ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
28 листопада 2024 року
м. Київ
справа № 460/7479/21
адміністративне провадження № К/990/25577/22
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Мельник-Томенко Ж.М.,
суддів - Єресько Л.О.,
Мартинюк Н.М.,
розглянувши в порядку письмового провадження адміністративну справу
за касаційною скаргою Державної аудиторської служби України
на рішення Рівненського окружного адміністративного суду від 13.01.2022 (головуючий суддя - О.М. Дудар)
та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 27.07.2022 (головуючий суддя - М.П. Кушнерик, судді - А.Р. Курилець, О.І. Мікула)
у справі № 460/7479/21
за позовом Департаменту з питань будівництва та архітектури Рівненської обласної державної адміністрації
до Державної аудиторської служби України,
третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору на стороні позивача - Приватне акціонерне товариство "Рівнеавтошляхбуд",
про визнання протиправним та скасування висновку,
установив:
Короткий зміст позовних вимог та їх обґрунтування
1. Департамент з питань будівництва та архітектури Рівненської обласної державної адміністрації звернувся до суду з адміністративним позовом до Державної аудиторської служби України, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору на стороні позивача - Приватне акціонерне товариство "Рівнеавтошляхбуд", в якому просив визнати протиправним та скасувати висновок Державної аудиторської служби України про результати моніторингу процедури закупівлі UA-2021-02-05-013784-а від 21.05.2021.
2. В обґрунтування позовних вимог вказує, що спірний висновок відповідача винесений з порушенням вимог закону щодо його змісту, є неконкретизованим, оскільки відповідач не зазначив, яких саме заходів має вжити департамент, у тому числі не визначив спосіб усунення виявлених під час моніторингу порушень, що свідчить про його нечіткість та невизначеність. Наголошує, що тендерна пропозиція Приватного акціонерного товариства "Рівнеавтошляхбуд" повністю відповідає тендерній документації департаменту по об`єкту, зазначена тендерна пропозиція є найбільш економічно вигідною, що зумовлює економію бюджетних коштів державного, місцевого або інших бюджетів. Вказує, що спірний висновок відповідача базується на документах, які не вимагалися тендерною документацією департаменту.
Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій
3. Рішенням Рівненського окружного адміністративного суду від 13.01.2022, залишеним без змін постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 27.07.2022, позов задоволено повністю. Визнано протиправним та скасовано висновок Державної аудиторської служби України про результати моніторингу процедури закупівлі UA-2021-02-05-013784-а.
4. При прийнятті рішення суд першої інстанції, з висновком якого погодився суд апеляційної інстанції, дійшов висновку про невідповідність спірного висновку відповідача як акта індивідуальної дії критеріям обґрунтованості та вмотивованості, з огляду на те, що вимога Державної аудиторської служби України щодо розірвання договору, як одного із варіантів усунення виявлених порушень, є недопустимою, оскільки не має правового підґрунтя з огляду на те, що переможець торгів та його тендерна пропозиція відповідають усім вимогам Закону України "Про публічні закупівлі" та умовам тендерної документації; договір з переможцем укладено в строки та у повній відповідності до норм Цивільного кодексу України та Господарського кодексу України, з урахуванням особливостей, визначених Законом України "Про публічні закупівлі". Надаючи оцінку встановленим відповідачем порушенням за результатами моніторингу процедури закупівлі, суди дійшли висновку, що Приватним акціонерним товариством "Рівнеавтошляхбуд", як учасником процедури закупівлі UA-2021-02-05-013784-а, надано увесь пакет документів у складі тендерної документації на закупівлю послуг "ГБН Г.1-218-182:2011 Експлуатаційне утримання автомобільних доріг загального користування місцевого значення та штучних споруд на них у Сарненському районі Рівненської області (протяжність 529,0км), а тому при оцінці (перевірці) документів у складі тендерної пропозиції таких учасників замовник діяв обґрунтовано та з дотриманням принципів здійснення закупівель, встановлених статтею 5 Закону України "Про публічні закупівлі".
Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційної скарги
5. У касаційній скарзі відповідач, посилаючись на неправильне застосування судами попередніх інстанцій норм матеріального права, просить рішення судів першої та апеляційної інстанцій скасувати, ухвалити нове судове рішення, яким відмовити позивачу у задоволенні позовних вимог у повному обсязі.
6. Підставою касаційного оскарження судових рішень відповідач вказує пункт 3 частини четвертої статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України. Обґрунтовуючи посилання на вказану норму процесуального закону, скаржник вказує про відсутність висновку Верховного Суду щодо застосування приписів пункту 1 частини першої статті 31 Закону України "Про публічні закупівлі".
7. Обґрунтовуючи вимоги касаційної скарги відповідач посилається на неповне з`ясування судами попередніх інстанцій обставин, що мають значення для правильного вирішення справи.
Позиція інших учасників справи
8. У відзиві на касаційну скаргу позивач з доводами скаржника не погоджується, вказує, що такі стосуються виключно необхідності переоцінки доказів та зводяться до заперечення обставин, встановлених судами попередніх інстанцій під час розгляду справи, просить залишити касаційну скаргу без задоволення, рішення судів попередніх інстанцій - без змін.
Рух касаційної скарги
9. Ухвалою Верховного Суду від 27.10.2022 відкрито касаційне провадження за касаційною скаргою Державної аудиторської служби України.
10. Ухвалою Верховного Суду від 25.11.2024 адміністративну справу призначено до розгляду в порядку письмового провадження.
Встановлені судами попередніх інстанцій обставини справи
11. Департаментом з питань будівництва та архітектури Рівненської обласної державної адміністрації 05.02.2021 оприлюднено в електронній системі закупівель "Prozorro" процедуру закупівлі UA-2021-02-05-013784-а - відкриті торги за об`єктом: ГБН Г.1-218-182:2011 Експлуатаційне утримання автомобільних доріг загального користування місцевого значення та штучних споруд на них у Сарненському районі Рівненської області (протяжність 529,0 км) (ДК 021:2015 - 63710000-9 - Послуги з обслуговування наземних видів транспорту).
12. 05.02.2021 Департаментом з питань будівництва та архітектури Рівненської обласної державної адміністрації в електронній системі закупівель оприлюднено оголошення про проведення відкритих торгів з публікацією англійською мовою, проект договору про закупівлю з додатками, тендерну документацію.
13. 01.03.2021 Департаментом з питань будівництва та архітектури Рівненської обласної державної адміністрації в електронній системі закупівель оприлюднено зміни до тендерної документації та перелік змін, що вносяться у тендерну документацію.
14. У зазначеній процедурі закупівлі взяло участь два учасники - Приватне акціонерне товариство "Рівнеавтошляхбуд" та Товариство з обмеженою відповідальністю "Меридіан".
15. Переможцем процедури закупівлі UA-2021-02-05-013784-а визначено Приватне акціонерне товариство "Рівнеавтошляхбуд", якому Департаментом з питань будівництва та архітектури Рівненської обласної державної адміністрації надіслано повідомлення про намір укласти договір про закупівлю.
16. 29.04.2021 між Департаментом з питань будівництва та архітектури Рівненської обласної державної адміністрації (далі - Замовник) та Приватним акціонерним товариством "Рівнеавтошляхбуд" (далі - Виконавець) укладено договір № 2.
17. Згідно з пунктом 1.1 Договору Виконавець зобов`язується у порядку та на умовах, визначених цим Договором, своїми силами та засобами на власний ризик та/або із залученням субпідрядних організацій надати послуги з експлуатаційного утримання автомобільних доріг загального користування місцевого значення та штучних споруд на них у Сарненському районі Рівненської області (протяжність 529,0 км), за рахунок коштів державного, місцевого або інших бюджетів та в обумовлений цим Договором термін. Замовник зобов`язується прийняти надані згідно із цим Договором та чинним законодавством України належним чином послуги після перевірки фізичних та вартісних показників та сплатити їх вартість по мірі надходження коштів, передбачених на ці цілі на його рахунок.
18. Відповідно до пункту 12.1 Договору, цей Договір набирає чинності з моменту підписання його Сторонами та діє по 31.12.2023.
19. Відповідно до наказу Державної аудиторської служби України від 23.04.2021 № 111 "Про початок моніторингу процедур закупівель" уповноваженими особами Департаменту фінансового контролю у сфері закупівель Держаудитслужби здійснено моніторинг процедури закупівлі UA-2021-02-05-013784-а, проведеної Департаментом з питань будівництва та архітектури Рівненської обласної державної адміністрації на закупівлю послуг "ГБН Г.1-218-182:2011 Експлуатаційне утримання автомобільних доріг загального користування місцевого значення та штучних споруд на них у Сарненському районі Рівненської області (протяжність 529,0 км)".
20. За наслідками моніторингу складено оприлюднений 21.05.2021 в електронній системі закупівель висновок від 21.05.2021 № 510, у якому, за результатами аналізу питання розгляду тендерних пропозицій Приватного акціонерного товариства "Рівнеавтошляхбуд" та Товариства з обмеженою відповідальністю "Меридіан", зафіксовано порушення вимог абзацу 2 пункту 1 частини першої статті 31 Закону України "Про публічні закупівлі".
21. З огляду на встановлені порушення законодавства у сфері закупівель, керуючись статтями 2 та 5 Закону України "Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні", Держаудитслужба у висновку від 21.05.2021 № 510 зобов`язала Департамент з питань будівництва та архітектури Рівненської обласної державної адміністрації здійснити заходи щодо усунення порушень шляхом розірвання договору з дотриманням положень Господарського кодексу України та Цивільного кодексу України та протягом п`яти робочих днів з дня оприлюднення висновку оприлюднити через електронну систему закупівель інформацію та/або документи, що свідчать про вжиття таких заходів.
22. Позивач не погоджуючись із вказаним висновком звернувся до суду з даним позовом.
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Релевантні джерела права й акти їх застосування (чинні на час виникнення спірних правовідносин)
23. Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
24. Правові та організаційні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні визначає Закон України "Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні", статтею 1 якого передбачено, що здійснення державного фінансового контролю забезпечує центральний орган виконавчої влади, уповноважений Кабінетом Міністрів України на реалізацію державної політики у сфері державного фінансового контролю (далі - орган державного фінансового контролю).
25. За приписами статті 5 Закону України "Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні" контроль за дотриманням законодавства у сфері закупівель здійснюється шляхом проведення моніторингу закупівлі у порядку, встановленому Законом України "Про публічні закупівлі", проведення перевірки закупівель, а також під час державного фінансового аудиту та інспектування.
26. Правові та економічні засади здійснення закупівель товарів, робіт і послуг для забезпечення потреб держави, територіальних громад та об`єднаних територіальних громад визначає Закон України "Про публічні закупівлі".
27. Відповідно до частини першої статті 8 Закону України "Про публічні закупівлі" моніторинг процедури закупівлі здійснюють центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері державного фінансового контролю, та його міжрегіональні територіальні органи (далі - органи державного фінансового контролю).
Моніторинг процедури закупівлі здійснюється протягом проведення процедури закупівлі, укладення договору про закупівлю та його дії.
28. Згідно з частиною шостою статті 8 Закону України "Про публічні закупівлі" за результатами моніторингу процедури закупівлі посадова особа органу державного фінансового контролю складає та підписує висновок про результати моніторингу процедури закупівлі (далі - висновок), що затверджується керівником органу державного фінансового контролю або його заступником. Такий висновок підлягає оприлюдненню в електронній системі закупівель протягом трьох робочих днів з дня його складання.
29. За змістом частини сьомої статті 8 Закону України "Про публічні закупівлі", якщо за результатами моніторингу процедури закупівлі не виявлено порушень законодавства у сфері публічних закупівель, у висновку зазначається інформація про відсутність порушення (порушень) законодавства у сфері публічних закупівель.
Якщо під час моніторингу, за результатами якого виявлено ознаки порушення законодавства у сфері публічних закупівель, було відмінено тендер чи визнано його таким, що не відбувся, орган державного фінансового контролю зазначає опис порушення без зобов`язання щодо усунення такого порушення.
Якщо за результатами моніторингу процедури закупівлі виявлено ознаки порушення законодавства, вжиття заходів щодо яких не належить до компетенції органу державного фінансового контролю, про це письмово повідомляються відповідні державні органи.