ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
14 листопада 2024 року
м. Київ
справа № 420/11571/21
адміністративне провадження № К/990/19901/22
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого - Чиркіна С.М.,
суддів: Стародуба О.П., Шарапи В.М.,
розглянувши у порядку письмового провадження касаційну скаргу Біляївської міської ради Одеського району Одеської області на рішення Одеського окружного адміністративного суду від 12 листопада 2021 року (головуючий суддя Харченко Ю.В.) та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 22 червня 2022 року (головуючий суддя Градовський Ю.М., судді: Танасогло Т.М., Шеметенко Л.П.) у справі № 420/11571/21 за позовом Одеської міської ради до Біляївської міської ради Одеського району Одеської області, за участю третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору, на стороні позивача - Товариство з обмеженою відповідальністю "Інфокс" в особі філії "Інфоксводоканал" про визнання протиправним та нечинним рішення,
У С Т А Н О В И В:
І. РУХ СПРАВИ
06 липня 2021 року Одеська міська рада (далі також позивач) звернулась до Одеського окружного адміністративного суду з позовом до Біляївської міської ради Біляївського району Одеської області (далі також відповідач), третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору, на стороні позивача - Товариство з обмеженою відповідальністю "Інфокс" в особі філії "Інфоксводоканал" (далі також третя особа), у якому просила визнати протиправним та нечинним з моменту прийняття рішення Біляївської міської ради Біляївського району Одеської області від 25 червня 2020 року № 1281-58/VII "Про затвердження нормативної грошової оцінки земель населеного пункту міста Біляївка" (далі також рішення № 1281-58/VII, спірне рішення).
Рішенням Одеського окружного адміністративного суду від 12 листопада 2021 року позов задоволено.
Визнано протиправним та нечинним рішення Біляївської міської ради Біляївського району Одеської області від 25 червня 2020 року № 1281-58/VII "Про затвердження нормативної грошової оцінки земель населеного пункту міста Біляївка", з моменту його прийняття.
Постановою П`ятого апеляційного адміністративного суду від 22 червня 2022 року рішення Одеського окружного адміністративного суду від 12 листопада 2021 року залишено без змін.
29 липня 2022 року на адресу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду надійшла касаційна скарга відповідача, надіслана 25 липня 2022 року, у якій скаржник просить скасувати рішення Одеського окружного адміністративного суду від 12 листопада 2021 року та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 22 червня 2022 року і прийняти нову постанову, якою у задоволенні позову відмовити.
Ухвалою Верховного Суду від 12 вересня 2022 року відкрито касаційне провадження у справі. Цією ж ухвалою витребувано справу з суду першої інстанції.
03 жовтня 2022 року від позивача надійшов відзив на касаційну скаргу, у якому просить відмовити у задоволенні касаційної скарги, рішення судів попередніх інстанцій залишити без змін.
03 жовтня 2022 року від третьої особи надійшов відзив на касаційну скаргу, у якому просить касаційну скаргу залишити без задоволення, а рішення судів попередніх інстанцій залишити без змін.
Ухвалою Верховного Суду від 12 листопада 2024 року справу призначено до розгляду в порядку письмового провадження відповідно до статті 345 Кодексу адміністративного судочинства України (далі також КАС України).
IІ. АРГУМЕНТИ УЧАСНИКІВ
В обґрунтування позовних вимог позивач посилається на те, що оскаржуваним рішенням Біляївської районної ради затверджено технічну документацію з нормативної грошової оцінки земель несільськогосподарського призначення (крім земель населених пунктів) Біляївського району Одеської області (за межами населених пунктів), внаслідок чого сплата земельного податку значно зросла з 1,5 млн грн. на рік до 6,2 млн грн.
Відповідно до пункту 2 рішення 1281-58/VII нормативна грошова оцінка введена в дію з 01 січня 2021року.
Так, на думку позивача, спірне рішення органу місцевого самоврядування є регуляторним актом, яке у даному контексті не відповідає критеріям, визначеним для процедури прийняття регуляторного акта, та його оприлюднення.
Також позивач стверджує, що позиція відповідача стосовно того, що рішення органу місцевого самоврядування про затвердження нормативної грошової оцінки населених пунктів не є регуляторним актом в розумінні Закону України від 11 вересня 2003 року № 1160-IV "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності" (далі також Закон № 1160-IV), є хибною та не відповідає чинним на момент прийняття рішення нормам та позиції Верховного Суду з цього питання.
На думку позивача, означена позиція відповідача вказує на те, що при прийнятті оскаржуваного рішення не було застосовано регламентовану законодавством процедуру прийняття регуляторного акта, тоді як правова природа рішення про затвердження нормативної грошової оцінки прямо вказує на його регуляторний характер та, відповідно свідчить про те, що на нього поширюються вимоги Закону № 1160-IV.
Також позивач зазначає, що відповідачем не лише порушено процедуру підготовки та прийняття регуляторного акта, а й належним чином не опубліковано затверджену оскаржуваним у справі рішенням технічну документацію з нормативної грошової оцінки земель несільськогосподарського призначення (крім земель населених пунктів) Біляївського району Одеської області (за межами населених пунктів), чим позбавлено третіх осіб можливості ознайомитися з розрахунком нормативної грошової оцінки окремих земельних ділянок та застосованих для цього коефіцієнтів.
Відповідач позов не визнав, наголосив, що органи місцевого самоврядування виступають лише замовниками робіт з нормативної грошової оцінки земельних ділянок та на пленарних засіданнях лише затверджують технічну документацію, а не розробляють її.
На думку відповідача, рішення органу місцевого самоврядування про затвердження нормативної грошової оцінки земельних ділянок населеного пункту не є регуляторним актом у розумінні положень Закону № 1160-IV, за умови, якщо рішення не містить інших правових норм, у т.ч., щодо встановлення базової вартості 1 кв. метра землі в грошовому еквіваленті, що не передбачено вимогами законодавства.
ІІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
Судами попередніх інстанцій встановлено таке.
11 липня 2003 року Біляївською районною державною адміністрацією видано державний акт серії І-ОД № 002989 на право постійного користування КП "Одесводоканал" земельною ділянкою загальною площею 248,72 га для водозабезпечення у межах згідно з планом землекористування.
17 грудня 2003 року між Одеською міською радою (Орендодавець) та ТОВ "Інфокс" (Орендар) укладено договір оренди цілісного майнового комплексу КП "Одесводоканал", згідно з пунктом 1.1 якого орендодавець передає, а орендар приймає в строкове платне користування цілісний майновий комплекс КП "Одесводоканал".
Згідно з пунктом 1.4 вказаного договору після його укладення КП "Одесводоканал" реорганізовується шляхом приєднання до ТОВ "Інфокс" в установленому порядку.
27 березня 2015 року до Державного реєстру речових прав на нерухоме майно внесено запис про право власності територіальної громади м. Одеси в особі Одеської міської ради на земельну ділянку загальною площею 244,6678 га (кадастровий номер: 5121010100:01:003:0001).
Судом з`ясовано, що ТОВ "Інфокс" як правонаступник КП "Одесводоканал" наразі є користувачем цілісного майнового комплексу, у тому числі, земельних ділянок на території Біляївського району.
25 червня 2020 року Біляївською міською радою Одеської області прийнято рішення № 1281-58/-VIІ "Про затвердження нормативної грошової оцінки земель населеного пункту міста Біляївка", відповідно до пункту 2 котрого нормативна грошова оцінка введена в дію з 01 січня 2021 року.
Одеська міська рада як власник земельних ділянок, розташованих на території Біляївського району Одеської області, та, відповідно, суб`єкт, на якого поширюється дія рішення Біляївської районної ради Одеської області від 25 червня 2020 року № 1281-58/VIІ "Про затвердження нормативної грошової оцінки земель населеного пункту міста Біляївка", вважає означене рішення протиправним, та таким, що має бути визнано нечинним з моменту його прийняття, у зв`язку з чим звернулася до суду із цією позовною заявою.
ІV. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
Задовольняючи позов, суди попередніх інстанцій зазначили, що оскаржуване рішення № 1281-58/VII є нормативно-правовим та регуляторним актом, прийняття якого має відбуватись з дотриманням вимог Закону № 1160-IV.
Водночас суди дійшли висновку, що при прийнятті оскаржуваного рішення не було дотримано процедури розробки та прийняття регуляторного акта, визначеної Законом № 1160-IV, і вказані обставини не були підтвердженні відповідними доказами під час розгляду справи по суті.
V. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ ТА ВІДЗИВУ
В обґрунтування вимог касаційної скарги скаржник зазначає, що судові рішення підлягають скасуванню та вважає за можливе відступити від раніше висловлених Верховним Судом правових позицій у постановах від 06 березня 2019 року у справі № 803/417/18, від 17 грудня 2019 року у справі № 1940/1662/18, від 29 квітня 2020 року у справі № 161/6580/16.
Стверджує, що судами попередніх інстанцій не враховані правові висновки об`єднаної палати Касаційного адміністративного суду у постанові від 10 грудня 2021 року у справі № 0940/2301/18.
На думку скаржника, механізм прийняття рішення про затвердження нормативно грошової оцінки земель аналогічний механізму прийняття рішення про встановлення податків і зборів, оскільки приймається на підставі, за правилами й на виконання відповідних приписів Податкового кодексу України (далі також ПК України).
Акцентує увагу на тому, що спірне рішення прийняте відповідно до положень Законів України "Про місцеве самоврядування в Україні", "Про оцінку земель", "Про Державний земельний кадастр", Податкового кодексу України та інших нормативно-правових актів, що регламентують розроблення та затвердження нормативно грошової оцінки населеного пункту.
Вважає, що відсутня необхідність державного регулювання затвердження нормативно грошової оцінки шляхом прийняття регуляторного акта.
З покликанням на роз`яснення Державної регуляторної служби України від 07 березня 2018 року стверджує, що органи місцевого самоврядування виступають лише замовниками робіт з нормативної грошової оцінки земельних ділянок та на пленарних засіданнях лише затверджують технічну документацію з нормативної грошової оцінки землі, розроблену у відповідності до вимог чинного законодавства.
Водночас зазначає, що органи місцевого самоврядування жодним чином не можуть змінити розроблену нормативно грошову оцінку землі населеного пункту, оскільки вона розроблена відповідно до Методики нормативної грошової оцінки земель населених пунктів, затвердженої постановою КМУ від 23 березня 1995 року № 213 та Порядку нормативної грошової оцінки земель населених пунктів, затвердженого наказом міністерства аграрної політики та продовольства України від 25 листопада 2016 року № 489.
Скаржник вважає, що судом першої інстанції безпідставно відмовлено у задоволенні клопотання про залучення в якості третьої - Державної регуляторної служби України.
Також вважає, що судом апеляційної інстанції безпідставно відмолено у клопотанні про перенесення розгляду апеляційної скарги у цій справі до закінчення дії воєнного стану.
У відзиві на касаційну скаргу позивач зазначає, що спірне рішення є нормативно-правовим актом регуляторного характеру.
Наполягає на тому, що при прийнятті спірного рішення відповідачем не було дотримано процедури розробки та прийняття регуляторного акта, визначеної Законом України № 1160-IV.
Акцентує увагу на тому, що правовідносини у цій справі та справі № 0940/2301/18, на яку покликається відповідач, не є подібними.
Також зауважує, що роз`яснення Державної регуляторної служби України 2018 року, на які покликається відповідач мають рекомендаційний характер.
Водночас покликається на правову позицію Верховного Суду від 10 червня 2021 року у справі № 823/902/17, відповідно до якої відсутність безпосередньо в оскаржуваному рішенні органу місцевого самоврядування норми щодо встановлення зокрема базової вартості м2, не може бути підставою для невизнання такого акта регуляторним.
Вважає, що Закон України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності" та Закон України "Про оцінку земель" жодним чином не суперечать один одному, а навпаки регулюють різні етапи регуляторної діяльності.
Позивач стверджує про необґрунтованість доводів відповідача щодо порушення судами попередніх інстанцій норм процесуального права.
Третя особа у відзиві на касаційну скаргу також зазначає, що спірне рішення є нормативно- правовим актом регуляторного характеру.
Акцентує увагу на тому, що така позиція позивача та третьої особи підтверджується висновками, які викладені у постановах Верховного Суду від 08 травня 2018 року у справі № 461/8220/13-а, від 06 березня 2019 року у справі № 803/417/18, від 17 грудня 2019 року у справі № 1940/1662/18, від 10 квітня 2020 року у справі № 615/1182/15-а, від 29 квітня 2020 року у справі № 161/6580/16.
Вважає безпідставними доводи відповідача щодо порушення судами попередніх інстанцій норм процесуального права.
VІ. ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 КАС України, колегія суддів зазначає наступне.
Згідно з положенням частини четвертої статті 328 КАС України підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.
Відповідно до частин першої, другої та третьої статті 242 КАС України судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права.
Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.
Також стаття 2 та частина четверта статті 242 КАС України встановлюють, що судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, а саме бути справедливим та неупередженим, своєчасно вирішувати спір у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
Відповідно до статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Наведена норма означає, що суб`єкт владних повноважень зобов`язаний діяти лише на виконання закону, за умов і обставин, визначених ним, вчиняти дії, не виходячи за межі прав та обов`язків, дотримуватися встановленої законом процедури, обирати лише встановлені законодавством України способи правомірної поведінки під час реалізації своїх владних повноважень.
Відповідно до частини першої статті 13 Конституції України земля, її надра, атмосферне повітря, водні та інші природні ресурси, які знаходяться в межах території України, природні ресурси її континентального шельфу, виключної (морської) економічної зони є об`єктами права власності Українського народу. Від імені Українського народу права власника здійснюють органи державної влади та органи місцевого самоврядування в межах, визначених цією Конституцією.
Згідно зі статтею 14 Конституції України земля є основним національним багатством, що перебуває під особливою охороною держави.
Згідно зі частиною першою статті 206 Земельного кодексу України (далі також ЗК України, у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин) використання землі в Україні є платним. Об`єктом плати за землю є земельна ділянка.
Відповідно до пункту "в" частини першої статті 96 ЗК України землекористувачі зобов`язані, зокрема, своєчасно сплачувати земельний податок або орендну плату.
Статтею 201 ЗК України передбачено, що грошова оцінка земельних ділянок визначається на рентній основі. Залежно від призначення та порядку проведення грошова оцінка земельних ділянок може бути нормативною і експертною. Нормативна грошова оцінка земельних ділянок використовується для визначення розміру земельного податку, втрат сільськогосподарського і лісогосподарського виробництва, економічного стимулювання раціонального використання та охорони земель тощо. Експертна грошова оцінка використовується при здійсненні цивільно-правових угод щодо земельних ділянок. Грошова оцінка земельних ділянок проводиться за методикою, яка затверджується Кабінетом Міністрів України.
Відповідно до статті 21 Закону України "Про оренду землі" орендна плата за землю - це платіж, який орендар вносить орендодавцеві за користування земельною ділянкою згідно з договором оренди землі.
Розмір, форма і строки внесення орендної плати за землю встановлюються за згодою сторін у договорі оренди (крім строків внесення орендної плати за земельні ділянки державної та комунальної власності, які встановлюються відповідно до ПК України).
Частиною першою статті 13 Закону України від 11 грудня 2003 року № 1378-IV "Про оцінку земель" (далі також Закон № 1378-IV,тут і далі - у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин) передбачено, що нормативна грошова оцінка земельних ділянок проводиться, зокрема, у разі визначення розміру орендної плати за земельні ділянки державної та комунальної власності.
За змістом статті 1 Закону № 1378-IV нормативна грошова оцінка земельних ділянок - капіталізований рентний дохід із земельної ділянки, визначений за встановленими і затвердженими нормативами.
Статтею 18 Закону № 1378-IV встановлено, що нормативна грошова оцінка земельних ділянок проводиться відповідно до державних стандартів, норм, правил, а також інших нормативно-правових актів на землях усіх категорій та форм власності. Нормативна грошова оцінка земельних ділянок, розташованих у межах населених пунктів, незалежно від їх цільового призначення, проводиться не рідше, ніж один раз на 5-7 років.
Відповідно до статті 15 цього ж Закону підставою для проведення оцінки земель, у тому числі нормативної грошової оцінки земельних ділянок, є рішення органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування.
За змістом статті 23 Закону № 1378-IV технічна документація з нормативної грошової оцінки земельних ділянок затверджується відповідною сільською, селищною, міською радою.
Рішення рад щодо технічної документації з нормативної грошової оцінки земельних ділянок набирають чинності у строки, встановлені відповідно до пункту 271.2 статті 271 ПК України.
Зокрема, у цьому пункті зазначено, що рішення рад щодо нормативної грошової оцінки земельних ділянок, розташованих у межах населених пунктів, офіційно оприлюднюється відповідним органом місцевого самоврядування до 15 липня року, що передує бюджетному періоду, в якому планується застосування нормативної грошової оцінки земель або змін (плановий період). В іншому разі норми відповідних рішень застосовуються не раніше початку бюджетного періоду, що настає за плановим періодом.
Системний зміст наведених правових норм дає підстави дійти до висновку про те, що нормативна грошова оцінка землі проводиться в обов`язковому порядку для визначення розміру орендної плати за землі комунальної та державної форм власності.
Водночас технічна документація з нормативної грошової оцінки земельних ділянок, розташованих у межах населених пунктів, затверджується рішенням відповідної сільської, селищної чи міської ради.
Таке рішення офіційно оприлюднюється відповідним органом місцевого самоврядування до 15 липня року, що передує бюджетному періоду, в якому планується застосування нормативної грошової оцінки земель або змін (плановий період).
В іншому разі норми відповідних рішень застосовуються не раніше початку бюджетного періоду, що настає за плановим періодом.
Аналогічний висновок викладений у постановах Верховного Суду України від 2 березня 2016 року у справі № 3-476гс15, Верховного Суду від 31 липня 2018 року у справі № 804/7823/14, від 30 жовтня 2018 року у справі № 804/2111/14, від 12 листопада 2018 року у справі № 814/789/17, від 20 грудня 2018 року у справі № 826/11716/17, від 28 вересня 2020 року у справі № 808/995/18, від 9 лютого 2022 року у справі № № 808/1284/16 та від 1 червня 2022 року у справі № 640/13150/19.
У цій справі спірним є питання про віднесення рішення від 25 червня 2020 року № 1281-58/VII "Про затвердження нормативної грошової оцінки земель населеного пункту міста Біляївка" до нормативно-правових регуляторних актів та, відповідно, про необхідність дотримання відповідачем вимог щодо порядку розробки, оприлюднення та прийняття цього акта, визначених Законом України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності".
Вирішуючи це питання, колегія суддів виходить з наступного.
Відповідно до статті 144 Конституції України органи місцевого самоврядування в межах повноважень, визначених законом, приймають рішення, які є обов`язковими