ступінь втрати працездатності по постанові КМУ від 21 жовтня 2015 року №850, захворювання, так, пов`язане з проходженням служби в ОВС.
3.4 Згідно довідки до акта огляду МСЕК серії АВ №0032280, під час повторного огляду позивачу 1 липня 2019 року встановлено ІІ групу інвалідності з 1 червня 2019 року, захворювання, так, пов`язане з проходженням служби в ОВС.
3.5 Листом ДФС України від 9 липня 2020 року №569/К/99-99-07-03-14 за наслідками розгляду заяви позивача від 15 червня 2020 року щодо призначення та виплати одноразової грошової допомоги у зв`язку зі встановленням інвалідності та втратою працездатності повідомлено, що для оформлення пакету документів для отримання зазначеної допомоги позивачу потрібно звернутися до кадрового підрозділу за останнім місцем служби та надати оригінали документів.
3.6 Листом ГУ ДФС у м. Києві від 14 серпня 2020 року №1341/К/26-97-07 за наслідками розгляду заяви позивача від 21 липня 2020 року щодо призначення та виплати одноразової грошової допомоги у зв`язку з встановленням інвалідності та втратою працездатності повідомлено, що підстав для призначення та виплати такої допомоги немає, оскільки відповідно до довідки серії АГ №0013746 від 10 травня 2017 року, дата встановлення страхового випадку 13 лютого 2017 року, тобто більше 3 років.
3.7 Уважаючи дії відповідача щодо відмови у призначенні одноразової грошової допомоги протиправними, позивач звернувся до суду з позовом.
Короткий зміст вимог та узагальнені доводи касаційної скарги:
4. Не погоджуючись із рішеннями судів першої та апеляційної інстанцій, ГУ ДПС в м. Києві звернулося із касаційною скаргою, у якій просить їх скасувати та ухвалити нове, яким відмовити у задоволенні позову.
4.1 На її обґрунтування відповідач зазначає про неврахування судом апеляційної інстанції висновків Верховного Суду, викладених у постановах від 11 лютого, 14 квітня, 13 травня, 3 червня, 13 жовтня, 2 листопада 2021 року, 18, 19 квітня 2022 року (справи №№826/9815/18, 826/14904/18, 826/2850/17, 640/19105/19, 803/130/16, 816/1231/15, 826/18481/14, 520/9169/18, відповідно) щодо відсутності правонаступництва між ГУ ДФС у м. Києві та ГУ ДПС у м. Києві.
5. Позивач відзив на касаційну скаргу не подав.
Висновки суду за результатами розгляду касаційної скарги:
6. При розгляді касаційної скарги колегією суддів враховуються приписи частин першої-другої статті 341 КАС України, згідно яких Суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.
Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.
7. Аналогічна справа була розглянута Верховним Судом, де у постанові від 20 листопада 2024 року (справа №580/6866/23) суд дійшов таких висновків.
8. Ухвалюючи оскаржувані рішення, суд першої інстанції, з висновком якого погодився суд апеляційної інстанції, виходив із того, що уповноваженим органом для розгляду зави позивача, як колишнього працівника податкової поліції про призначення одноразової грошової допомоги є ДПС у м. Києві.
9. На цій підставі, виходячи за межі позовних вимог, заявлених позивачем, суд першої інстанції, з висновком якого погодився суд апеляційної інстанції, ухвалив рішення, згідно з яким визнав протиправними дії ГУ ДФС у м. Києві щодо відмови у прийнятті заяви та підготовці висновку про призначення одноразової грошової допомоги ОСОБА_1 у зв`язку із встановленням ІІ групи інвалідності та зобов`язав ГУ ДПС у м. Києві розглянути заяву ОСОБА_1 про призначення одноразової грошової допомоги відповідно до вимог постанови Кабінету Міністрів України від 21 жовтня 2015 року №850 "Про затвердження Порядку та умов призначення і виплати одноразової грошової допомоги у разі загибелі (смерті), інвалідності або часткової втрати працездатності без установлення інвалідності працівника міліції" та надіслати до Державної податкової служби України висновок щодо виплати одноразової грошової допомоги.
10. Як убачається з матеріалів справі відповідачем у цій справі є ГУ ДПС у м. Києві проте, протиправними визнані дії ГУ ДФС у м. Києві.
11. Відповідно до частини третьої статті 48 КАС України якщо позов подано не до тієї особи, яка повинна відповідати за позовом, суд до ухвалення рішення у справі за згодою позивача замінює первісного відповідача належним відповідачем, не закриваючи провадження у справі, якщо це не потягне за собою зміни підсудності адміністративної справи. Суд має право за клопотанням позивача до ухвалення рішення у справі залучити до участі у ній співвідповідача.
12. Згідно з частиною четвертою статті 48 КАС України якщо позивач не згоден на заміну відповідача іншою особою, суд може залучити цю особу як другого відповідача. У разі відмови у задоволенні позову до такого відповідача понесені позивачем витрати відносяться на рахунок держави.
13. Отже, визначення відповідачів, предмета та підстав спору є правом позивача. Натомість, встановлення належного відповідача й обґрунтованості позову - обов`язком суду, який виконується під час розгляду справи. При цьому обов`язком суду є встановлення належності відповідачів та їх заміна у разі необхідності.
14. З цього слідує, що суд за результатами розгляду справи визнаючи протиправним дії ГУ ДФС у м. Києві щодо відмови у прийнятті заяви та підготовці висновку про призначення одноразової грошової допомоги ОСОБА_1 у зв`язку із встановленням ІІ групи інвалідності прийняв рішення щодо органу, який не залучений до участі у справі.
15. Водночас колегія суддів зазначає, що позивач не завжди спроможний правильно визначити відповідача. Звертаючись до суду з адміністративним позовом, позивач зазначає відповідачем особу, яка, на його думку, повинна відповідати за позовом, проте під час розгляду справи він може заявити клопотання про заміну неналежного відповідача належним. Заміна відповідача може відбутися за клопотанням не лише позивача, а й будь-якої іншої особи, яка бере участь у справі, у тому числі й за клопотанням самого відповідача, або навіть за ініціативою суду.
16. Аналогічна правова позиція висловлена Верховним Судом у постановах від 2 серпня 2022 року у справі № 620/4205/21, від 6 квітня 2023 року у справі № 640/10399/20 та від 17 травня 2023 року у справі № 640/17939/20.
17. На підставі вищезазначеного, Суд уважає, що суд першої інстанції порушив норми процесуального права в частині незалучення до участі у розгляді справи ГУ ДФС у м. Києві і ухвалення судового рішення, яке прямо зачіпає права та обов`язки останнього.
18. Відповідно до пункту 2 частини першої статті 349 КАС України суд касаційної інстанції має право скасувати судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанцій повністю або частково і передати справу повністю або частково на новий розгляд. Підставою для скасування судових рішень судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи на новий судовий розгляд, згідно з пунктом четвертого частини третьої статті 353 КАС України, є порушення норм процесуального права, яке унеможливило встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи, якщо суд прийняв рішення про права, свободи, інтереси та (або) обов`язки осіб, які не були залучені до участі у справі.
19. Крім того, оцінюючи доводи касаційної скарги в частині тверджень про неправильне застосування судами першої і апеляційної інстанцій частин першої і п`ятої статті 104 ЦК України, постанови КМУ №1200, розпорядження КМУ №682-р, а також неврахування висновків Верховного Суду, викладених у постановах від 11 лютого, 14 квітня, 13 травня, 3 червня, 13 жовтня, 2 листопада 2021 року, 18, 19 квітня 2022 року (справи №№826/9815/18, 826/14904/18, 826/2850/17, 640/19105/19, 803/130/16, 816/1231/15, 826/18481/14, 520/9169/18, відповідно) і тверджень щодо відсутності у ДПС України повноважень в частині видачі довідок колишнім працівникам податкової міліції для перерахунку їх пенсії, колегія суддів зазначає таке.
20. Згідно з пунктами 5 та 6 постанови КМУ № 1074 здійснення заходів, пов`язаних з утворенням, реорганізацією або ліквідацією міністерств, інших центральних органів виконавчої влади, орган виконавчої влади припиняється шляхом реорганізації (злиття, приєднання, поділу, перетворення) або ліквідації. Права та обов`язки органів виконавчої влади переходять: у разі злиття органів виконавчої влади до органу виконавчої влади, утвореного внаслідок такого злиття; у разі приєднання одного або кількох органів виконавчої влади до іншого органу виконавчої влади - до органу виконавчої влади, до якого приєднано один або кілька органів виконавчої влади; у разі поділу органу виконавчої влади - до органів виконавчої влади, утворених внаслідок такого поділу; у разі перетворення органу виконавчої влади - до утвореного органу виконавчої влади; у разі ліквідації органу виконавчої влади і передачі його завдань та функцій іншим органам виконавчої влади - до органів виконавчої влади, визначених відповідним актом Кабінету Міністрів України. За приписами пункту 8 Порядку № 1074, внаслідок реорганізації (злиття, приєднання, поділу, перетворення) органів виконавчої влади припиняється той орган виконавчої влади, майнові права та обов`язки якого переходять його правонаступникам.
21. Публічне правонаступництво органів державної влади, згідно позиції Верховного Суду, викладеної в постанові від 30 листопада 2021 року у справі № 200/1353/21-а, є окремим, особливим видом правонаступництва, під таким терміном розуміється перехід в установлених законом випадках прав та обов`язків одного суб`єкта - іншому. При цьому обов`язок щодо відновлення порушених прав особи покладається на орган, компетентний відновити такі права. Такий підхід про перехід до правонаступника обов`язку відновити порушене право відповідає принципу верховенства права.
22. Функції держави, які реалізовувалися ліквідованим органом, не можуть бути припинені та підлягають передачі іншим державним органам, за винятком того випадку, коли держава відмовляється від таких функцій взагалі.
23. Отже, правонаступництво у сфері управлінської діяльності органів державної влади (публічне правонаступництво) передбачає повне або часткове передання (набуття) адміністративної компетенції одного суб`єкта владних повноважень до іншого або внаслідок припинення первісного суб`єкта, або внаслідок повного чи часткового припинення його адміністративної компетенції.
24. Подібні висновки викладені також Верховним Судом у постанові від 24 січня 2023 року у справі №300/7605/21, де зазначено, що підставами для залучення до участі у справі правонаступника сторони суб`єкта владних повноважень є або припинення суб`єкта владних повноважень в результаті реорганізації чи ліквідації, або повне чи часткове передання (набуття) адміністративної компетенції одного суб`єкта владних повноважень до іншого (іншим) внаслідок повного чи часткового припинення його адміністративної компетенції.
25. Отже, якщо спір виник з приводу реалізації суб`єктом владних повноважень, що припиняється, його компетенції, підстави для правонаступництва виникають з моменту його вибуття з правовідносин, щодо яких виник спір, унаслідок, зокрема, передачі розпорядчим актом Кабінету Міністрів України його адміністративної компетенції іншому (іншим) суб`єкту владних повноважень.
26. Якщо спір виник у відносинах, що не пов`язані з реалізацією суб`єктом владних повноважень його компетенції, підстави для правонаступництва виникають з моменту припинення сторони - суб`єкта владних повноважень.
27. З огляду на вищезазначені висновки, для встановлення факту публічного правонаступництва визначальним є встановлення факту або припинення первісного суб`єкта - ДФС України, або переходу його адміністративної компетенції (функцій), з приводу якої виник спір, до ДПС України.
28. 18 грудня 2018 року КМУ прийнято постанову № 1200, відповідно до якої утворено ДПС України та Державну митну службу України, реорганізувавши ДФС України шляхом поділу.
29. Положеннями постанови КМУ № 1200 встановлено, що ДФС України продовжує здійснювати повноваження та виконувати функції у сфері реалізації державної податкової політики, державної політики у сфері державної митної справи, державної політики з адміністрування єдиного внеску, державної політики у сфері боротьби з правопорушеннями під час застосування податкового, митного законодавства, а також законодавства з питань сплати єдиного внеску до завершення здійснення заходів з утворення Державної податкової служби, Державної митної служби та центрального органу виконавчої влади, на який покладається обов`язок забезпечення запобігання, виявлення, припинення, розслідування та розкриття кримінальних правопорушень, об`єктом яких є фінансові інтереси держави та/або місцевого самоврядування, що віднесені до його підслідності відповідно до Кримінального процесуального кодексу України.
30. Постановою Кабінету Міністрів України від 19 червня 2019 року № 537 "Про утворення територіальних органів Державної податкової служби" (далі - Постанова КМУ № 537) утворено як юридичні особи публічного права територіальні органи Державної податкової служби за переліком згідно з додатком 1 та реорганізовано деякі територіальні органи Державної фіскальної служби шляхом їх приєднання до відповідних територіальних органів Державної податкової служби за переліком згідно з додатком 2.
31. Пунктами 3, 4 Постанови КМУ № 537 установлено, що територіальні органи ДФС України, які реорганізуються, продовжують здійснювати свої повноваження до передачі таких повноважень територіальним органам ДПС України та центрального органу виконавчої влади, на який покладається обов`язок забезпечення запобігання, виявлення, припинення, розслідування та розкриття кримінальних правопорушень, об`єктом яких є фінансові інтереси держави та/або місцевого самоврядування, що віднесені до його підслідності відповідно до Кримінального процесуального кодексу України. Визначено територіальні органи Державної податкової служби правонаступниками майна, прав та обов`язків територіальних органів Державної фіскальної служби, що реорганізуються згідно з пунктом 2 цієї постанови, у відповідних сферах діяльності.
32. Крім того, Розпорядженням № 682-р Кабінет Міністрів України погодився з пропозицією Міністерства фінансів України щодо можливості забезпечення здійснення Державною податковою службою України покладених на неї постановою Кабінету Міністрів України від 6 березня 2019 року № 227 "Про затвердження положень про Державну податкову службу України та Державну митну службу України" функцій і повноважень Державної фіскальної служби України, що припиняється, з реалізації державної податкової політики, державної політики з адміністрування єдиного внеску на загальнообов`язкове державне соціальне страхування.
33. У подальшому 30 вересня 2020 року КМУ прийнято постанову № 893 "Деякі питання територіальних органів Державної податкової служби", якою вирішено ліквідувати як юридичні особи публічного права територіальні органи Державної податкової служби за переліком згідно з додатком.
34. Наказом ДПС України від 30 вересня 2020 року № 529 "Про утворення територіальних органів Державної податкової служби" вирішено утворити як відокремлені підрозділи ДПС України територіальні органи за переліком згідно з додатком.
35. Наказом ДПС України від 24 грудня 2020 року № 755 "Про початок забезпечення здійснення територіальними органами ДПС повноважень та функцій" розпочато з 1 січня 2021 року здійснення територіальними органами ДПС України, утвореними як її відокремлені підрозділи, повноважень і функцій територіальних органів ДПС України, що ліквідуються відповідно до пункту 1 Постанови № 893.
36. Відповідно до пункту 1 наказу ДПС України № 36 від 28 серпня 2019 року, ДПС України розпочала виконання функцій і повноважень ДФС України, що припиняється.
37. Основні завдання та повноваження ДПС України визначені в Положенні про ДПС України, затвердженому постановою Кабінету Міністрів України від 6 березня 2019 року № 227, відповідно до пункту 7 якого ДПС України здійснює повноваження безпосередньо та через утворені в установленому порядку її територіальні органи.
38. Таким чином, з аналізу вищезазначених актів у сукупності, вбачається, що постанова КМУ №1200 та розпорядження №682-р свідчать про наявність факту виключно компетенційного адміністративного (публічного) правонаступництва ДПС України в частині переходу до Державної податкової служби України функцій Державної фіскальної служби України у сфері реалізації державної податкової політики, державної політики з адміністрування єдиного внеску.
39. Водночас спори, що стосуються, зокрема, нарахування та виплати одноразової грошової допомоги, видачі довідок про розміри грошового забезпечення, про звільнення зі служби тощо, не стосуються публічно-владних функцій у сфері реалізації державної податкової політики, державної політики з адміністрування єдиного внеску чи інших функцій, що були передані ДПС України відповідно до вищевказаних нормативних актів.
40. Аналогічного висновку за подібних правовідносин дійшов Верховний Суд, зокрема, у постановах від 31 січня 2022 року у справі № 420/8922/20, від 14 вересня 2023 року у справі № 240/11567/21, від 26 жовтня 2023 року у справі № 240/3354/21.
41. Вирішуючи питання заміни неналежного відповідача (ДПС України) належним, у справі щодо призначення і виплати одноразової грошової допомоги, Верховний Суд у постанові від 5 грудня 2023 року у справі № 240/21521/22 вказав, що оскільки предмет спору не стосується публічно-владних функцій, переданих Головному управління ДПС у Житомирській області, як відокремленому підрозділу ДПС, і на момент вирішення судами питання про заміну відповідача у справі до Єдиного державного реєстру юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань не був унесений запис про припинення Головного управління ДФС у Житомирській області, а також враховуючи те, що заявником не доведено фактичну неможливість виконання позивачем у цій справі судового рішення, висновки судів попередніх інстанцій щодо наявності підстав для заміни ДФС України правонаступником Головним управлінням ДПС у Житомирській області є помилковими та передчасними.
42. Аналогічний підхід неодноразово застосований Верховним Судом, зокрема, у постановах від 11 лютого 2021 року у справі № 826/9815/18, від 14 квітня 2021 року у справі № 826/14904/18, від 13 травня 2021 року у справі № 826/2850/17, від 3 червня 2021 року у справі № 640/19105/19, від 13 жовтня 2021 року у справі № 803/130/16, від 6 жовтня 2022 року у справі № 600/2258/21-а, від 15 грудня 2022 року у справі № 826/8906/15, від 24 січня 2023 року у справі № 300/7605/21, від 31 січня 2023 року у справі № 380/4967/22, від 1 березня 2023 року у справі №120/14457/21-а та від 11 травня 2023 року у справі № 120/5061/21-а, а також у постановах від 31 січня 2022 року у справі №420/8922/20, від 14 вересня 2023 року у справі №240/11567/21, про що правильно зазначив скаржник у касаційній скарзі.
43. Відповідно до частини третьої статті 353 КАС України порушення норм процесуального права є обов`язковою підставою для скасування судових рішень з направленням справи на новий розгляд, якщо, зокрема, суд прийняв рішення про права, свободи, інтереси та (або) обов`язки осіб, які не були залучені до участі у справі.
44. Відповідно до частини четвертої статті 353 КАС України справа направляється до суду апеляційної інстанції для продовження розгляду або на новий розгляд, якщо порушення допущені тільки цим судом. В усіх інших випадках справа направляється до суду першої інстанції.
45. Таким чином, з урахуванням наведених висновків, враховуючи встановлений Судом факт незалучення особи, про права та обов`язки якої були ухвалені судові рішення у цій справі, а також з огляду на характер і предмет спірних відносин, колегія суддів зазначає, що для їх правильного вирішення суд першої інстанції має встановити належного відповідача та вирішити питання про необхідність залучення його до участі у справі, врахувавши висновки, викладені у цій постанові.
46. За таких обставин, колегія суддів дійшла до висновку про те, що касаційну скаргу ГУ ДПС у м. Києві слід задовольнити частково, скасувати рішення судів попередніх інстанцій та направити справу на новий розгляд до суду першої інстанції для вирішення питання про необхідність залучення до участі у справі ГУ ДФС у м. Києві. Також під час нового розгляду справи суду слід взяти до уваги викладене в цій постанові і встановити зазначені в ній обставини, що стосуються обсягу та змісту спірних правовідносин і охоплюються предметом доказування.
47. Водночас відповідно до Закону України від 13 грудня 2022 року №2825-IX "Про ліквідацію Окружного адміністративного суду міста Києва та утворення Київського міського окружного адміністративного суду", який набрав чинності з 15 грудня 2022 року, ліквідовано Окружний адміністративний суд міста Києва та утворено Київський міський окружний адміністративний суд із місцезнаходженням у місті Києві. При цьому, у пункті 2 розділу ІІ "Прикінцеві та перехідні положення" вказаного Закону встановлено, що з дня набрання чинності цим Законом до початку роботи Київського міського окружного адміністративного суду справи, підсудні окружному адміністративному суду, територіальна юрисдикція якого поширюється на місто Київ, розглядаються та вирішуються Київським окружним адміністративним судом, а тому ця справа направляється на новий розгляд до Київського окружного адміністративного суду.
Керуючись статтями 341, 345, 349, 353, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Суд -