ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
27 листопада 2024 року
м. Київ
справа № 308/13866/23
провадження № 61-6410св24
Верховний Суд у складі колегії суддів Першої судової палати Касаційного цивільного суду:
головуючого - Синельникова Є. В.,
суддів: Білоконь О. В. (суддя-доповідач), Осіяна О. М., Сакари Н. Ю., Шиповича В. В.,
учасники справи:
позивач - ОСОБА_1,
відповідачі: Закарпатська обласна державна (військова) адміністрація, Управління містобудування та архітектури Ужгородської міської ради, Державне підприємство "ДоброБуд" Закарпатської обласної державної адміністрації, Товариство з обмеженою відповідальністю "Домінус Старк",
розглянув у порядку спрощеного позовного провадження касаційну скаргу ОСОБА_1 на ухвалу Ужгородського міськрайонного суду Закарпатської області від 01 грудня 2023 року у складі судді Голяни О. В про закриття провадження у справі в частині позовних вимог та постанову Закарпатського апеляційного суду від 13 березня 2024 року у складі колегії суддів: Джуги С. Д., Фазикош Г. В., Собослоя Г. Г.,
ВСТАНОВИВ:
Описова частина
Короткий зміст позовних вимог
У серпні 2023 року ОСОБА_1 звернувся до суду з позовом до Закарпатської обласної держаної (військової) адміністрації (далі - Закарпатська ОВА), Управління містобудування та архітектури Ужгородської міської ради, Державного підприємства "ДоброБуд" Закарпатської обласної державної адміністрації (далі - ДП "ДоброБуд"), Товариства з обмеженою відповідальністю "Домінус Старк" (далі - ТОВ "Домінус Старк") про визнання протиправними та скасування розпоряджень щодо відведення земельної ділянки, припинення права постійного користування земельною ділянкою, припинення права суперфіцію (забудови) земельної ділянки, скасування містобудівних умов і обмеження для проектування об`єкта будівництва.
В обґрунтування позовних вимог ОСОБА_1 зазначав, що будівництво комплексу багатоквартирних житлових будинків на АДРЕСА_1 порушує його права на здорове довкілля, на приватне життя та на повноцінне життєве середовище, які гарантовані статтею 8 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод, оскільки розпорядження голови Закарпатської ОДА та видані на їх основі вихідні дані для проєктування об`єкта будівництва становлять неправомірне свавільне втручання у його приватне життя.
Розпорядження голови Закарпатської ОВА від 07 вересня 2022 року № 9531, від 23 вересня 2022 року № 593, від 31 березня 2023 року № 314 та від 05 квітня 2023 року № 335 видані з порушенням норм Земельного кодексу України, Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності", Закону України "Про основи містобудування", Закону України "Про охорону земель" та всупереч приписам Закону України "Про місцеві державні адміністрації".
Вказував на те, що зміна цільового призначення земельної ділянки не відповідає чинному генеральному плану міста Ужгорода; громадські обговорення проєкту детального плану території, обмеженої АДРЕСА_2, територією НПО "Реабілітація" та межею міста, що затверджений рішенням Ужгородської міської ради від 31 березня 2023 року № 1229, проведені без участі громад суміжних адміністративно-територіальних одиниць; угоди щодо використання суміжної території на межі міста Ужгорода та Оноківської територіальної громади Ужгородського району Закарпатської області виконавчими органами місцевого самоврядування відповідних громад не укладено.
Зазначав, що використання території, що включає земельну ділянку з кадастровим номером 2110100000:416001:0600, для будівництва комплексу багатоквартирних будинків, не відповідає генеральному плану міста Ужгорода, який затверджений рішенням Ужгородської міської ради від 04 червня 2004 року № 313 "Про генеральний план міста", оскільки згідно із основним кресленням цієї містобудівної документації територія, за рахунок якої сформовано спірну земельну ділянку, має функціональне призначення - для садибної забудови. Передача вказаної земельної ділянки у постійне користування ДП "ДоброБуд" за розпорядженням голови Закарпатської ОВА від 23 вересня 2022 року № 593 "Про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки та надання земельної ділянки у постійне користування зі зміною цільового призначення" здійснена всупереч забороні, встановленій статтею 24 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності", оскільки на момент його видачі в м. Ужгороді була відсутньою містобудівна документація на місцевому рівні, вимоги щодо якої встановлені частиною третьою статі 24 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності". Подальші зміни цільового призначення цієї земельної ділянки за розпорядженнями голови Закарпатської ОВА від 23 вересня 2022 року № 593 та від 05 квітня 2023 року без дотримання правил співвідношення між новим видом цільового призначення земельної ділянки та видом функціонального призначення території, визначеного генеральним планом, є незаконними.
Вказував, що Закарпатською ОВА порушено приписи Закону України "Про місцеві державні адміністрації", а саме: видано розпорядження "Про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки та надання земельної ділянки у постійне користування зі зміною цільового призначення", яким протиправно передано у користування ДП "ДоброБуд" спірну земельну ділянку, протиправно змінено її цільове призначення. Надалі Закарпатською ОВА змінено цільове призначення земельної ділянки без дотримання правил співвідношення між новим видом цільового призначення земельної ділянки та видом функціонального призначення території, визначеного генеральним планом.
Також зазначав, що ТОВ "Домінус Старк" на конкурсі придбало право забудови спірної земельної ділянки, а Управлінням містобудування та архітектури Ужгородської міської ради видано містобудівні умови та обмеження для проєктування об`єкта будівництва "Будівництво комплексу багатоквартирних житлових будинків по АДРЕСА_1", однак наміри забудови не відповідають положенням чинного генерального плану міста.
За таких обставин позивач просив суд:
- визнати протиправними і скасувати розпорядження голови Закарпатської ОВА від 23 вересня 2022 року № 593 "Про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки та надання земельної ділянки у постійне користування зі зміною цільового призначення", а також розпорядження голови Закарпатської ОВА від 05 квітня 2023 року № 335 "Про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки зі зміною цільового призначення" (до Закарпатської ОВА та ДП "ДоброБуд");
- припинити ДП "ДоброБуд" право постійного користування земельною ділянкою з кадастровим номером 2110100000:41:001:0600, площею 1,1250 га, для будівництва та обслуговування багатоквартирного житлового будинку за адресою: АДРЕСА_1 (до Закарпатської ОВА та ДП "ДоброБуд");
- припинити ТОВ "Домінус Старк" право суперфіцію (забудови) земельної ділянки з кадастровим номером 2110100000:41:001:0600 площею 1,1250 га для будівництва та обслуговування багатоквартирного житлового будинку за адресою: АДРЕСА_1 (до ДП "ДоброБуд" та ТОВ "Домінус Старк");
- скасувати містобудівні умови та обмеження для проєктування об`єкта будівництва "Будівництво комплексу багатоквартирних житлових будинків по АДРЕСА_1", затверджені наказом Управління містобудування та архітектури Ужгородської міської ради від 22 червня 2023 року № 82-M (дo Закарпатської ОВА та ТОВ "Домінус Старк").
Короткий зміст ухвалених у справі судових рішень
Ухвалою Ужгородського міськрайонного суду Закарпатської області від 01 грудня 2023 року закрито провадження у цій справі в частині позовних вимог про визнання протиправними і скасування розпорядження голови Закарпатської ОВА від 23 вересня 2022 року № 593 "Про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки та надання земельної ділянки у постійне користування зі зміною цільового призначення", а також розпорядження голови Закарпатської ОВА від 05 квітня 2023 року № 335 "Про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки зі зміною цільового призначення"; скасування містобудівних умов та обмежень для проєктування об`єкта будівництва "Будівництво комплексу багатоквартирних житлових будинків по АДРЕСА_1", затверджених наказом Управління містобудування та архітектури Ужгородської міської ради від 22 червня 2023 року № 82-M; роз`яснено позивачу право звернення до адміністративного суду.
Продовжено розгляд справи в частині позовних вимог про припинення ДП "ДоброБуд" права постійного користування земельною ділянкою з кадастровим номером 2110100000:41:001:0600, площею 1,1250 га, для будівництва та обслуговування багатоквартирного житлового будинку за адресою: АДРЕСА_1 ; припинення ТОВ "Домінус Старк" право суперфіцію (забудови) земельної ділянки з кадастровим номером 2110100000:41:001:0600, площею 1,1250 га, для будівництва та обслуговування багатоквартирного житлового будинку за адресою: АДРЕСА_1 .
Закриваючи провадження в частині позовних вимог ОСОБА_1 про визнання протиправними і скасування розпорядження голови Закарпатської ОВА від 23 вересня 2022 року № 593 "Про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки та надання земельної ділянки у постійне користування зі зміною цільового призначення", розпорядження голови Закарпатської ОВА від 05 квітня 2023 року № 335 "Про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки зі зміною цільового призначення"; скасування містобудівних умов та обмежень для проєктування об`єкта будівництва "Будівництво комплексу багатоквартирних житлових будинків по АДРЕСА_1", затверджених наказом Управління містобудування та архітектури Ужгородської міської ради від 22 червня 2023 року № 82-M, суд першої інстанції керувався тим, що вказані позовні вимоги підлягають розгляду в порядку адміністративного судочинства, оскільки ґрунтуються на порушенні права невичерпного кола осіб на повноцінне життєве середовище, безпечне довкілля та виключають приватно-правовий характер спору між сторонами, свідчать про наявність спору у публічно-правових відносинах.
Водночас місцевий суд встановив, що у провадженні Закарпатського окружного суду знаходиться справа № 260/9623/23 з аналогічним предметом позову.
Ухвалою Ужгородського міськрайонного суду Закарпатської області від 01 грудня 2023 року в задоволенні клопотання представника ДП "Добробут" про скасування заходів забезпечення позову відмовлено, задоволено клопотання представника ТОВ "ДОМІНУС СТАРК" про скасування заходів забезпечення позову.
Скасовано заходи забезпечення позову, вжиті ухвалою Ужгородського міськрайонного суду Закарпатської області від 25 серпня 2023 року шляхом заборони ТОВ "ДОМІНУС СТАРК" виконувати будь-які підготовчі та/або будівельні роботи на земельній ділянці з кадастровим номером 2110100000:41:001:0600, площею 1,1250 га, за адресою: АДРЕСА_1 .
Зупинено провадження у справі за позовом ОСОБА_1 до Закарпатської обласної державної (військової) адміністрації, Управління містобудування та архітектури Ужгородської міської ради, ТОВ "ДОМІНУС СТАРК" про припинення права постійного користування земельною ділянкою, припинення права суперфіцію (забудови) земельної ділянки, до набрання законної сили рішенням суду по справі № 260/8523/23 за позовом ОСОБА_2, ОСОБА_3, ОСОБА_4 до Ужгородської міської ради про визнання протиправним і нечинним нормативно-правового акту.
Постановою Закарпатського апеляційного суду від 13 березня 2024 року апеляційні скарги ОСОБА_1 та ТОВ "Домінус Старк" залишено без задоволення. Ухвали Ужгородського міськрайонного суду Закарпатської області від 01 грудня 2023 року про закриття провадження в частині позовних вимог, в частині скасування заходів забезпечення позову та в частині зупинення провадження у справі залишено без змін.
Судове рішення апеляційного суду мотивовано тим, що суд першої інстанції дійшов правильного висновку про закриття провадження в частині позовних вимог ОСОБА_1 про визнання протиправними і скасування розпорядження голови Закарпатської ОВА від 23 вересня 2022 року № 593 "Про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки та надання земельної ділянки у постійне користування зі зміною цільового призначення", розпорядження голови Закарпатської ОВА від 05 квітня 2023 року № 335 "Про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки зі зміною цільового призначення"; скасування містобудівних умов та обмежень для проєктування об`єкта будівництва "Будівництво комплексу багатоквартирних житлових будинків по АДРЕСА_1", затверджених наказом Управління містобудування та архітектури Ужгородської міської ради від 22 червня 2023 року № 82-M, оскільки вони не підлягають розгляду в порядку цивільного судочинства, а підлягають розгляду у порядку адміністративного судочинства.
Короткий зміст вимог касаційної скарги та аргументи інших учасників справи
У квітні 2024 року представник ОСОБА_1 - адвокат Майстренко Н. М. подав до Верховного Суду касаційну скаргу, в якій просив скасувати ухвалу суду першої інстанції про закриття провадження у справі в частині позовних вимог та постанову апеляційного суду, справу направити на новий розгляд до суду першої інстанції.
Касаційна скарга мотивована тим, що суди попередніх інстанцій дійшли помилкового висновку про закриття провадження у справі в частині позовних вимог про оскарження позивачем розпоряджень голови Закарпатської ОВА та скасування містобудівних умов та обмежень для проєктування об`єкта будівництва з тих підстав, що вказані позовні вимоги підлягають розгляду у порядку адміністративного судочинства.
Суди попередніх інстанцій не врахували, що позивач не є учасником адміністративних правовідносин із Закарпатською ОДА з приводу розпорядження майном державної власності, зокрема земельної ділянки. Він не є ні заявником, ні претендентом на права щодо цієї земельної ділянки, що саме по собі виключає відносини підпорядкування між ним та органом державної влади. Укладаючи договір суперфіцію з ТОВ "Домінус Старк", Закарпатська ОДА не діяла як суб`єкт владних повноважень, оскільки цей договір не є за змістом адміністративним договором, він укладався на підставі вільного волевиявлення сторін, хоча й за результатами аукціону. Підставою звернення до суду позивачем зазначено захист свого особистого немайнового права - права на безпечне для життя і здоров`я довкілля (стаття 50 Конституції України, стаття 293 ЦК України) та пов`язані з ним право на здоров`я (життя), право на усунення небезпеки, яка загрожує життю та здоров`ю, право на охорону здоров`я, право на повагу до приватного життя в розумінні статті 8 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод, права на користування майном згідно з його функціональним призначенням (будинком та земельними ділянками особистими та тими, що перебувають у його правомірному користуванні).
Підставою касаційного оскарження заявник зазначає порушення судами попередніх інстанцій норм процесуального права при закритті провадження в частині позовних вимог у справі. Зазначає, що суди не врахували висновків, викладених у постановах Великої Палати Верховного Суду: від 12 січня 2021 року у справі № 127/21764/17(провадження № 14-115цс20), від 23 березня 2021 року у справі № 367/4695/20 (провадження № 14-12цс21) щодо критеріїв розмежування предметної юрисдикції спору.
У травні 2024 року представник ДП "ДоброБуд" та у червні 2024 року представник Закарпатської ОДА подали відзиви на касаційну скаргу, в яких просили відмовити у задоволенні касаційної скарги та залишити судові рішення судів попередніх інстанцій в частині закриття провадження у справі щодо позовних вимог ОСОБА_1 без змін.
Представник Закарпатської ОДА у відзиві на касаційну скаргу посилався на те, що у цій справі відсутні ознаки приватноправового характеру, що підлягають захисту в спосіб, передбачений законодавством для сфери приватноправових відносин, в частині позовних вимог ОСОБА_1 про визнання протиправними і скасування розпоряджень голови Закарпатської ОВА, скасування містобудівних умов та обмежень для проєктування об`єкта будівництва відсутній спір про право, а дослідженню підлягають виключно владні управлінські дії та рішення органу виконавчої влади, місцевого самоврядування на предмет їх відповідності вимогам законодавства, а тому суд першої інстанції, з висновком якого погодився апеляційний суд, дійшов правильного висновку про закриття провадження у справі в частині вказаних позовних вимог.
Представник ДП "ДоброБуд"у відзиві на касаційну скаргу посилався на те, що у позовній заяві ключовим питанням при оскарженні рішень суб`єкта владних повноважень позивач зазначає невідповідність оскаржених рішень вимогам Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності", які в першу чергу захищають умови життєдіяльності людини, забезпечують захист територій, а тому відсутні ознаки приватноправового характеру, що підлягають захисту в спосіб, передбачений законодавством для сфери приватноправових відносин.
Також представник ДП "ДоброБуд" вказував на те, що у провадженні Закарпатського окружного адміністративного суду перебувала справа № 260/9623/23 за позовом ОСОБА_5 до Закарпатської ОВА, Управління містобудування та архітектури Ужгородської міської ради про визнання протиправними і скасування розпорядження голови Закарпатської ОВА від 23 вересня 2022 року № 593 "Про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки та надання земельної ділянки у постійне користування зі зміною цільового призначення", розпорядження голови Закарпатської ОВА від 05 квітня 2023 року № 335 "Про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки зі зміною цільового призначення"; скасування містобудівних умов та обмежень для проектування об`єкта будівництва "Будівництво комплексу багатоквартирних житлових будинків по АДРЕСА_1", затверджених наказом Управління містобудування та архітектури Ужгородської міської ради від 22 червня 2023 року № 82-М.
Рішенням Закарпатського окружного адміністративного суду від 05 лютого 2024 року у справі № 260/9623/23, залишеним без змін постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 23 травня 2024 року, у задоволенні адміністративного позову відмовлено.
Рух касаційної скарги у суді касаційної інстанції
Ухвалою Верховного Суду від 21 травня 2024 року відкрито касаційне провадження у справі за касаційною скаргою ОСОБА_6 на ухвалу Ужгородського міськрайонного суду Закарпатської області від 01 грудня 2023 року про закриття провадження у справі в частині позовних вимог та постанову Закарпатського апеляційного суду від 13 березня 2024 року, витребувано матеріали справи із суду першої інстанції.
Ухвалою Верховного Суду від 23 жовтня 2024 року справу призначено до судового розгляду.
Фактичні обставини справи, встановлені судами
Розпорядженням голови Закарпатської ОВА від 17 серпня 2022 року № 445 "Про затвердження технічної документації із землеустрою щодо поділу земельної ділянки" затверджено Концерну радіомовлення, радіозв?язку та телебачення технічну документацію із землеустрою щодо поділу земельної ділянки державної власності (землі промисловості, транспорту, зв?язку, енергетики, оборони та іншого призначення) площею 1,73 га, що розташована на АДРЕСА_1, на дві земельні ділянки: площею 0,6050 га, з кадастровим номером 2110100000:41:001:0601, для розміщення та експлуатації об`єктів і споруд телекомунікації, код 13.01 Класифікації видів цільового призначення земель, що затверджена наказом Держкомзему від 23 липня 2010 року за № 548; площею 1,1250 га, з кадастровим номером 2110100000:41:001:0600, для розміщення та експлуатації об?єктів і споруд телекомунікації, код 13.01 Класифікації.
Розпорядженням голови Закарпатської ОВА від 07 вересня 2022 року № 531 "Про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у постійне користування зі зміною цільового призначення" ДП "ДоброБуд" надано дозвіл на розробку проєкту землеустрою щодо відведення земельної ділянки з кадастровим номером 2110100000:41:001:0600 площею 1,125 га за адресою: АДРЕСА_1, у постійне користування зі зміною цільового призначення для колективного житлового будівництва (код 02.02).
Розпорядженням голови Закарпатської ОВА від 23 вересня 2022 року № 593 "Про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у постійне користування зі зміною цільового призначення" передано в постійне користування ДП "ДоброБуд" земельну ділянку з кадастровим номером 2110100000:41:001:0600 площею 1, 125 га за адресою: АДРЕСА_1, з цільовим призначенням для колективного житлового будівництва (код 02.02).
30 березня 2023 року Ужгородська міська рада затвердила містобудівну документацію "Детальний план території, обмеженої вулицями Соловіною, Красною, територією НПО "Реабілітація" та межею міста", визначила функціональне призначення території, де знаходиться земельна ділянка з кадастровим номером 2110100000:41:001:0600, як багатоповерхову житлову забудову Ж-3.
Розпорядженням голови Закарпатської ОДА від 31 березня 2023 року № 314 "Про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки зі зміною цільового призначення" надано ДП "ДоброБуд" дозвіл на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки з кадастровим номером 2110100000:41:001:0600, площею 1,1250 га, за адресою: АДРЕСА_1, з колективного житлового будівництва (код 02.02) на будівництво і обслуговування багатоквартирного житлового будинку (код 02.03).
Розпорядженням голови Закарпатської ОДА від 05 квітня 2023 року № 335 "Про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки зі зміною цільового призначення" затверджено ДП "ДоброБуд" проєкт землеустрою щодо відведення земельної ділянки з кадастровим номером 2110100000:41:001:0600, площею 1,1250 га, за адресою: АДРЕСА_1, для будівництва і обслуговування багатоквартирного житлового будинку (код 02.03).
За результатами аукціону право на забудову спірної земельної ділянки одержало ТОВ "Домінус Старк" для будівництва комплексу багатоквартирних житлових будинків на АДРЕСА_1 .
22 червня 2023 року згідно з наказом № 82-M Управлінням містобудування та архітектури Ужгородської міської ради видано ТОВ "Домінус Старк" містобудівні умови та обмеження для проєктування об`єкта будівництва "Будівництво комплексу багатоквартирних житлових будинків по АДРЕСА_1".