ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
18 листопада 2024 року
м. Київ
справа № 200/1009/24
провадження № К/990/32863/24
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Коваленко Н.В., суддів Рибачука А.І., Стрелець Т.Г., розглянувши у порядку письмового провадження справу за позовом ОСОБА_1 до Головного управління Пенсійного фонду України в Чернівецькій області про визнання протиправним і скасування рішення, зобов`язання вчинити дії, за касаційною скаргою ОСОБА_1 на постанову Першого апеляційного адміністративного суду у складі колегії суддів: Компанієць І.Д., Гайдара А.В., Казначеєва Е.Г. від 05 серпня 2024 року,
УСТАНОВИВ:
ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
1. ОСОБА_1 звернувся до суду з позовом до Головного управління Пенсійного фонду України в Чернівецькій області про визнання протиправним і скасування рішення, зобов`язання вчинити дії, в якому просив:
- визнати протиправним і скасувати рішення Головного управління Пенсійного фонду України в Чернівецькій області від 13 лютого 2024 року № 057350007340, прийняте по заяві від 06 лютого 2024 року про призначення пенсії за віком на пільгових умовах;
- зобов`язати Головне управління Пенсійного фонду України в Чернівецькій області призначити ОСОБА_1 з 06 лютого 2024 року пенсію за віком на пільгових умовах.
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
2. Рішенням Донецького окружного адміністративного суду від 26 березня 2024 року позовні вимоги ОСОБА_1 було задоволено.
Визнано протиправним та скасовано рішення Головного управління Пенсійного фонду України в Чернівецькій області від 13 лютого 2024 року № 057350007340 про відмову в призначенні пенсії.
Зобов`язано Головне управління Пенсійного фонду України в Чернівецькій області призначити ОСОБА_1 з 06 лютого 2024 року пенсію на пільгових умовах.
3. Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції виходив з того, що згідно з рішенням Головного управління Пенсійного фонду України в Чернівецькій області від 13 лютого 2024 року № 057350007340 страховий стаж особи з урахуванням кратності становить 29 років 5 днів, пільговий стаж особи становить - 26 років 3 місяці 11 днів, у тому числі: за Списком № 1 - 2 роки 3 місяці 22 дні; робота на провідних професіях 3 місяці 12 днів; робота на посадах за Постановою № 202 - 23 роки 7 місяців 26 днів; навчання за фахом - 11 днів.
4. Оскільки ОСОБА_1 має стаж роботи, що дає право на пенсію незалежно від віку у відповідності зі статтею 14 Закону України "Про пенсійне забезпечення" понад 10 років, то відповідач повинен застосувати роз`яснення Міністерства соціального захисту населення України від 20 січня 1992 року № 8 та зараховувати до стажу кожного повного року роботи, передбаченої у відповідних розділах списку № 1 - за 1 рік роботи 9 місяців.
5. У контексті спірних правовідносин зарахуванню до стажу, набутого відповідно до частини третьої статті 114 Закону України "Про загальнообов`язкове державне пенсійне страхування", підлягає 18 місяців (9 місяців за кожний з двох повних років роботи за списком № 1).
6. Отже, із зарахуванням 18 місяців стажу до стажу за частиною третьою статті 114 Закону України "Про загальнообов`язкове державне пенсійне страхування", цей спеціальний стаж становить більше ніж 25 років.
7. Тобто позивач на момент звернення за призначенням пенсії набув достатньо стажу для призначення пенсії за віком на пільгових умовах відповідно до частини третьої статті 114 Закону України "Про загальнообов`язкове державне пенсійне страхування".
8. Постановою Першого апеляційного адміністративного суду від 05 серпня 2024 року рішення Донецького окружного адміністративного суду від 26 березня 2024 року скасовано та ухвалено нове рішення, яким у задоволенні позовних вимог ОСОБА_1 відмовлено.
9. Відмовляючи у задоволенні позовних вимог, суд апеляційної інстанції виходив з того, що до спірних правовідносин не підлягає застосуванню роз`яснення Міністерства соціального забезпечення України від 20 січня 1992 року № 8 "Про порядок врахування трудового стажу, що дає право на пенсію незалежно від віку працівникам, безпосередньо зайнятим повний робочий день на роботах, передбачених статтею 14 Закону України "Про пенсійне забезпечення"", оскільки цей документ за своєю суттю і юридичною природою не належить до актів законодавства, в тому числі до актів нормативно-правового характеру, а носить лише рекомендаційний характер.
Короткий зміст вимог касаційної скарги
10. Не погоджуючись із рішенням суду апеляційної інстанції, посилаючись на неправильне застосування судом норм матеріального права та порушення норм процесуального права, ОСОБА_1 звернувся із касаційною скаргою, у якій просить скасувати постанову Першого апеляційного адміністративного суду від 05 серпня 2024 року та залишити в силі рішення Донецького окружного адміністративного суду від 26 березня 2024 року.
СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, УСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
11. Судами попередніх інстанцій установлено, що 06 лютого 2024 року ОСОБА_1 звернувся до пенсійного органу з заявою про призначення пенсії відповідно до частини третьої статті 114 Закону України "Про загальнообов`язкове державне пенсійне страхування".
12. До заяви про призначення пенсії позивач додав клопотання, в якому просив, при розгляді його заяви здійснити взаємне зарахування періодів роботи, передбачених частиною другою (Список № 1) та частиною третьою статті 114 (Постанова № 202) Закону України "Про загальнообов`язкове державне пенсійне страхування", в тому числі із застосуванням роз`яснення Міністерства соціального забезпечення України від 20 січня 1992 року № 8 "Про порядок врахування трудового стажу, що дає право на пенсію незалежно від віку працівникам, безпосередньо зайнятим повний робочий день на роботах, передбачених статтею 14 Закону України "Про пенсійне забезпечення"".
13. Рішенням Головного управління Пенсійного фонду України в Чернівецькій області від 13 лютого 2024 року № 057350007340 ОСОБА_1 відмовлено в призначенні пенсії за віком відповідно до частини третьої статті 114 Закону України "Про загальнообов`язкове державне пенсійне страхування" в зв`язку з відсутністю необхідного пільгового стажу.
14. Не погоджуючись з таким рішенням відповідача, ОСОБА_1 звернувся до суду з позовом.
ДОВОДИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
15. Касаційна скарга обґрунтована тим, що суд апеляційної інстанції при вирішенні спору не врахував правові висновки, викладені в постанові Верховного Суду від 04 вересня 2019 року у справі № 333/3704/16-а.
16. Скаржник вважає, що судом апеляційної інстанції безпідставно не взято до уваги роз`яснення Міністерства соціального забезпечення України від 20 січня 1992 року № 8, відповідно до якого пільговий стаж позивача згідно з частиною третьою статті 114 Закону України "Про загальнообов`язкове державне пенсійне страхування" складає більше 25 років, тому він має право на призначення пенсії незалежно від віку.
17. Відзиву на касаційну скаргу ОСОБА_1 на постанову Першого апеляційного адміністративного суду від 05 серпня 2024 року Головним управлінням Пенсійного фонду України в Чернівецькій області не подано.
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
18. Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
19. Статтею 46 Конституції України встановлено, що громадяни мають право на соціальний захист, що включає право на забезпечення їх у разі повної, часткової або тимчасової втрати працездатності, втрати годувальника, безробіття з незалежних від них обставин, а також у старості та в інших випадках, передбачених законом. Це право гарантується загальнообов`язковим державним соціальним страхуванням за рахунок страхових внесків громадян, підприємств, установ і організацій, а також бюджетних та інших джерел соціального забезпечення; створенням мережі державних, комунальних, приватних закладів для догляду за непрацездатними.
20. Принципи, засади і механізми функціонування системи загальнообов`язкового державного пенсійного страхування, призначення, перерахунку і виплати пенсій, надання соціальних послуг з коштів Пенсійного фонду, що формуються за рахунок страхових внесків роботодавців, бюджетних та інших джерел, визначає Закон України "Про загальнообов`язкове державне пенсійне страхування".
21. Частиною третьою статті 114 Закону України "Про загальнообов`язкове державне пенсійне страхування" визначено, що працівники, безпосередньо зайняті повний робочий день на підземних і відкритих гірничих роботах (включаючи особовий склад гірничорятувальних частин) з видобутку вугілля, сланцю, руди та інших корисних копалин, на будівництві шахт і рудників та в металургії, - за списком робіт і професій, що затверджується Кабінетом Міністрів України, мають право на пенсію незалежно від віку, якщо вони були зайняті на зазначених роботах не менше 25 років, а працівники провідних професій на таких роботах: робітники очисного вибою, прохідники, вибійники на відбійних молотках, машиністи гірничих виймальних машин, сталевари, горнові, агломератники, вальцювальники гарячого прокату, оброблювачі поверхневих дефектів металу (вогневим засобом вручну) на гарячих дільницях, машиністи кранів металургійного виробництва (відділень нагрівальних колодязів та стриперних відділень), - за умови, що вони були зайняті на таких роботах не менше 20 років. Такий самий порядок пенсійного забезпечення поширюється і на працівників, безпосередньо зайнятих повний робочий день на підземних роботах (включаючи особовий склад гірничорятувальних частин) на шахтах з видобутку вугілля, сланцю, руди та інших корисних копалин, що реструктуризуються або перебувають у стадії ліквідації, але не більше двох років.
За наявності стажу на підземних роботах менше 10 років у чоловіків і менше 7 років 6 місяців у жінок та страхового стажу, встановленого абзацами першим і п`ятнадцятим - двадцять третім пункту 1 частини другої цієї статті, за кожний повний рік зазначених робіт пенсійний вік, встановлений абзацом першим статті 26 цього Закону, зменшується на один рік.
22. Відповідно до частини п`ятої статті 114 Закону України "Про загальнообов`язкове державне пенсійне страхування" у разі призначення пенсій на пільгових умовах відповідно до частин другої і третьої цієї статті проводиться взаємне зарахування періодів роботи, передбачених цією статтею, за умови що роботи, які зараховуються, дають право на пенсію на аналогічних або більш пільгових умовах.
23. Згідно з частиною першою статті 14 Закону України "Про пенсійне забезпечення" працівники, безпосередньо зайняті повний робочий день на підземних і відкритих гірничих роботах (включаючи особовий склад гірничорятувальних частин) по видобутку вугілля, сланцю, руди та інших корисних копалин, на будівництві шахт і рудників та в металургії, - за списком робіт і професій, затверджуваним Кабінетом Міністрів України, мають право на пенсію незалежно від віку, якщо вони були зайняті на цих роботах не менше 25 років, а працівники провідних професій на цих роботах: робітники очисного вибою, прохідники, вибійники на відбійних молотках, машиністи гірничих виймальних машин, сталевари, горнові, агломератники, вальцювальники гарячого прокату, оброблювачі поверхневих дефектів металу (вогневим засобом вручну) на гарячих дільницях, машиністи кранів металургійного виробництва (відділень нагрівальних колодязів та стриперних відділень), - за умови, якщо вони були зайняті на цих роботах не менше 20 років.
24. Законом України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо підвищення пенсій" від 03 жовтня 2017 року № 2148-VІІІ внесено зміни до Прикінцевих положень Закону України "Про загальнообов`язкове державне пенсійне страхування", яким доповнено пункт 16 цих положень абзацом наступного змісту: "Положення Закону України "Про пенсійне забезпечення" застосовуються в частині визначення права на пенсію за вислугу років для осіб, які на день набрання чинності Законом України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо підвищення пенсій" мають вислугу років та стаж, необхідні для призначення такої пенсії".
Оцінка доводів учасників справи і висновків судів першої та апеляційної інстанцій
25. Аналіз вказаних норм свідчить про те, що право на пенсію незалежно від віку мають, зокрема працівники, безпосередньо зайняті повний робочий день на підземних і відкритих гірничих роботах (включаючи особовий склад гірничорятувальних частин) з видобутку вугілля, сланцю, руди та інших корисних копалин, на будівництві шахт і рудників та в металургії, - за списком робіт і професій, що затверджується Кабінетом Міністрів України, якщо вони були зайняті на зазначених роботах не менше 25 років.
26. Перелік робіт та професій, зайнятість на яких протягом 25 років дає право на призначення пенсії незалежно від віку, визначається постановою Кабінету Міністрів України від 31 березня 1994 року № 202 "Про затвердження Списку робіт і професій, що дають право на пенсію незалежно від віку при безпосередній зайнятості протягом повного робочого дня на підземних і відкритих гірничих роботах (включаючи особовий склад гірничорятувальних частин), пов`язаних з видобутком вугілля, сланцю, руди та інших корисних копалин, на будівництві шахт і рудників та в металургії, терміном не менше 25 років".
27. Приписами частини п`ятої статті 114 Закону України "Про загальнообов`язкове державне пенсійне страхування" визначено, що при визначенні права на призначення пенсій на пільгових умовах відповідно до частин другої і третьої цієї статті передбачена можливість взаємного зарахування періодів роботи як за Списком робіт і професій, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 31 березня 1994 року № 202 так і періодів роботи, передбаченої у відповідних розділах списку № 1 виробництв, робіт, професій, посад і показників, які дають право на пільгове пенсійне забезпечення.
28. Як вбачається з оскаржуваного рішення, відповідачем визнається наявність у позивача стажу роботи на посадах, передбачених постановою Кабінету Міністрів України від 31 березня 1994 року № 202 - 23 роки 07 місяців 26 днів.
29. Спірним є питання зарахування набутого позивачем стажу за Списком № 1 (2 роки 3 місяці 22 дні) до стажу необхідного для призначення пенсії за віком на пільгових умовах відповідно до частини третьої статті 114 Закону України "Про загальнообов`язкове державне пенсійне страхування", у порядку визначеному частиною п`ятою цієї статті.
30. Згідно із пунктом 5 постанови Верховної Ради України "Про порядок введення в дію Закону України "Про пенсійне забезпечення"" від 06 грудня 1991 року № 1931-ХІІ Міністерству соціального забезпечення України було надано право давати роз`яснення про порядок застосування Закону України "Про пенсійне забезпечення", обов`язкові для всіх підприємств, установ і організацій, розташованих на території України.
31. На виконання постанови Верховної Ради України "Про порядок введення в дію Закону України "Про пенсійне забезпечення"" від 06 грудня 1991 року № 1931-ХІІ Міністерством соціального забезпечення України видано роз`яснення від 20 січня 1992 року № 8 "Про порядок врахування трудового стажу, що дає право на пенсії незалежно від віку працівникам, безпосередньо зайнятим повний робочий день на роботах, передбачених статтею 14 Закону України "Про пенсійне забезпечення"".
32. Відповідно до роз`яснення Міністерства соціального забезпечення України від 20 січня 1992 року № 8 "Про порядок врахування трудового стажу, що дає право на пенсію незалежно від віку працівникам, безпосередньо зайнятим повний робочий день на роботах, передбачених статтею 14 Закону України "Про пенсійне забезпечення"" працівникам, зайнятим на підземних роботах та в металургії, які мають не менше 10 років стажу роботи, що дає право на пенсію незалежно від віку у відповідності зі статтею 14 Закону України "Про пенсійне забезпечення", але не відпрацювавши повного стажу, передбаченого зазначеною статтею Закону, пенсія незалежно від віку може призначатися при наявності не менше 25 років стажу підземної та в металургії роботи із зарахуванням до нього:
кожного повного року гірничим очисного забою, прохідником, забійником на відбійних молотках, машиністом гірничих виємочних машин, сталеваром, горновим, агломератником, вальцювальником гарячого прокату - за 1 рік роботи 3 місяці;
кожного повного року роботи, передбаченої у відповідних розділах списку № 1 виробництв, робіт, професій, посад і показників, які дають право на пільгове пенсійне забезпечення, - за 9 місяців.
33. Тобто відповідно до роз`яснення Міністерства соціального захисту населення України від 20 січня 1992 року № 8 основною умовою для взаємозаліку пільгового трудового стажу роботи є наявність 10-річного стажу роботи.
34. У листі від 02 жовтня 2018 року № 19997/0/2-18 адресованому Пенсійному фонду України Міністерство соціальної політики України зазначило про доцільність застосування роз`яснення Міністерства соціального забезпечення України від 20 січня 1992 року № 8 "Про порядок врахування трудового стажу, що дає право на пенсію незалежно від віку працівникам, безпосередньо зайнятим повний робочий день на роботах, передбачених статтею 14 Закону України "Про пенсійне забезпечення"".
35. Згідноз листом Міністерства соціальної політики України від 12 вересня 2018 року № 1209-27, до законодавчого врегулювання питання внесення змін до статті 114 Закону України "Про загальнообов`язкове державне пенсійне страхування", органи Пенсійного фонду України при призначенні пенсії відповідно до частини третьої статті 114 Закону України "Про загальнообов`язкове державне пенсійне страхування" враховують Роз`яснення № 8.
36. Колегія суддів зазначає, що статтею 114 Закону України "Про загальнообов`язкове державне пенсійне страхування" передбачена можливість взаємного зарахування періодів роботи як за Списком робіт і професій, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 31 березня 1994 року № 202, так і періодів роботи, передбаченої у відповідних розділах списку № 1 виробництв, робіт, професій, посад і показників, які дають право на пільгове пенсійне забезпечення, а Роз`ясненням № 8 лише розтлумачено як правильно застосовувати цю норму.
37. З огляду на вказане, двом повним рокам роботи позивача за професією, яка відноситься до Списку № 1, відповідає 1 рік 06 місяців років стажу підземної роботи та роботи в металургії.
38. Зважаючи на встановлені обставини, із зарахуванням 18 місяців стажу до стажу за частиною третьою статті 114 Закону України "Про загальнообов`язкове державне пенсійне страхування", спеціальний стаж позивача становить більше ніж 25 років.
39. Таким чином, на момент звернення за призначенням пенсії позивач набув достатньо стажу для призначення пенсії відповідно до частини третьої статті 114 Закону України "Про загальнообов`язкове державне пенсійне страхування".
40. Колегія суддів зауважує, що висновок суду апеляційної інстанції про те, що до спірних правовідносин не підлягає застосуванню роз`яснення Міністерства соціального забезпечення України від 20 січня 1992 року № 8 "Про порядок врахування трудового стажу, що дає право на пенсію незалежно від віку працівникам, безпосередньо зайнятим повний робочий день на роботах, передбачених статтею 14 Закону України "Про пенсійне забезпечення"", так як цей документ за своєю суттю і юридичною природою не належить до актів законодавства, в тому числі до актів нормативно-правового характеру, а носить лише рекомендаційний характер ґрунтується на неправильному розумінні висновків Верховного Суду, сформованих у постановах від 08 липня 2021 року у справі № 212/1743/17-а та від 26 жовтня 2022 року у справі № 200/591/19-а, оскільки у зазначених постановах Верховний Суд не вказав на неприпустимість застосування роз`яснень Міністерства соціального забезпечення України від 20 січня 1992 року № 8 в цілому, а зазначив, що Роз`яснення № 8 носить рекомендаційний характер.
41. Постанова Верховного Суду від 18 липня 2019 року у справі № 826/2426/16, на яку послався суд апеляційної інстанцій, не містить висновків щодо неправомірності застосування Роз`яснення № 8. Зі змісту вказаної постанови вбачається, що Судом надавалась оцінка вимогам позивача щодо оскарження листа адресованого позивачу на його звернення до суб`єкта владних повноважень. У цій постанові Верховним Судом зроблено висновок про те, що до адміністративних судів можуть бути оскаржені рішення, дії чи бездіяльність суб`єктів владних повноважень, які породжують, змінюють або припиняють права та обов`язки у сфері публічно-правових відносин, вчинені ним при здійсненні владних управлінських функцій на основі законодавства, у тому числі на виконання делегованих повноважень, якщо позивач вважає, що цими рішеннями, діями чи бездіяльністю його права чи свободи порушуються, створено або створюються перешкоди для реалізації або мають місце інші ущемлення прав чи свобод. Оскаржене рішення саме по собі не є юридично значимим для позивача, оскільки не має безпосереднього впливу на суб`єктивні права та обов`язки позивача шляхом позбавлення його можливості реалізувати належне йому право або шляхом покладення на нього будь-якого обов`язку, а, відтак, вказане рішення безпосередньо не порушує права та інтереси позивача.
42. Зазначене є свідченням того, що у справах № 826/2426/16 та № 200/1009/24 обставини є різними.