ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
12 грудня 2024 року
м. Київ
справа №620/16033/23
провадження № К/990/17803/24
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого - Смоковича М. І.,
суддів: Мацедонської В. Е., Радишевської О. Р.
розглянув у порядку письмового провадження у суді касаційної інстанції справу
за позовом Управління житлово-комунального господарства Чернігівської міської ради до Управління Північного офісу Держаудитслужби в Чернігівській області, за участю третьої особи - Товариства з обмеженою відповідальністю "УТБ-ІНЖИНІРИНГ", про визнання протиправним та скасування висновку, провадження в якій відкрито
за касаційною скаргою Управління Північного офісу Держаудитслужби в Чернігівській області на рішення Чернігівського окружного адміністративного суду від 28 грудня 2023 року, ухваленого у складі головуючого судді Соломко І. І., та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 04 квітня 2024 року, прийнятої у складі колегії суддів: головуючого - Оксененка О. М., суддів: Ганечко О. М., Кузьменка В. В.
І. Суть спору
1. У жовтні 2023 року Управління житлово-комунального господарства Чернігівської міської ради звернулось до суду з адміністративним позовом до Управління Північного офісу Держаудитслужби в Чернігівській області, за участю третьої особи - Товариства з обмеженою відповідальністю "УТБ-ІНЖИНІРИНГ" (далі - ТОВ "УТБ-ІНЖИНІРИНГ"), про визнання протиправним та скасування висновку про результати моніторингу процедури закупівлі № UA-2023-09-08-009672-а від 12 жовтня 2023 року.
2. На обґрунтування позовних вимог зазначає, що на підставі наказу Північного офісу Держаудитслужби в особі Управління Північного офісу Держаудитслужби в Чернігівській області від 19 вересня 2023 року № 48-З відповідачем здійснено моніторинг відносно закупівлі за номером ID: UA-2023-09-08-009672-а, яка оголошена позивачем.
Вказує, що за результатами моніторингу закупівлі 12 жовтня 2023 року відповідачем в електронній системі закупівель оприлюднено відповідний висновок, згідно з яким контролюючим органом встановлено порушення вимог пункту 3 частини першої статті 5 та абзацу першого частини п`ятої статті 8 Закону України "Про публічні закупівлі" від 25 грудня 2015 року № 922-VIII, зі змінами (далі - Закон № 922-VIII) та зобов`язано позивача усунути порушення законодавства у сфері публічних закупівель.
Позивач стверджує, що ним додержані як вимоги Закону № 922-VIII при проведенні відкритих торгів щодо послуг з реконструкції (невідкладні аварійно-відновлювальні роботи) житлового будинку **** пошкодженого внаслідок ракетного удару зі сторони країни-агресора російської федерації 19 серпня 2023 року.
Зазначає, що вжиття заходів шляхом припинення зобов`язань припинення зобов`язань за договором з дотриманням положень Господарського кодексу України і Цивільного кодексу України є такими, що не передбачені чинним законодавством України.
Вважаючи висновок відповідача про результати моніторингу процедури UA-2023-09-08-009672-а протиправним, Управління житлово-комунального господарства Чернігівської міської ради звернулось до суду з вимогою про його скасування.
ІІ. Установлені судами фактичні обставини справи
3. Позивачем оприлюднено (https://prozorro.gov.ua/tender/UA-2023-09-08-009672-a) оголошення про відкриті торги на закупівлю робіт: Реконструкція (невідкладні аварійно-відновлювальні роботи) житлового будинку **** пошкодженого внаслідок ракетного удару зі сторони країни-агресора російської федерації 19 серпня 2023 року.
4. За результатами процедури проведення закупівлі переможцем визнано ТОВ "УТБ-ІНЖИНІРИНГ", з яким позивач 06 вересня 2023 року уклав договір № 7375-2.
5. На підставі наказу Північного офісу Держаудитслужби в особі Управління Північного офісу Держаудитслужби в Чернігівській області від 19 вересня 2023 року № 48-З відповідачем здійснено моніторинг відносно закупівлі за номером ID: UA-2023-09-08-009672-а, за результатами проведення якого 07 вересня 2023 року відповідачем сформовано висновок № UA-2023-09-08-009672-а.
6. Під час моніторингу проаналізовано: річний план закупівель замовника на 2023 рік, протокол розкриття тендерних пропозицій, звіт про договір про закупівлю, укладений без використання електронної системи закупівель, пояснення та документи замовника на запити Управління Північного офісу Держаудитслужби в Чернігівській області, оприлюднені в електронній системі закупівель 26 вересня 2023 року та 06 жовтня 2023 року.
7. За результатами аналізу питання надання документів у випадках, передбачених Законом № 922-VIII встановлено порушення вимог абзацу першого частини п`ятої статті 8 Закону № 922-VIII. За результатами аналізу питання дотримання принципів здійснення публічних закупівель встановлено порушення вимог пункту 3 частини першої статті 5 Закону № 922-VIII.
8. Згідно з висновком про результати моніторингу процедури закупівлі № UA-2023-09-08-009672-а від 12 жовтня 2023 року контролюючий орган констатував ненадання замовником запитувані документи, а саме: акт візуального огляду об`єкта (інженерних мереж та споруд) з висновком за результатами огляду про доцільність проведення експертного обстеження об`єкта, експертний звіт за результатами обстеження пошкодженого об`єкту, проектно-кошторисну документацію, технічне завдання, дефектні акти, комерційні пропозиції від потенційних учасників тощо, на підставі яких здійснено обґрунтування розміру витрат, технічних та якісних характеристик предмета закупівлі та визначено його очікувану вартість. Також, не надано договір від 06 вересня 2023 року № 7375-2 з усіма невід`ємними його частинами (додатками).
9. Контролюючий орган вказав у висновку, що ненадання замовником запитуваних документів призвело до недотримання вимог пункту 3 частини першої статті 5 Закону № 922-VIII, тобто відкритості та прозорості на всіх стадіях закупівель, а також мети здійснення публічних закупівель, оскільки Управління фактично позбавлено можливості здійснити в ході моніторингу закупівлі контроль за використанням бюджетних коштів в сумі 7 379 091,40 грн, а також дослідити питання щодо обґрунтування технічних та якісних характеристик предмета закупівлі, розміру витрат, очікуваної вартості предмета закупівлі, відповідності умов договору вимогам законодавства.
11. Вказаним висновком, з огляду на встановлене порушення законодавства у сфері публічних закупівель, керуючись статтями 5 та 10 Закону України "Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні", статтею 8 Закону № 922-VIII", Управління Північного офісу Держаудитслужби в Чернігівській області зобов`язало вжити заходів щодо усунення виявлених порушень в установленому законодавством порядку, зокрема шляхом припинення зобов`язань за договором з дотриманням положень Господарського кодексу України і Цивільного кодексу України, та протягом п`яти робочих днів з дня оприлюднення висновку оприлюднити через електронну систему закупівель інформацію та/або документи, що свідчать про усунення порушення (порушень) законодавства у сфері публічних закупівель, викладених у висновку, або аргументовані заперечення до висновку, або інформацію про причини неможливості усунення.
ІІІ. Рішення судів першої та апеляційної інстанцій і мотиви їхнього ухвалення
12. Рішенням Чернігівського окружного адміністративного суду від 28 грудня 2023 року, залишеною без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 04 квітня 2024 року, позов задоволено.
13. Ухвалюючи таке рішення, суд першої інстанції виходив з того, що оскільки в оскаржуваному висновку не обґрунтовано необхідність застосування саме такого способу усунення встановлених порушень, не наведено наслідків, до яких призвели допущені позивачем порушення, їх значення з огляду на мету та принципи Закону № 922-VIII, тому наявні підстави для скасування такого висновку.
14. Зазначена позиція підтримана Шостим апеляційним адміністративним судом, який за результатом апеляційного перегляду залишив рішення суду першої інстанції без змін.
IV. Провадження у суді касаційної інстанції
15. Представник Управління Північного офісу Держаудитслужби в Чернігівській області подав касаційну скаргу на вказані судові рішення з підстави, передбаченої пунктом 3 частини четвертої, підпунктів "в", "г" пункту 2 частини п`ятої статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), в якій, посилаючись на порушення судами попередніх інстанцій норм матеріального та процесуального права, просить скасувати їхні рішення та ухвалити нове, яким відмовити в позові.
Так, автор скарги покликається на відсутність висновку Верховного Суду щодо питання застосування абзацу 1 частини п`ятої статті 8 Закону № 922-VIII, підпункту 4 пункту 13 Особливостей здійснення публічних закупівель товарів, робіт і послуг для замовників, передбачених Законом України "Про публічні закупівлі", на період дії правового режиму воєнного стану в Україні та протягом 90 днів з дня його припинення або скасування, затверджених постановою Кабінету Міністрів України від 12 жовтня 2022 року № 1178 (далі - Особливості № 1178), з урахуванням обставин, установлених у цій справі.
16. Верховний Суд ухвалою від 27 травня 2024 року відкрив касаційне провадження за скаргою Управління Північного офісу Держаудитслужби в Чернігівській області на рішення Чернігівського окружного адміністративного суду від 28 грудня 2023 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 04 квітня 2024 року з підстави, передбаченої пунктом 3 частини четвертої статті 328 КАС України.
17. Представники Управління житлово-комунального господарства Чернігівської міської ради та ТОВ "УТБ-ІНЖИНІРИНГ" подали відзиви на касаційну скаргу, в яких, наполягаючи на безпідставності останньої, просять залишити її без задоволення, а оскаржувані судові рішення - без змін.
V. Релевантні джерела права й акти їхнього застосування
18. Приписами частини першої статті 341 КАС України визначено, що суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.
19. Частиною другою статті 19 Конституції України обумовлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
20. Відповідно до статті 1 Закону України "Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні" 26 січня 1993 року № 2939-XII, в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин (далі - Закон № 2939-XII), здійснення державного фінансового контролю забезпечує центральний орган виконавчої влади, уповноважений Кабінетом Міністрів України на реалізацію державної політики у сфері державного фінансового контролю (далі - орган державного фінансового контролю).
21. Відповідно до частини першої статті 2 Закону № 2939-XII головними завданнями органу державного фінансового контролю є: здійснення державного фінансового контролю за використанням і збереженням державних фінансових ресурсів, необоротних та інших активів, правильністю визначення потреби в бюджетних коштах та взяттям зобов`язань, ефективним використанням коштів і майна, станом і достовірністю бухгалтерського обліку і фінансової звітності у міністерствах та інших органах виконавчої влади, державних фондах, фондах загальнообов`язкового державного соціального страхування, бюджетних установах і суб`єктах господарювання державного сектору економіки, в тому числі суб`єктах господарювання, у статутному капіталі яких 50 і більше відсотків акцій (часток) належить суб`єктам господарювання державного сектору економіки, а також на підприємствах, в установах та організаціях, які отримують (отримували у періоді, який перевіряється) кошти з бюджетів усіх рівнів, державних фондів та фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування або використовують (використовували у періоді, який перевіряється) державне чи комунальне майно (далі - підконтрольні установи), за дотриманням бюджетного законодавства, дотриманням законодавства про закупівлі, діяльністю суб`єктів господарської діяльності незалежно від форми власності, які не віднесені законодавством до підконтрольних установ, за судовим рішенням, ухваленим у кримінальному провадженні.
22. Відповідно до пункту 1 Положення про Державну аудиторську службу України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 03 лютого 2016 року № 43, в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин (далі - Положення № 43), Державна аудиторська служба України (далі - Держаудитслужба) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра фінансів та який реалізує державну політику у сфері державного фінансового контролю.
23. Крім того, підпунктом 3 пункту 4 Положення № 43 закріплено, що Держаудитслужба реалізує державний фінансовий контроль через здійснення: державного фінансового аудиту; перевірки державних закупівель; інспектування (ревізії); моніторингу закупівель.
24. Водночас пунктом 7 Положення № 43 визначено, що Держаудитслужба здійснює свої повноваження безпосередньо і через утворені в установленому порядку міжрегіональні територіальні органи.
25. За змістом статті 5 Закону № 2939-XII контроль за дотриманням законодавства у сфері закупівель здійснюється шляхом проведення моніторингу закупівлі у порядку, встановленому Законом України "Про публічні закупівлі", проведення перевірки закупівель, а також під час державного фінансового аудиту та інспектування.
Моніторинг закупівлі здійснюється за місцезнаходженням органу державного фінансового контролю.
26. Правові та економічні засади здійснення закупівель товарів, робіт і послуг для забезпечення потреб держави, територіальних громад та об`єднаних територіальних громад встановлює Закон № 922-VIII, в редакції, чинній на момент виникнення правовідносин, пунктом 14 частини першої статті 1 якого визначено, що моніторингом процедури закупівлі є аналіз дотримання замовником законодавства у сфері публічних закупівель під час проведення процедури закупівлі, укладення договору про закупівлю та протягом його дії з метою запобігання порушенням законодавства у сфері публічних закупівель.
27. Приписами частини шостої статті 8 Закону № 922-VIII передбачено, що за результатами моніторингу процедури закупівлі посадова особа органу державного фінансового контролю складає та підписує висновок про результати моніторингу процедури закупівлі (далі - висновок), що затверджується керівником органу державного фінансового контролю або його заступником. Такий висновок підлягає оприлюдненню в електронній системі закупівель протягом трьох робочих днів з дня його складання.
28. Пунктом 5 частини сьомої статті 8 Закону № 922-VIII обумовлено, що у висновку обов`язково зазначається зобов`язання щодо усунення порушення (порушень) законодавства у сфері публічних закупівель.
29. У частині десятій статті 8 Закону № 922-VIII закріплено, що у разі незгоди замовника з інформацією, викладеною у висновку, він має право оскаржити висновок до суду протягом 10 робочих днів з дня його оприлюднення, про що зазначається в електронній системі закупівель протягом наступного робочого дня з дня оскарження висновку до суду. Замовник зазначає в електронній системі закупівель про відкриття провадження у справі протягом наступного робочого дня з дня отримання інформації про відкриття такого провадження та номер такого провадження.
30. Пунктом 6 частини першої статті 1 Закону № 922-VIII передбачено, що електронна система закупівель інформаційно-телекомунікаційна система, що забезпечує проведення процедур закупівель, створення, розміщення, оприлюднення та обмін інформацією і документами в електронному вигляді, до складу якої входять веб-портал Уповноваженого органу, авторизовані електронні майданчики, між якими забезпечено автоматичний обмін інформацією та документами.
31. Відповідно до частини першої статті 3 Закону № 922-VIII цей Закон застосовується: до замовників, за умови, що вартість предмета закупівлі товару (товарів), послуги (послуг) дорівнює або перевищує 200 тисяч гривень, а робіт - 1,5 мільйона гривень; до замовників, які здійснюють діяльність в окремих сферах господарювання, за умови, що вартість предмета закупівлі товару (товарів), послуги (послуг) дорівнює або перевищує 1 мільйон гривень, а робіт - 5 мільйонів гривень.
32. Приписами частини третьої статті 3 Закону № 922-VIII визначено, що у разі здійснення закупівель товарів, робіт і послуг, вартість яких не перевищує 50 тисяч гривень, замовник повинен дотримуватися принципів здійснення публічних закупівель та може використовувати електронну систему закупівель, у тому числі електронні каталоги для закупівлі товарів. У разі здійснення таких закупівель без використання електронної системи закупівель замовник обов`язково оприлюднює в електронній системі закупівель відповідно до статті 10 цього Закону звіт про договір про закупівлю, укладений без використання електронної системи закупівель.
Звіт про договір про закупівлю, укладений без використання електронної системи закупівель, повинен містити таку інформацію:
1) дата укладення та номер договору/документа (документів), що підтверджують придбання товару (товарів), робіт та послуги (послуг);
2) найменування, місцезнаходження та ідентифікаційний код замовника в Єдиному державному реєстрі юридичних осіб, фізичних осіб - підприємців та громадських формувань, його категорія;
3) найменування (для юридичної особи) або прізвище, ім`я, по батькові (за наявності) (для фізичної особи) постачальника товарів, виконавця робіт чи надавача послуг;
4) ідентифікаційний код юридичної особи в Єдиному державному реєстрі юридичних осіб, фізичних осіб - підприємців та громадських формувань або реєстраційний номер облікової картки платника податків або серія та номер паспорта (для фізичних осіб, які через свої релігійні переконання відмовляються від прийняття реєстраційного номера облікової картки платника податків та офіційно повідомили про це відповідний контролюючий орган і мають відмітку у паспорті) постачальника товарів, виконавця робіт чи надавача послуг;
5) місцезнаходження (для юридичної особи) або місце проживання (для фізичної особи) постачальника товарів, виконавця робіт чи надавача послуг та номер телефону;
6) назва предмета закупівлі;
7) кількість, місце та строк поставки товарів, виконання робіт чи надання послуг;
8) ціна, зазначена в договорі про закупівлю/документі (документах), що підтверджує (підтверджують) придбання товару (товарів), робіт чи послуги (послуг), та строк виконання договору.
У звіті про договір про закупівлю, укладеному без використання електронної системи закупівель, може зазначатися інша інформація.
33. Наказом Державної аудиторської служби України від 23 квітня 2018 року № 86 затверджено Порядок заповнення форми висновку про результати моніторингу закупівлі, розділом ІІІ якого визначено порядок заповнення констатуючої частини форми висновку.
34. Так, відповідно до змісту Розділу ІІІ даного Порядку у пункті 1 зазначаються:
1) дата закінчення моніторингу закупівлі відповідно до Закону України "Про публічні закупівлі";
2) питання, що стало предметом аналізу дотримання замовником законодавства у сфері публічних закупівель, перелік проаналізованих документів та інформації, інші дії органу державного фінансового контролю, яких було вжито відповідно до законодавства для забезпечення проведення моніторингу закупівлі;
3) опис порушення (порушень) законодавства у сфері публічних закупівель, виявленого(их) за результатами моніторингу закупівлі, із зазначенням:
структурної одиниці нормативно-правового акта, норми якої порушено, його виду, найменування суб`єкта нормотворення, дати прийняття та його реєстраційного індексу (крім законів), заголовка, а в разі відсилання до зареєстрованого нормативно-правового акта - також дати і номера його державної реєстрації в Міністерстві юстиції України. При зазначенні структурної одиниці закону зазначається тільки її заголовок (крім законів про внесення змін);
найменування та реквізитів документів, на підставі яких зроблено висновок про наявність порушення (у разі потреби також деталізуються суть та обставини допущення порушення).
У пункті 2 робиться висновок про наявність чи відсутність порушення (порушень) законодавства у сфері публічних закупівель за кожним із питань, що аналізувалися.
У разі виявлення порушення (порушень) законодавства у сфері публічних закупівель пункт 3 має містити посилання на структурну одиницю компетенційного нормативно-правового акта, на підставі якої орган державного фінансового контролю зобов`язує замовника усунути у встановленому законодавством порядку такі порушення, а також зобов`язання щодо їх усунення.
35. На виконання вимог пункту 37 розділу X "Прикінцеві та перехідні положення" Закону № 922-VIII Кабінет Міністрів України постановою № 1178 від 12 жовтня 2022 року затвердив Особливості.
Цими Особливостями встановлено порядок та умови здійснення публічних закупівель, для забезпечення захищеності Замовників від воєнних загроз на період дії правового режиму воєнного стану в Україні та протягом 90 днів з дня його припинення або скасування.
36. Відповідно до пункту 3 Особливостей № 1178 у редакції, що діяла на дату укладання договору, замовники, що зобов`язані здійснювати публічні закупівлі товарів, робіт і послуг відповідно до Закону, проводять закупівлі з урахуванням цих Особливостей.
37. Відповідно до підпункту 4 пункту 13 Особливостей № 1178, у редакції, що діяла на дату укладання договору, придбання замовниками товарів і послуг (крім послуг з поточного ремонту), вартість яких становить або перевищує 100 тис. гривень, послуг з поточного ремонту, вартість яких становить або перевищує 200 тис. гривень, робіт, вартість яких становить або перевищує 1,5 млн. гривень, може здійснюватися шляхом укладення договору про закупівлю без застосування відкритих торгів та/або електронного каталогу для закупівлі товару у разі, коли: існує нагальна потреба у здійсненні закупівлі у зв`язку з виникненням об`єктивних обставин, що унеможливлюють дотримання замовником строків для проведення закупівлі із застосуванням відкритих торгів та/або електронного каталогу, яка повинна бути документально підтверджена замовником.
38. Відповідно до пункту 17 Особливостей, у редакції, що діяла на дату укладання договору, договір про закупівлю за результатами проведеної закупівлі згідно з пунктами 10 і 13 цих особливостей укладається відповідно до Цивільного і Господарського кодексів України з урахуванням положень статті 41 Закону, крім частин другої-п`ятої, сьомої-дев`ятої статті 41 Закону та цих Особливостей.