ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
04 грудня 2024 року
м. Київ
Справа № 922/476/24
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного господарського суду:
Бакуліна С.В. - головуючий, Кібенко О.Р., Кондратова І.Д.,
за участю секретаря судового засідання - Федорченка В.М.,
представників учасників справи:
Комунального некомерційного підприємства Південної міської ради "Центр первинної медичної допомоги №1 Харківського району" - Астрюхін К.А.,
Південної міської ради Харківського району Харківської області - Свіщов Р.В.,
розглянув у відкритому судовому засіданні касаційну скаргу Комунального некомерційного підприємства Південної міської ради "Центр первинної медичної допомоги №1 Харківського району"
на постанову Східного апеляційного господарського суду від 14.08.2024 (колегія суддів: Лакіза В.В., Здоровко Л.М., Мартюхіна Н.О.)
у справі за позовом Комунального некомерційного підприємства Південної міської ради "Центр первинної медичної допомоги №1 Харківського району" (далі - Комунальне підприємство, КНП "ЦПМД № 1")
до Південної міської ради Харківського району Харківської області (далі - Міська рада)
про визнання протиправним та скасування рішення.
СУТЬ СПОРУ
1. Засновником, власником та органом управління майном КНП "ЦПМД № 1" є Міська рада.
2. У грудні 2022 року виконавчий комітет Міської ради затвердив фінансовий план на 2023 рік, наданий КНП "ЦПМД № 1".
3. Водночас у липні 2023 року за рішенням Міської ради до фінансового плану були внесені відповідні зміни, а саме виключені рядки:
- 450 Модернізація, модифікація, дообладнання, реконструкція, інші види поліпшення необоротних активів - витрати 1.100 тис. грн на розробку проекту реконструкції будівель;
- 460 460 Капітальний ремонт - 1.200 тис. грн - проведення капітального ремонту з облаштування парковки.
4. За рахунок вивільнених коштів Міська рада вирішила провести закупівлю котла газового для підготовки до опалювального сезону, залишок коштів - спрямувати на придбання ліків за окремою програмою.
5. КНП "ЦПМД № 1" не погодилося з цим рішенням та звернулося до суду з позовом у порядку адміністративного судочинства.
6. Суд першої інстанції постановив ухвалу, якою закрив провадження на підставі п.1 ч.1 ст.238 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС); зазначив, що справу не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства; роз`яснив Комунальному підприємству, що спір, який пов`язаний з діяльністю або припиненням діяльності юридичної особи, повинен розглядатися за правилами господарського судочинства. Суд апеляційної інстанції залишив зазначену ухвалу без змін.
7. У лютому 2024 року КНП "ЦПМД № 1" звернулося з позовом до Господарського суду Харківської області.
8. Станом на день звернення до господарського суду фінансовий план на 2023 рік був фактично виконаний.
9. Суд першої інстанції позов задовольнив повністю; визнав протиправним та скасував рішення Міської ради про внесення змін до фінансового плану. Суд апеляційної інстанції це рішення скасував та ухвалив нове, яким відмовив у позові.
10. КНП "ЦПМД № 1" звернулося з касаційною скаргою до Верховного Суду.
11. Перед Верховним Судом у цій справі, зокрема, постали такі питання:
- до юрисдикції якого суду належить розгляд справи за позовом про визнання протиправним та скасування рішення Міської ради про внесення змін до фінансового плану Комунального підприємства;
- чи має право Міська рада, як засновник Комунального підприємства, змінювати його фінансовий план;
- чи є ефективним спосіб захисту, обраний Комунальним підприємством, за умови, що рік, на який затверджувався фінансовий план, закінчився, і план був фактично виконаний?
12. Верховний Суд відмовив у задоволенні касаційної скарги, виходячи з таких мотивів.
ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
13. КНП "ЦПМД № 1" звернулося до Господарського суду Харківської області з позовом, у якому просило визнати протиправним та скасувати рішення XXII позачергової сесії Міської ради VIII скликання "Про внесення змін до фінансового плану Комунального некомерційного підприємства "Центр первинної медичної допомоги Nє1 Харківського району" Південної міської ради" від 10.07.2023 (далі - Рішення від 10.07.2023).
14. Позовні вимоги обґрунтовані тим, що згідно з вимогами Закону "Про місцеве самоврядування в Україні" (далі - Закон №280/97-ВР), Порядку складання, затвердження та контролю виконання фінансового плану КНП "ЦПМД № 1", затвердженого рішенням ІІ сесії (I засідання) Міської ради VII скликання від 23.02.2021 (далі - Порядок від 23.02.2021), Міська рада не мала права приймати оскаржуване рішення. Крім того, зобов`язання Міської ради провести Комунальному підприємству закупівлю обладнання - котла газового для підготовки опалювального сезону 2023-2024 року, фактично є розпорядженням вчинити певні дії, а не внесенням змін до фінансового плану.
Фактичні обставини справи, встановлені судами попередніх інстанцій
15. КНП "ЦПМД № 1" є комунальним унітарним некомерційним підприємством, що надає первинну медичну допомогу та здійснює управління медичним обслуговуванням населення Харківського району, вживає заходи з профілактики захворювань населення та підтримання громадського здоров`я (п.1.1 статуту).
16. 3гідно з п.1.4 статуту засновником, власником та органом управління майном КНП "ЦПМД № 1" є Міська рада (засновник). Підприємство є підпорядкованим, підзвітним та підконтрольним засновнику, а за галузевою спрямованістю - підвідомче місцевим органам виконавчої влади районного та обласного рівнів.
17. Пунктом 4.3 статуту визначено, що Комунальне підприємство здійснює некомерційну господарську діяльність, організовує свою діяльність відповідно до фінансового плану, який затверджується засновником або уповноваженим органом, самостійно організовує виробництво продукції (робіт, послуг) і реалізує її за цінами (тарифами), що визначаються в порядку, встановленому законодавством.
18. Рішенням виконавчого комітету Міської ради від 16.12.2022 Nє155 затверджено фінансовий план на 2023 рік, наданий Комунальним підприємством.
19. Водночас Рішенням від 10.07.2023 до фінансового плану КНП "ЦПМД № 1" були внесені відповідні зміни, а саме:
- рядок 450 Модернізація, модифікація, дообладнання, реконструкція, інші види поліпшення необоротних активів - витрати 1.100 тис. грн на розробку проекту реконструкції будівель за адресою: 62456, Харківська область, Харківський район, смт. Буди, вул. Фаянсовщик, 5 - виключити;
- рядок 460 Капітальний ремонт - 1.200 тис. грн - проведення капітального ремонту з облаштування парковки за адресою: 62456, Харківська область, Харківський район, смт Буди, вул. Фаянсовщик, 5 - виключити;
- за рахунок вивільнених коштів провести закупівлю обладнання - котла газового для підготовки опалювального сезону 2023-2024 року в Комунальному підприємстві. Залишок коштів спрямувати на придбання ліків за Програмою пільгового забезпечення мешканців Південної міської громади та внутрішньо переміщених осіб, які зареєстровані на території Південної міської громади, лікарськими засобами та виробами медичного призначення на 2023-2024 роки.
20. Не погодившись із Рішенням від 10.07.2023, Комунальне підприємство звернулося до Харківського окружного адміністративного суду з позовом до Міської ради про визнання протиправним та скасування зазначеного рішення.
21. Ухвалою Харківського окружного адміністративного суду від 04.12.2023, що залишена без змін постановою Другого апеляційного адміністративного суду від 18.01.2024 у справі №520/24491/23, закрито провадження на підставі п.1 ч.1 ст.238 КАС, оскільки справу не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.
22. Суд апеляційної інстанції зазначив, що відповідач у спірних правовідносинах діяв не як суб`єкт владних повноважень, а як засновник (власник) Комунального підприємства, а тому оскаржуване рішення в цьому випадку не є рішенням суб`єкта владних повноважень в розумінні КАС, а є рішенням власника корпоративних прав (засновника). З посиланням на постанови Великої Палати Верховного Суду від 27.05.2020 у справі №813/1232/18 та від 09.09.2020 у справі №260/91/19 роз`яснено Комунальному підприємству, що спір, який пов`язаний з діяльністю або припиненням діяльності юридичної особи, повинен розглядатися за правилами господарського судочинства Господарським судом Харківської області.
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
23. Господарський суд Харківської області рішенням від 28.05.2024 позов задовольнив повністю; визнав протиправним та скасував Рішення від 10.07.2023; стягнув з Міської ради на користь КНП "ЦПМД № 1" витрати зі сплати судового збору в розмірі 3 028 грн.
24. Суд першої інстанції дійшов висновку, що внесення Міською радою з власної ініціативи змін до фінансового плану КНП "ЦПМД № 1" на 2023 рік суперечить Порядку від 23.02.2021; ініціатором змін може бути саме Комунальне підприємство, а не Міська рада; крім того, норми ст.19 Конституції України, ст.3 Закону "Про державні фінансові гарантії медичного обслуговування населення", ст.19 Основ законодавства України про охорону здоров`я не передбачають надання повноважень органу місцевого самоврядування щодо розподілу грошових коштів, які надходять закладу охорони здоров`я з Державного бюджету України.
25. Східний апеляційний господарський суд постановою від 14.08.2024 рішення Господарського суду Харківської області від 28.05.2024 скасував та ухвалив нове рішення, яким відмовив у позові; стягнув з КНП "ЦПМД № 1" на користь Міської ради 3 633,60 грн судового збору за подання апеляційної скарги.
26. Постанова суду апеляційної інстанції, зокрема, мотивована таким:
- вимоги чинного законодавства передбачають повноваження відповідної ради (яка є представником власника комунального майна - територіальної громади) приймати рішення щодо зміни цільового спрямування майна, переданого в оперативне управління підпорядкованому їй підприємству; відповідно, рішення про внесення змін до фінансового плану Комунального підприємства прийняте Міської радою в межах наданих їй законом повноважень;
- пунктом 7.4.3 статуту Комунального підприємства визначено, що засновник або уповноважений орган затверджує фінансовий план підприємства та контролює його виконання; отже, зазначений пункт містить альтернативну норму, відповідно до якої передбачено можливість або Міською радою, як власником майна Комунального підприємства, або уповноваженим нею органом (яким визначено голову міської ради), приймати рішення щодо внесення змін до фінансового плану підпорядкованого йому підприємства; затвердження Рішення від 10.07.2023 самою Міською радою не має наслідком його затвердження з порушенням вищевказаного Порядку від 23.02.2021;
- оскільки закупівля газового котла для підготовки опалювального сезону 2023-2024 років та придбання ліків за Програмою пільгового забезпечення мешканців Південної міської ради та внутрішньо переміщених осіб, які зареєстровані на території Південної міської ради, лікарськими засобами та виробами медичного призначення на 2023-2024 роки, не суперечить статутній діяльності позивача та має на меті забезпечення належних умов надання медичних послуг Комунальним підприємством, суд не вбачає порушень норм закону при прийнятті оскаржуваного Рішення від 10.07.2023;
- обраний позивачем спосіб захисту є неефективним, оскільки задоволення вимоги про визнання рішення Міської ради незаконним та його скасування не може призвести до захисту або відновлення порушеного речового права позивача (за його наявності); за наслідками прийняття Рішення від 10.07.2023 затверджено оновлений фінансовий план підприємства, де були зменшені видатки на заходи розвитку підприємства; відповідно, оскаржуване рішення вичерпало свою дію на момент звернення Комунального підприємства з позовом до суду.
Короткий зміст вимог та доводів касаційної скарги, відзиву на касаційну скаргу та інших заяв учасників справи
27. КНП "ЦПМД № 1" звернулося до Верховного Суду з касаційною скаргою, в якій просить скасувати постанову Східного апеляційного господарського суду від 14.08.2024, а рішення Господарського суду Харківської області від 28.05.2024 - залишити в силі.
28. На виконання вимог п.5 ч.2 ст.290 Господарського процесуального кодексу України (далі - ГПК) підставами касаційного оскарження Комунальне підприємство визначило пункти 1, 2, 3 ч.2 ст.287 ГПК, та, зокрема, зазначає:
- щодо п.1 ч.2 ст.287 ГПК - суд апеляційної інстанції не врахував правового висновку Верховного Суду України, викладеного в постанові від 01.06.2016 у справі №920/1771/14, та висновку Верховного Суду, викладеного в постанові від 22.09.2020 у справі №910/3009/18, щодо неналежного способу захисту як самостійної підстави для відмови у позові;
- щодо п.2 ч.2 ст.287 ГПК - необхідно відступити від правового висновку Верховного Суду, викладеного в пунктах 6.6, 6.7 постанови від 19.01.2021 у справі №916/1415/19;
- щодо п.3 ч.2 ст.287 ГПК - відсутній висновок Верховного Суду щодо питання застосування ст.75 Господарського кодексу України (далі - ГК), яка б кореспондувалася з положеннями приписів ст.133 Податкового кодексу України (далі - ПК) (у частині недопущення порушенням підпункту 133.4.2 ст.133 ПК).
29. У встановлений Верховним Судом строк (до 06.11.2024) відзив на касаційну скаргу Комунального підприємства не надійшов.
30. 02.12.2024 КНП "ЦПМД № 1" з використанням підсистеми "Електронний суд" подало письмові пояснення.
Рух справи в суді касаційної інстанції
31. Ухвалою від 23.10.2024 Верховний Суд відкрив касаційне провадження у справі та призначив її розгляд у відкритому судовому засіданні на 13.11.2024.
32. У судовому засіданні, що відбулося 13.11.2024, колегія суддів дійшла висновку про необхідність в оголошенні перерви до 27.11.2024.
33. У судовому засіданні, що відбулося 27.11.2024, колегія суддів дійшла висновку про необхідність в оголошенні перерви до 04.12.2024.
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
До юрисдикції якого суду належить розгляд справи за позовом про визнання протиправним та скасування рішення Міської ради про внесення змін до фінансового плану Комунального підприємства?
34. За обставинами справи КНП "ЦПМД № 1" спершу звернулося з позовом до адміністративного суду. Втім, оскільки провадження у справі було закрите на підставі п.1 ч.1 ст.238 КАС (справу не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства), КНП "ЦПМД № 1" пред`явило позов до господарського суду.
35. Закриття провадження у справі, зокрема, мотивоване з посиланням на висновки, викладені в постановах Великої Палати Верховного Суду від 27.05.2020 у справі №813/1232/18 та від 09.09.2020 у справі №260/91/19.
36. Водночас у постанові від 02.08.2023 у справі №925/1741/21 Велика Палата Верховного Суду відступила від зазначених висновків.
37. Отже, Верховний Суд насамперед має встановити, у порядку якої юрисдикції підлягає розгляду спір, що виник у цій справі.
38. Згідно зі ст. 125 Конституції України судоустрій в Україні будується за принципами територіальності та спеціалізації і визначається законом.
39. Відповідно до ч.1 ст.18 Закону "Про судоустрій і статус суддів" суди спеціалізуються на розгляді цивільних, кримінальних, господарських, адміністративних справ, а також справ про адміністративні правопорушення.
40. Стаття 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 04.11.1950 гарантує право кожного на справедливий і публічний розгляд справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом.
41. За усталеною практикою Європейського суду з прав людини (далі - ЄСПЛ) суд "встановлений законом" має бути утворений безпосередньо на підставі закону, діяти в законному складі в межах своєї предметної, функціональної та територіальної юрисдикції.
42. Судова юрисдикція - це інститут права, який покликаний розмежувати між собою компетенцію як різних ланок судової системи, так і різних видів судочинства: цивільного, кримінального, господарського та адміністративного.
43. Критеріями розмежування судової юрисдикції, тобто передбаченими законом умовами, за яких певна справа підлягає розгляду за правилами того чи іншого виду судочинства, є суб`єктний склад правовідносин, предмет спору та характер спірних матеріальних правовідносин у їх сукупності. Крім того, таким критерієм може бути пряма вказівка в законі на вид судочинства, у якому розглядається визначена категорія справ.
44. Під час визначення предметної юрисдикції справ суди повинні виходити із суті права та / або інтересу, за захистом якого звернулася особа, заявлених вимог, характеру спірних правовідносин, змісту та юридичної природи обставин у справі.
45. Відповідно до п.3 ч.1 ст.20 ГПК господарські суди розглядають справи у спорах, що виникають у зв`язку із здійсненням господарської діяльності (крім справ, передбачених частиною другою цієї статті), та інші справи у визначених законом випадках, зокрема справи у спорах, що виникають з корпоративних відносин, в тому числі у спорах між учасниками (засновниками, акціонерами, членами) юридичної особи або між юридичною особою та її учасником (засновником, акціонером, членом), у тому числі учасником, який вибув, пов`язані зі створенням, діяльністю, управлінням або припиненням діяльності такої юридичної особи, крім трудових спорів.
46. Натомість згідно з п.1 ч.1 ст.19 КАС юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема спорах фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження.
47. Визначення поняття "адміністративної справи" міститься у ст.4 КАС -переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір.
48. Публічно-правовим є спір, у якому, зокрема, хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв`язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій.
49. Таким чином, до адміністративних належать ті справи, що виникають зі спорів у публічно-правових відносинах, що стосується тих відносин, у яких один із його учасників - суб`єкт владних повноважень, здійснює владні управлінські функції, в цьому процесі або за його результатами владно впливає на фізичну чи юридичну особу та порушує їх права, свободи чи інтереси в межах публічно-правових відносин.
50. Щодо приватноправових відносин, їх визначальними ознаками є юридична рівність та майнова самостійність учасників (ст.1 Цивільного кодексу України), наявність майнового чи немайнового, особистого інтересу суб`єкта. В такому разі спір матиме приватноправовий характер, якщо він обумовлений порушенням приватного права (як правило, майнового) певного суб`єкта, що підлягає захисту в спосіб, передбачений законодавством для сфери приватноправових відносин, навіть і в тому випадку, якщо до порушення приватного права призвели владні управлінські дії суб`єкта владних повноважень.
51. У постанові Великої Палати Верховного Суду від 02.08.2023 у справі №925/1741/21 предметом спору було рішення сільської ради (відповідача) про реорганізацію навчального закладу шляхом пониження ступеня закладу загальної середньої освіти. Позивачка, як член територіальної громади, мешканка села Шабельники та керівник навчального закладу, не погодилася із цим рішенням та звернулася до господарського суду з позовом про визнання його недійсним. Досліджуючи питання щодо належної юрисдикції оскарження рішень органів місцевого самоврядування про створення / реорганізацію / ліквідацію комунальних закладів (установ, організацій), Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку, що вказані спори мають розглядатися за правилами адміністративного судочинства; зазначила, що спірні правовідносини спрямовані на вирішення питань організації освітнього процесу, а саме забезпечення доступності освіти, права на здобуття дошкільної та повної загальної середньої освіти, можливості продовжити навчання на відповідному рівні освіти у зв`язку з реорганізацією закладу освіти, що має на меті передусім публічний, а не приватний інтерес.
52. Водночас предметом позову в цій справі (№922/476/24) є матеріально-правова вимога про скасування рішення Міської ради щодо внесення змін до річного фінансового плану КНП "ЦПМД № 1".
53. Відповідно до ст.2 ГК учасниками відносин у сфері господарювання є суб`єкти господарювання, споживачі, органи державної влади та органи місцевого самоврядування, наділені господарською компетенцією, а також громадяни, громадські та інші організації, які виступають засновниками суб`єктів господарювання чи здійснюють щодо них організаційно-господарські повноваження на основі відносин власності.
54. Під організаційно-господарськими відносинами у ГК розуміються відносини, що складаються між суб`єктами господарювання та суб`єктами організаційно-господарських повноважень у процесі управління господарською діяльністю (ч.6 ст.3 ГК).
55. Згідно з ч.1 ст.176 ГК організаційно-господарськими визнаються господарські зобов`язання, що виникають у процесі управління господарською діяльністю між суб`єктом господарювання та суб`єктом організаційно-господарських повноважень, в силу яких зобов`язана сторона повинна здійснити на користь другої сторони певну управлінсько-господарську (організаційну) дію або утриматися від певної дії, а управнена сторона має право вимагати від зобов`язаної сторони виконання її обов`язку.
56. Організаційно-господарські зобов`язання можуть виникати між суб`єктом господарювання та власником, який є засновником даного суб`єкта, або органом державної влади, органом місцевого самоврядування, наділеним господарською компетенцією щодо цього суб`єкта (ч.2 ст.176 ГК).
57. За змістом ч.1 ст.24 ГК управління господарською діяльністю у комунальному секторі економіки здійснюється через систему організаційно-господарських повноважень територіальних громад та органів місцевого самоврядування щодо суб`єктів господарювання, які належать до комунального сектора економіки і здійснюють свою діяльність на основі права господарського відання або права оперативного управління.
58. Частиною 5 ст.16 Основ законодавства України про охорону здоров`я передбачено, що органи місцевого самоврядування здійснюють планування розвитку мережі закладів охорони здоров`я комунальної форми власності.
59. Відтак до компетенції ради належить здійснення розпорядчих функцій та прийняття рішень, зокрема, щодо реалізації організаційно-господарської діяльності підприємств, установ та організацій комунальної власності територіальної громади.
60. На підставі викладеного вище Верховний Суд зазначає, що правова природа спору між КНП "ЦПМД № 1" та Міською радою випливає з правовідносин управління діяльністю юридичної особи та організаційно-господарських відносин.
61. Хоча Велика Палата Верховного Суду відступила від власних висновків, що викладені в постановах від 27.05.2020 у справі №813/1232/18, від 09.09.2020 справа №260/91/19, на які також посилалися Харківський окружний адміністративний суд та Другий апеляційний адміністративний суд, вирішуючи питання про закриття провадження в адміністративній справі за позовом КНП "ЦПМД № 1", це не вплинуло на правильність висновків щодо юрисдикції справи.
62. Висновки Великої Палати Верховного Суду в справі №925/1741/21 сформовані щодо правовідносин, які не є подібними за змістовим критерієм до правовідносин у цій справі:
- у справі №925/1741/21 досліджувалося питання юрисдикції в справах про оскарження рішень органів місцевого самоврядування про створення / реорганізацію / ліквідацію комунальних закладів (установ, організацій);
- у цій справі (№922/476/24) спірне питання пов`язане з управлінням юридичною особою шляхом внесення змін до фінансового плану Комунального підприємства. Вказане питання, вочевидь, не пов`язане зі створенням чи припиненням юридичної особи.
63. Крім того, позивачем у справі №925/1741/21 виступала фізична особа - член територіальної громади, мешканка села Шабельники та керівник навчального закладу, яка обґрунтовувала свій позов необхідністю захисту саме публічних інтересів. У справі ж, яка переглядається, позивачем є Комунальне підприємство, що знаходиться з відповідачем у організаційно-господарських відносинах (відносини між засновником / власником комунального майна та створеним ним підприємством).
64. Таким чином, розгляд справи за позовом про визнання протиправним та скасування рішення Міської ради про внесення змін до фінансового плану Комунального підприємства належить до юрисдикції господарського суду.