ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
19 листопада 2024 року
м. Київ
справа № 320/3260/23
адміністративне провадження № К/990/12236/24
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача - Рибачука А.І.,
суддів: Бучик А.Ю., Коваленко Н.В.,
розглянувши у порядку попереднього розгляду в суді касаційної інстанції адміністративну справу № 320/3260/23
за позовом ОСОБА_1 та ОСОБА_2 до Департаменту містобудування та архітектури виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) (далі - Департамент містобудування та архітектури), третя особа, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору, на стороні відповідача - Департамент охорони культурної спадщини виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) (далі - Департамент охорони культурної спадщини), про визнання протиправним та скасування наказу, зобов`язання вчинити певні дії, провадження у якій відкрито
за касаційною скаргою Департаменту містобудування та архітектури
на рішення Київського окружного адміністративного суду від 01.06.2023, ухвалене у складі головуючого судді Дудіна С.О.
та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 14.02.2024, ухвалену у складі колегії суддів: головуючого судді Грибан І.О., суддів Ключковича В.Ю. та Кузьмишина О.М.,
ВСТАНОВИВ:
І. РУХ СПРАВИ
1. 14.02.2023 ОСОБА_1 та ОСОБА_2 звернулись до суду з позовом, у якому просили:
визнати протиправним та скасувати наказ Департаменту містобудування та архітектури від 13.10.2022 №697 про відмову ОСОБА_1 та ОСОБА_2 у видачі містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки (кадастровий номер 8000000000:91:188:0005) на об`єкт будівництва "Реконструкція житлового будинку літера "А" без змін зовнішніх геометричних розмірів його фундаменту у плані під житловий будинок з вбудованими нежитловими приміщеннями за адресою: АДРЕСА_1" з обґрунтуванням, наведеним у листі Департаменту містобудування та архітектури від 13.10.2022 №697 (реєстраційний номер документу в ЄДЕССБ-МU01:6702-2065-8737-3273);
зобов`язати Департамент містобудування та архітектури надати ОСОБА_1 та ОСОБА_2 містобудівні умови та обмеження забудови земельної ділянки (кадастровий номер 8000000000:91:188:0005) на об`єкт будівництва "Реконструкція житлового будинку літера "А" без змін зовнішніх геометричних розмірів його фундаменту у плані під житловий будинок з вбудованими нежитловими приміщеннями за адресою: АДРЕСА_1".
Обґрунтовуючи позовні вимоги ОСОБА_1 та ОСОБА_2 зазначили, що з метою проведення реконструкції належного їм на праві спільної часткової власності будинку - об`єкт будівництва "Реконструкція житлового будинку літера "А" без змін зовнішніх географічних розмірів його фундаменту у плані під житловий будинок з вбудованим нежитловим приміщеннями за адресою: АДРЕСА_1", вони звернулися до відповідача із заявою щодо отримання містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки, надавши визначений частиною третьою статті 29 Закону України від 17.02.2011 № 3038-VI "Про регулювання містобудівної діяльності" (далі - Закон № 3038-VI) пакет документів, проте Департамент містобудування та архітектури протиправно та безпідставно відмовив у видачі містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки з мотивів неподання документів, необхідних для прийняття позитивного рішення, а саме: відсутністю намірів забудови, необхідних для прийняття рішення про надання містобудівних умов та обмежень, з урахуванням рішення Київської міської ради від 31.08.2021 №2180/2221 "Про організаційні заходи щодо збереження об`єктів XIX-XX століття (історичних будівель) на території міста Києва, яким може загрожувати знищення або пошкодження", яким належний позивачам на праві спільної часткової власності об`єкт нерухомого майна, розташований за адресою: АДРЕСА_1, визначено таким, що може бути включений до Переліку щойно виявлених об`єктів культурної спадщини.
Крім того, позивачі зазначили, що їх наміри щодо забудови земельної ділянки із визначенням запланованого об`єкта будівництва як "Реконструкція житлового будинку літера "А" без змін зовнішніх геометричних розмірів його фундаменту у плані під житловий будинок з вбудованими нежитловими приміщеннями за адресою: АДРЕСА_1" відповідають цільовому призначенню земельної ділянки в межах визначеної категорії згідно з Державним земельним кадастром та функціональному призначенню її території згідно з Генеральним планом міста Києва та не суперечать містобудівній документації на місцевому рівні - Генеральному плану міста Києва. Також позивачі зазначили, що вказаний будинок не занесений до Державного реєстру нерухомих пам`яток України, не є об`єктом культурної спадщини та на нього не поширюється режим охорони згідно із Законом України від 08.06.2000 № 1805-III "Про охорону культурної спадщини" (далі - Закон № 1805-III), що, на їх думку, також свідчить про необґрунтованість відмови відповідача у видачі містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки та протиправність прийнятого ним оскаржуваного рішення.
Також позивачі стверджували, що відповідач мав би (за наявності для того правових підстав) вказати у виданих містобудівних умовах та обмеженнях на існування тих чи інших планувальних обмежень щодо забудови земельної ділянки, обумовлених рішенням Київської міської ради від 31.08.2021 №2180/2221 "Про організаційні заходи щодо збереження об`єктів XIX-XX століття (історичних будівель) на території міста Києва, яким може загрожувати знищення або пошкодження", та необхідність їх врахування при реалізації тих чи інших містобудівних намірів, але жодним чином не мав законного права відмовляти у їх видачі з мотивів лише самого існування такого рішення Київської міської ради. При цьому позивачі зазначають, що земельна ділянка, на якій розміщено будинок за адресою: АДРЕСА_1, і без врахування рішення Київської міської ради від 31.08.2021 №2180/2221 "Про організаційні заходи щодо збереження об`єктів XIX-XX століття (історичних будівель) на території міста Києва, яким може загрожувати знищення або пошкодження" перебуває в зоні охорони пам`яток: історичний ареал міста, зона регулювання забудови третьої категорії, що передбачає відповідні достатньо чіткі планувальні обмеження її забудови, пов`язані з охороною культурної спадщини.
2. Київський окружний адміністративний суд рішенням від 01.06.2023, залишеним без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 14.02.2024, задовольнив позовні вимоги.
3. 29.04.2024 Департамент містобудування та архітектури звернувся до Верховного Суду із касаційною скаргою, у якій, посилаючись на неправильне застосування судами попередніх інстанцій норм матеріального права та порушення ними норм процесуального права, просить скасувати рішення Київського окружного адміністративного суду від 01.06.2023 та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 14.02.2024 у справі № 320/3260/23 за вищевказаним позовом, ухвалити нове судове рішення - про відмову у задоволенні позовних вимог.
4. Верховний Суд ухвалою від 10.05.2024 відкрив касаційне провадження за вказаною касаційною скаргою з підстави, визначеної пунктом 3 частини четвертої статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) та витребував матеріали справи із суду першої інстанції, які надійшли до Верховного Суду 22.08.2024.
ІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
5. У справі, яка розглядається суди встановили, що ОСОБА_1 та ОСОБА_2 є співвласниками житлового будинку за адресою: АДРЕСА_1 (на праві спільної часткової власності з розміром належних їм часток: 37/300 та 149/300 ОСОБА_1 та 19/50 ОСОБА_2 ).
Вказаний об`єкт нерухомості знаходиться на земельній ділянці, загальною площею 0,0612 га, яка сформована та зареєстрована 01.06.2021 в Державному земельному кадастрі на підставі технічної документації із землеустрою щодо інвентаризації земель, за кадастровим номером 8000000000:91:188:0005, за адресою місця розташування: АДРЕСА_1, відноситься до категорії земель "землі житлової та громадської забудови" з визначеним видом використання "для експлуатації та обслуговування житлового будинку" та має цільове призначення - "для будівництва і обслуговування багатоквартирного житлового будинку" (код виду цільового використання 02.03).
Пунктом 1 рішенням Київської міської ради від 31.08.2021 № 2180/2221 "Про організаційні заходи щодо збереження об`єктів XIX-XX століття (історичних будівель) на території міста Києва, яким може загрожувати знищення або пошкодження" визначено Перелік об`єктів ХІХ-ХХ століть (історичні будівлі) на території міста Києва, яким може загрожувати знищення або пошкодження та які можуть бути включені до Переліку щойно виявлених об`єктів культурної спадщини згідно з додатком до цього рішення, у який внесений, зокрема, житловий будинок по АДРЕСА_1, побудований у кінці XIX століття (пункт 63).
Пунктом 2 цього рішення Київської міської ради від 31.08.2021 № 2180/2221 "Про організаційні заходи щодо збереження об`єктів XIX-XX століття (історичних будівель) на території міста Києва, яким може загрожувати знищення або пошкодження" рекомендовано власникам об`єктів, що зазначені у додатку до цього рішення, утриматись від виконання підготовчих робіт, а також будівельних робіт з реконструкції та/або нового будівництва на об`єктах XIX-XX століття (історичних будівель) на території міста Києва до визначення їх правового статусу згідно із Законом № 1805-III.
Пунктом 4.2 вказаного рішення Київської міської ради від 31.08.2021 № 2180/2221 "Про організаційні заходи щодо збереження об`єктів XIX-XX століття (історичних будівель) на території міста Києва, яким може загрожувати знищення або пошкодження" також визначено, що протягом року з моменту прийняття цього рішення необхідно вжити організаційно-правових заходів з метою визначення правового статусу об`єктів, визначених пунктом 1 цього рішення.
Ухвалою слідчого судді Шевченківського районного суду м. Києва від 12.07.2022 у справі № 761/12434/22 (провадження № 11-сс/824/3336/2022), залишеною без змін ухвалою Київського апеляційного суду від 07.09.2022, задоволено клопотання прокурора Шевченківської окружної прокуратури м. Києва Шевчука І.Ф. та накладено арешт у кримінальному провадженні, внесеному до Єдиного реєстру досудових розслідувань 07.09.2021 № 12021105100003147, за ознаками кримінального проступку, передбаченого статтею 356 Кримінального кодексу України, на земельну ділянку 8000000000:91:188:0005, розміром 0, 612 га, за адресою: АДРЕСА_1 та об`єкт нерухомого майна, реєстраційний номер 757239980000, за адресою: АДРЕСА_1 (житловий будинок літ. "А", сарай літ. "Б", льох літ. "під. Б", гараж літ. "В"), яка на праві приватної спільної власності належить ОСОБА_2 (розмір частки 19/50) та ОСОБА_1 (розмір частки 149/300, 37/300) із забороною вчиняти будь-які дії відносно вказаного майна, зокрема із забороною проводити будівельні роботи та здійснювати реконструкцію вказаного нерухомого майна.
05.10.2022 ОСОБА_1 та ОСОБА_2 звернулися до відповідача із заявою на видачу містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки з кадастровим номером 8000000000:91:188:0005 на об`єкт будівництва "Реконструкція житлового будинку літера "А" без змін зовнішніх геометричних розмірів його фундаменту у плані під житловий будинок з вбудованими нежитловими приміщеннями за адресою: АДРЕСА_1".
До цієї заяви позивачами було додано такі документи:
копію договору міни, укладеного між ОСОБА_3 та ОСОБА_1, посвідченого приватним нотаріусом Київського міського нотаріального округу Мельник Л.С. 19.11.2015 (зареєстрований в реєстрі за № 2065);
копію договору міни, укладеного між ОСОБА_4 та ОСОБА_1, посвідченого приватним нотаріусом Київського міського нотаріального округу Мельник Л.С. 05.11.2015 (зареєстрований в реєстрі за № 1992);
копію договору купівлі-продажу 19/50 часток житлового будинку з надвірними будівлями та спорудами, укладеного між ОСОБА_5 та ОСОБА_2, посвідченого приватним нотаріусом Київського міського нотаріального округу Багдасаровою О.М. 09.09.2021 (зареєстрований в реєстрі за № 1704);
копію витягу з Державного реєстру речових прав на нерухоме майно про реєстрацію права власності за індексним номером 111732258 від 25.01.2018 (щодо підтвердження права власності ОСОБА_1 на 149/300 будинку за адресою: АДРЕСА_1 );
копію витягу з Державного реєстру речових прав на нерухоме майно про реєстрацію права власності за індексним номером 111732474 від 25.01.2018 (щодо підтвердження права власності ОСОБА_1 на 37/300 будинку за адресою: АДРЕСА_1 );
копію витягу з Державного реєстру речових прав на нерухоме майно про реєстрацію права власності за індексним номером 274144858 від 09.09.2021 (щодо підтвердження права власності ОСОБА_2 на 19/50 будинку за адресою: АДРЕСА_1 );
копію інформації з Державного реєстру речових прав на нерухоме майно про реєстрацію права власності за індексним номером 304221671 від 05.07.2021 (щодо підтвердження права власності ОСОБА_1 на 149/300 та 37/300 вказаного будинку і ОСОБА_2 на 19/50 вказаного будинку);
копію витягу з Державного земельного кадастру про земельну ділянку від 01.06.2021 №НВ-5918257632021;
викопіювання з топографо-геодезичного плану М 1:2000.
Листом від 13.10.2022 з реєстраційним номером документу в ЄДЕССБ MU016702-2065-8737-3273 відповідач повідомив позивачів про те, що наказом Департаменту містобудування та архітектури від 13.10.2022 № 697 затверджено рішення про відмову у видачі містобудівних умов та обмежень з підстави, визначеної частиною четвертою статті 29 Закону № 3038-VI, а саме: неподання визначених частиною третьою цієї статті документів, необхідних для прийняття рішення про надання містобудівних умов та обмежень із приміткою, а саме, через відсутність зазначених намірів, необхідних для прийняття рішення про надання містобудівних умов та обмежень, з урахуванням рішення Київської міської ради від 31.08.2021 № 2180/2221 "Про організаційні заходи щодо збереження об`єктів ХІХ -ХХ століть (історичних будівель) на території міста Києва, яким може загрожувати знищення або пошкодження".
Не погоджуючись з вказаним наказом та відмовою у наданні містобудівних умов та обмежень ОСОБА_1 та ОСОБА_2 звернулись з цим позовом до суду.
ІІІ. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
7. Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції, з висновком якого погодився й суд апеляційної інстанції, виходив із того, що відмова відповідача у видачі позивачам містобудівних умов та обмежень з підстав неподання останніми передбачених законодавством документів є необґрунтованою та протиправною, оскільки на виконання вимог частини третьої статті 29 Закону № 3038-VI позивачами до заяви були додані всі необхідні документи.
При цьому суди попередніх інстанцій вказали на те, що відповідач в межах наданих повноважень мав би (за наявності для того правових підстав) вказати у виданих позивачам містобудівних умовах та обмеженнях на існування тих чи інших планувальних обмежень щодо забудови земельної ділянки, яка знаходиться в межах центрального історичного ареалу, центральній планувальній зоні та в зоні регулювання забудови третьої категорії, а також обмежень, обумовлених рішенням Київської міської ради від 31.08.2021 № 2180/2221 "Про організаційні заходи щодо збереження об`єктів ХІХ -ХХ століть (історичних будівель) на території міста Києва, яким може загрожувати знищення або пошкодження", та на необхідність їх врахування при реалізації тих чи інших містобудівних намірів, але жодним чином не мав права відмовляти у видачі позивачам містобудівних умов та обмежень з мотивів лише самого існування такого рішення Київської міської ради від 31.08.2021 №2180/2221.
До того ж суди першої та апеляційної інстанцій вказали на те, що видача містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки не охоплюється забороною позивачам проводити будівельні роботи та здійснювати реконструкцію нерухомого майна, накладеною ухвалою Шевченківського районного суду м. Києва від 12.07.2022 у справі №761/12434/22, оскільки містобудівні умови та обмеження забудови земельної ділянки - це вихідні дані, які необхідні для проектування будівництва відповідного об`єкту на певній ділянці. Видача містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки не може мати наслідком відчуження, розпорядження та/або користування земельною ділянкою та житловим будинком, а також не надає права на проведення будівельних робіт.
IV. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ
8. Касаційна скарга відповідача мотивована тим, що суди попередніх інстанцій неправильно застосували положення статей 1, 13, 14, 32, 37 Закону №1805-ІІІ та Порядку обліку об`єктів культурної спадщини, затвердженого наказом Міністерства культури України від 11.03.2013 № 158, у правовідносинах стосовно правомірності видачі містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки на об`єкті, який відповідає визначеним законом ознакам об`єкта культурної спадщини до вирішення питання щодо статусу такої будівлі, а висновок Верховного Суду щодо питання застосування цих норм права у подібних правовідносинах - відсутній.
9. 23.05.2024 до Верховного Суду від ОСОБА_1 надійшов відзив на касаційну скаргу відповідача, у якому позивач просить залишити цю касаційну скаргу без задоволення, а оскаржувані Департаментом містобудування та архітектури судові рішення - без змін.
V. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ
10. Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи із меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 КАС України, колегія суддів виходить із такого.
11. Частиною другою статті 19 Конституції України встановлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
12. Аналіз цієї норми дає змогу дійти висновку, що діяльність органів державної влади здійснюється у відповідності до спеціально-дозвільного типу правового регулювання, яке побудовано на основі принципу "заборонено все, крім дозволеного законом; дозволено лише те, що прямо передбачено законом". Застосування такого принципу суттєво обмежує цих суб`єктів у виборі варіантів чи моделі своєї поведінки, а також забезпечує використання ними владних повноважень виключно в межах закону і тим самим істотно обмежує можливі зловживання з боку держави та її органів.
13. Вчинення ж державним органом чи його посадовою особою дій або невчинення їх у межах компетенції, але непередбаченим способом, у непередбаченій законом формі або з виходом за межі компетенції є підставою для визнання таких дій (бездіяльності) та правових актів, прийнятих у процесі їх здійснення, неправомірними.
14. Аналізуючи зміст частини другої статті 19 Конституції України, Велика Палата Верховного Суду у постанові від 19.10.2023 у справі № 9901/43/21 вказала на те, що суб`єкт владних повноважень зобов`язаний діяти лише на виконання закону, за умов і обставин, визначених ним, вчиняти дії, не виходячи за межі прав та обов`язків, дотримуватися встановленої законом процедури, обирати лише встановлені законодавством України способи правомірної поведінки під час реалізації своїх владних повноважень.
15. У свою чергу, вжите законодавцем формулювання "на підставі" означає, що суб`єкт владних повноважень зобов`язаний діяти на виконання закону, за умов та обставин, визначених ним. "У межах повноважень" означає, що суб`єкт владних повноважень повинен приймати рішення та вчиняти дії відповідно до встановлених законом повноважень, не перевищуючи їх. "У спосіб" означає, що суб`єкт владних повноважень зобов`язаний дотримуватися встановленої законом процедури і форми прийняття рішення або вчинення дії і повинен обирати лише визначені законом засоби.
16. При цьому, за правилами частини другої статті 2 КАС України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України.
17. Правові та організаційні основи містобудівної діяльності визначені Законом № 3038-VI, за правилами частини першої статті 2 якого планування і забудова територій - діяльність державних органів, органів місцевого самоврядування, юридичних та фізичних осіб, яка передбачає, зокрема взаємоузгодження державних, громадських та приватних інтересів під час планування і забудови територій (пункт 4); визначення і раціональне взаємне розташування зон житлової та громадської забудови, виробничих, транспортних, рекреаційних, природоохоронних, оздоровчих, історико-культурних та інших зон і об`єктів (пункт 5); реконструкцію існуючої забудови та територій (пункт 8).
18. Відповідно до частини першої статті 25 Закону № 3038-VI режим забудови територій, визначених для містобудівних потреб, встановлюється у комплексних планах, генеральних планах населених пунктів, планах зонування та детальних планах територій.
19. Згідно із частинами першою, другою та четвертою статті 26 Закону № 3038-VI забудова територій здійснюється шляхом розміщення об`єктів будівництва.
Суб`єкти містобудування зобов`язані додержуватися містобудівних умов та обмежень під час проектування і будівництва об`єктів.
Право на забудову земельної ділянки реалізується її власником або користувачем за умови використання земельної ділянки відповідно до вимог містобудівної документації.
20. Проектування та будівництво об`єктів здійснюється власниками або користувачами земельних ділянок у такому порядку:
1) отримання замовником або проектувальником вихідних даних;
2) розроблення проектної документації та проведення у випадках, передбачених статтею 31 цього Закону, її експертизи;
3) затвердження проектної документації;
3-1) отримання права на виконання підготовчих та будівельних робіт у випадках, визначених цим Законом;
4) виконання підготовчих та будівельних робіт;
4-1) державна реєстрація спеціального майнового права на об`єкт незавершеного будівництва та майбутній об`єкт нерухомості у випадках, визначених законом;
4-2) проведення контрольного геодезичного знімання закінчених будівництвом об`єктів (крім об`єктів, що за класом наслідків (відповідальності) належать до об`єктів з незначними наслідками (СС1)) та здійснення їх технічної інвентаризації (крім об`єктів, перелік яких визначається центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну політику у сфері будівництва, архітектури, містобудування);
5) прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об`єктів;
6) державна реєстрація права власності на закінчений будівництвом та прийнятий в експлуатацію у випадках, визначених цим Законом, об`єкт (його складову) (частина п`ята статті 26 Закону № 3038-VI).
21. Тобто першим етапом в реалізації наміру реконструкції існуючої забудови та територій для здійснення проектування та будівництва (реконструкції) об`єктів є отримання замовником або проектувальником вихідних даних.
22. Основними ж складовими вихідних даних, у розумінні частини першої статті 29 Закону №3038-VI є: 1) містобудівні умови та обмеження; 2) технічні умови; 3) завдання на проектування.
23. Містобудівні умови та обмеження забудови земельної ділянки - це документ, що містить комплекс планувальних та архітектурних вимог до проектування і будівництва щодо поверховості та щільності забудови земельної ділянки, відступів будинків і споруд від червоних ліній, меж земельної ділянки, її благоустрою та озеленення, інші вимоги до об`єктів будівництва, встановлені законодавством та містобудівною документацією (пункт 8 частини першої статті 1 Закону № 3038-VI).
24. Системний аналіз наведених правових норм дає підстави для висновку про те, що містобудівні умови та обмеження є складовою вихідних даних, отримання яких є необхідною умовою для набуття власниками земельних ділянок або землекористувачами права на забудову земельної ділянки, у тому числі для реалізації наміру реконструкції існуючої забудови.
25. Частинами другою та третьою статті 29 Закону № 3038-VI визначено, що фізична або юридична особа, яка подала виконавчому органові сільської, селищної, міської ради або у разі розміщення земельної ділянки за межами населених пунктів - районній державній адміністрації заяву про намір щодо забудови земельної ділянки, що перебуває у власності або користуванні такої особи, повинна одержати містобудівні умови та обмеження для проектування об`єкта будівництва.
Містобудівні умови та обмеження надаються відповідними уповноваженими органами містобудування та архітектури на підставі містобудівної документації на місцевому рівні на безоплатній основі за заявою замовника (із зазначенням кадастрового номера земельної ділянки), до якої додаються:
1) копія документа, що посвідчує право власності чи користування земельною ділянкою, або копія договору суперфіцію - у разі, якщо речове право на земельну ділянку не зареєстровано в Державному реєстрі речових прав на нерухоме майно;
2) копія документа, що посвідчує право власності на об`єкт нерухомого майна, розташований на земельній ділянці - у разі, якщо право власності на об`єкт нерухомого майна не зареєстровано в Державному реєстрі речових прав на нерухоме майно, або згода його власника, засвідчена в установленому законодавством порядку (у разі здійснення реконструкції або реставрації);
3) викопіювання з топографо-геодезичного плану М 1:2000.
26. Згідно із частиною п`ятою статті 29 Закону № 3038-VI містобудівні умови та обмеження містять:
1) назву об`єкта будівництва, що повинна відображати вид будівництва та місце розташування об`єкта;
1-1) ідентифікатор об`єкта будівництва або закінченого будівництвом об`єкта (для об`єктів нового будівництва та закінчених будівництвом об`єктів, яким присвоєно ідентифікатор об`єкта будівництва до видачі містобудівних умов та обмежень);
2) інформацію про замовника;
3) відповідність на дату надання містобудівних умов та обмежень цільового та функціонального призначення земельної ділянки містобудівній документації на місцевому рівні;
4) гранично допустиму висотність будинків, будівель та споруд у метрах (з урахуванням обмежень використання приаеродромних територій, встановлених відповідно до Повітряного кодексу України);
5) максимально допустимий відсоток забудови земельної ділянки;
6) максимально допустиму щільність населення в межах житлової забудови відповідної житлової одиниці (кварталу, мікрорайону);
7) мінімально допустимі відстані від об`єкта, що проектується, до червоних ліній, ліній регулювання забудови, існуючих будинків та споруд;
8) планувальні обмеження (охоронні зони пам`яток культурної спадщини, межі історичних ареалів, зони регулювання забудови, зони охоронюваного ландшафту, зони охорони археологічного культурного шару, в межах яких діє спеціальний режим їх використання, охоронні зони об`єктів природно-заповідного фонду, прибережні захисні смуги, зони санітарної охорони, планувальні обмеження використання приаеродромних територій, встановлені відповідно до Повітряного кодексу України, зони, встановлені відповідно до законодавства за результатами визначення рівнів ризиків виникнення надзвичайних ситуацій, відображені у містобудівній документації);
9) охоронні зони об`єктів транспорту, зв`язку, інженерних комунікацій, відстані від об`єкта, що проектується, до існуючих інженерних мереж.
Перелік зазначених умов є вичерпним.
Відомості, визначені пунктами 3, 4, 6-9 цієї частини, визначаються у містобудівних умовах та обмеженнях на підставі відомостей Державного земельного кадастру. Дія цього положення не поширюється на випадки, коли такі дані були встановлені містобудівною документацією до набрання чинності цим абзацом і відомості про них не внесені до Державного земельного кадастру.
27. Надання містобудівних умов та обмежень або прийняття рішення про відмову в їх наданні здійснюється відповідним уповноваженим органом містобудування та архітектури протягом 10 робочих днів з дня реєстрації заяви, затверджується наказом такого органу.
Містобудівні умови та обмеження є чинними до завершення будівництва об`єкта незалежно від зміни замовника (частини шоста та восьма статті 29 Закону № 3038-VI).
28. Аналіз наведених норм права свідчить про те, що отримання містобудівних умов та обмежень - це перший етап офіційного оформлення будівельних об`єктів, де визначаються контури та обмеження майбутньої забудови, та в яких міститься інформація, зокрема про можливу поверховість та щільність забудови, відступи будинків від інших будівель та червоних ліній, а також планувальні обмеження, у тому числі щодо охоронних зон пам`яток культурної спадщини, межі історичних ареалів, зони регулювання забудови, в межах яких діє спеціальний режим їх використання.
29. Тобто, містобудівні умови не є дозволом на будівництво, а лише описують технічні показники та планувальні обмеження для майбутнього проєктування об`єкта будівництва (реконструкції існуючого об`єкта).
30. У свою чергу підстави для відмови у наданні містобудівних умов та обмежень визначені у частині четвертій статті 29 Закону № 3038-VI, відповідно до якої такими є:
1) неподання визначених частиною третьою цієї статті документів, необхідних для прийняття рішення про надання містобудівних умов та обмежень;
2) виявлення недостовірних відомостей у документах, що посвідчують право власності чи користування земельною ділянкою, або у документах, що посвідчують право власності на об`єкт нерухомого майна, розташований на земельній ділянці;
3) невідповідність намірів забудови вимогам містобудівної документації на місцевому рівні.
Відмова у наданні містобудівних умов та обмежень здійснюється шляхом направлення листа з обґрунтуванням підстав такої відмови відповідним уповноваженим органом містобудування та архітектури у строк, що не перевищує встановлений строк їх надання.
31. У справі, яка розглядається спір виник у зв`язку із відмовою відповідача у видачі позивачам містобудівних умов та обмежень, яка була мотивована посиланням на положення частини четвертої статті 29 Закону № 3038-VI, а саме: неподання визначених частиною третьою цієї статті документів, необхідних для прийняття рішення про надання містобудівних умов та обмежень з приміткою: відсутність намірів, необхідних для прийняття рішення про надання містобудівних умов та обмежень, з урахуванням рішення Київської міської ради від 31.08.2021 року № 2180/2221 "Про організаційні заходи щодо збереження об`єктів ХІХ-ХХ століть (історичних будівель) на території міста Києва, яким може загрожувати знищення або пошкодження".
32. Разом з цим, колегія суддів зазначає, що в перелік обов`язкових документів, визначених частиною третьою статті 29 Закону № 3038-VI не входить надання документів із зазначенням "намірів, необхідних для прийняття рішення про надання містобудівних умов та обмежень". Більш того, приписами частини третьої статті 29 Закону №3038-VI для одержання містобудівних умов та обмежень для проектування об`єкта будівництва визначено вичерпний перелік документів, які подаються замовником будівництва (реконструкції), який має намір щодо забудови земельної ділянки, що перебуває у власності або користуванні такої особи.
33. З урахуванням наведеного, колегія суддів приходить до висновку про те, що відмова відповідача у видачі позивачам містобудівних умов та обмежень не відповідає критеріям, визначеним у статті 19 Конституції України та у частині другій статті 2 КАС України.
34. Окрім цього, щодо рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів містобудування, пов`язаних із реконструкцією існуючого об`єкта містобудування, розташованого за адресою: м. Київ, Шевченківський район по вул. Олександра Кониського, 22 (раніше - вул. Тургенєвська), колегія суддів вважає необхідним вказати на таке.
35. У справі, яка розглядається суди встановили та це не заперечуються учасниками спору, що земельна ділянка з кадастровим №8000000000:91:188:0005, на якій розташовано будинок, належний позивачам на праві спільної частково власності і щодо якого висловлено намір здійснити реконструкцію, знаходиться в межах центрального історичного ареалу м. Києва (історико-містобудівний опорний план, затверджений у складі Генерального плану м. Києва) та в зоні регулювання забудови третьої категорії.
36. Тобто, реконструкція вказаного об`єкта нерухомості має планувальні обмеження, які пов`язані з охороною зони пам`яток культурної спадщини, історичного ареалу м. Києва, зони регулювання забудови, незалежно від включення належного позивачам на праві власності об`єкта нерухомого майна до Переліку об`єктів культурної спадщини місцевого значення (м. Києва), оскільки він підпадає під особливий режим регулювання забудов за фактом його розміщення у межах таких охоронних зон.
37. Верховний Суд наголошує на тому, що у центральній планувальній зоні м. Києві як столиці України встановлено особливі вимоги та додаткові обмеження щодо ведення господарської діяльності, зокрема будівельної; такі обмеження спрямовані на збереження об`єктів культурної спадщини, у тому числі тих, що занесені до списку Світової спадщини ЮНЕСКО, запобігання їх руйнуванню або заподіянню шкоди, забезпечення захисту традиційного характеру середовища в інтересах нинішнього і майбутніх поколінь; для цього на суб`єктів містобудування покладено додаткові зобов`язання та підвищену відповідальність за результати здійснення ними заходів щодо збереження та відновлення пам`яток історії, культури, релігії, архітектури та містобудування.
38. Такий висновок узгоджується із сталою судовою практикою Верховного Суду, сформованою, зокрема, у його постановах від 31.01.2023 у справі № 640/8728/21 та від 16.08.2023 у справі № 640/34187/21 щодо обов`язку забудовників дотримуватись планувальних обмежень, зокрема, охоронних зон пам`яток культурної спадщини, меж історичних ареалів, зон регулювання забудови, в межах яких діє спеціальний режим їх використання.
39. Разом з цим, законодавче регулювання спірних відносин у цій справі свідчить про те, що саме в містобудівних умовах та обмеженнях відповідач повинен був вказати на існування тих чи інших планувальних обмежень щодо забудови земельної ділянки, обумовлених, зокрема охоронною зоною забудови центрального історичного ареалу м.Києва на підставі Генерального плану міста Києва та проекту планування його приміської зони на період до 2020 року, у якому наявний історико-архітектурний опорний план (науково-проектна документація) з інформацію про зони охорони і межі історичного ареалу, а також рішення Київської міської ради від 31.08.2021 № 2180/2221 "Про організаційні заходи щодо збереження об`єктів ХІХ-ХХ століть (історичних будівель) на території міста Києва, яким може загрожувати знищення або пошкодження", та необхідність їх врахування при реалізації тих чи інших містобудівних намірів, але наявність таких планувальних обмежень не могла бути підставою для відмови позивачам у видачі містобудівних умов та обмежень з мотивів незазначення намірів, необхідних для прийняття рішення про надання містобудівних умов та обмежень з урахуванням рішення Київської міської ради, яким, зокрема рекомендовано власникам об`єктів, що зазначені у додатку до цього рішення, утриматись від виконання підготовчих робіт, а також будівельних робіт з реконструкції та/або нового будівництва на об`єктах ХІХ-ХХ століть (історичних будівель) на території міста Києва до визначення їх правового статусу згідно із Законом № 1805-III.
40. З урахуванням вищевикладеного, Верховний Суд погоджується із висновками судів попередніх інстанцій, що визначені у рішенні відповідача, затвердженому наказом Департаменту містобудування та архітектури від 13.10.2022 №697, з обґрунтуванням, наведеним у листі Департаменту містобудування та архітектури від 13.10.2022 із реєстраційним номером документу в ЄДЕССБ МU016702-2065-8737-3273, підстави відмови в наданні містобудівних умов та обмежень, є необґрунтованими.
41. Колегія суддів зазначає, що частиною другою статті 6 КАС України передбачено, що суд застосовує принцип верховенства права з урахуванням судової практики Європейського суду з прав людини.
42. Закон України від 02.06.2016 № 1402-VIII "Про судоустрій і статус суддів" встановлює, що здійснення правосуддя в Україні функціонує на засадах верховенства права відповідно до європейських стандартів, спрямоване на забезпечення права кожного на справедливий суд.
43. Відповідно до статей 1 та 17 Закону України від 23.02.2006 № 3477-IV "Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини" суди застосовують як джерело права при розгляді справ положення Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод та протоколів до неї, а також практику Європейського суду з прав людини та Європейської комісії з прав людини.
44. Колегія суддів враховує, що одним із суттєвих елементів принципу верховенства права є принцип юридичної визначеності. Цей принцип має різні прояви. Зокрема, він є одним з визначальних принципів "доброго врядування" і "належної адміністрації" (встановлення процедури і її дотримання), частково співпадає з принципом законності (чіткість і передбачуваність закону, вимоги до "якості" закону).
45. Зокрема, у пунктах 70-71 рішення у справі "Рисовський проти України" (заява № 29979/04) Європейський суд з прав людини (далі - ЄСПЛ), аналізуючи відповідність мотивування Конвенції, підкреслює особливу важливість принципу "належного урядування", зазначивши, що цей принцип передбачає, що у разі, коли йдеться про питання загального інтересу, зокрема, якщо справа впливає на такі основоположні права людини, як майнові права, державні органи повинні діяти вчасно та в належний і якомога послідовніший спосіб (рішення у справах "Беєлер проти Італії" (Beyeler v. Italy), заява № 33202/96, пункт 120; "Онер`їлдіз проти Туреччини" (Oneryildiz v. Turkey), заява № 48939/99, пункт 128; "Megadat.com S.r.l. проти Молдови" (Megadat.com S.r.l. v. Moldova), заява № 21151/04, пункт 72; "Москаль проти Польщі" (Moskal v. Poland), заява № 10373/05, пункт 51).
46. На державні органи покладено обов`язок запровадити внутрішні процедури, які посилять прозорість і ясність їхніх дій, мінімізують ризик помилок (див., наприклад, рішення у справах "Лелас проти Хорватії" (Lelas v. Croatia), заява № 55555/08, пункт 74; "Тошкуце та інші проти Румунії" (Toscuta and Others v. Romania), заява № 36900/03, пункт 37) і сприятимуть юридичній визначеності у цивільних правовідносинах, які зачіпають майнові інтереси (див. зазначені вище рішення у справах "Онер`їлдіз проти Туреччини" (Oneryildiz v. Turkey), заява № 48939/99, пункт 128, та "Беєлер проти Італії" (Beyeler v. Italy), заява № 33202/96, пункт 119).
47. З урахуванням наведеного та встановлених у справі обставин, Верховний Суд констатує, що у відповідача не було правових підстав для відмови позивачам у видачі містобудівних умов та обмежень, та навпаки, саме в містобудівних умовах та обмеженнях відповідач повинен був вказати на існування тих чи інших планувальних обмежень щодо забудови земельної ділянки, обумовлених, зокрема, охоронною зоною пам`яток культурної спадщини, межами центрального історичного ареалу м. Києва, зоною регулювання забудови, та необхідність їх врахування при реалізації містобудівних намірів щодо реконструкції існуючої забудови для збереження територій, пов`язаних з охороною культурної спадщини, об`єктів культурної спадщини, у тому числі історичних будівель, які розташовані на землях історико-культурного призначення.
48. Отже, доводи відповідача, викладені у касаційній скарзі на рішення Київського окружного адміністративного суду від 01.06.2023 та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 14.02.2024, не знайшли свого підтвердження.
49. Відповідно до статті 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо рішення, переглянуте в передбачених статтею 341 цього Кодексу межах, ухвалено з додержанням норм матеріального і процесуального права.
50. З огляду на викладене, касаційну скаргу слід залишити без задоволення, а оскаржувані відповідачем рішення Київського окружного адміністративного суду від 01.06.2023 та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 14.02.2024 у справі № 320/3260/23 - без змін.
51. Оскільки Верховний Суд залишає без змін постанову суду апеляційної інстанції, то відповідно до статті 139 КАС України, судові витрати не підлягають новому розподілу.
Керуючись статтями 343, 349, 350, 355, 356 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд,