ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
13 листопада 2024 року
м. Київ
справа № 160/8143/23
адміністративні провадження № К/990/26146/24, №К/990/27685/24
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Юрченко В.П.,
суддів: Хохуляка В.В., Васильєвої І.А.,
розглянувши в порядку письмового провадження справу №160/8143/23
за позовом Головного управління ДПС у Дніпропетровській області до Дніпровської міської ради, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору - Комунальне підприємство "Північне" Дніпропетровської міської ради про визнання бездіяльності протиправною та звернення стягнення податкового боргу, провадження у якій відкрито
за касаційними скаргами Головного управління ДПС у Дніпропетровській області, Дніпровської міської ради на рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 25.12.2023 (суддя В.В. Рянська) та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 30.05.2024 (головуючий суддя Ю. В. Дурасова, судді: Л.А. Божко, О.М. Лукманова),
В С Т А Н О В И В :
19.04.2023 Головне управління ДПС у Дніпропетровській області (далі також - позивач, контролюючий орган) звернулось до Дніпропетровського окружного адміністративного суду з позовними вимогами до Дніпровської міської ради (далі також - відповідач), третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору - Комунальне підприємство "Північне" Дніпропетровської міської ради, про визнання протиправною бездіяльності Дніпровської міської ради; звернення стягнення податкового боргу Комунального підприємства "Північне" Дніпропетровської міської ради в сумі 1833115,49 грн на кошти Дніпровської міської ради.
Позовні вимоги (з урахуванням уточнення) обґрунтовано тим, що на обліку Головного управління ДПС у Дніпропетровській області перебуває Комунальне підприємство "Північне" Дніпропетровської міської ради щодо якого в інтегрованих картках платника податків обліковується податковий борг на суму 1833115,49 грн, з них: 1821815,49 грн з податку на додану вартість, 11300грн з податку на прибуток підприємств комунальної форми власності. Комунальне підприємство "Північне" Дніпропетровської міської ради не звітує з січня 2015 року. Актом опису майна №789/32350042/13-05-64 від 03.06.2021 відповідно до статті 89 Податкового кодексу України описано нерухоме майно платника податків, балансова вартість якого відповідає сумі його податкового боргу. Податковий борг виник на підставі рішень Дніпропетровського окружного адміністративного суду, якими задоволено позови про стягнення коштів з рахунків у банках, що обслуговують платника податків, на загальну суму 2491064,53 грн. На виконання рішень суду до установ банків протягом 2013-2021 років направлялись інкасові доручення і було стягнуто з рахунків 853658,04 грн. Але на теперішній час рахунки підприємства закрито з березня 2020 року. Рішенням Дніпровської міської ради №57/24 від 20.09.2017 "Про проведення реорганізації деяких комунальних житлово-експлуатаційних підприємств міської ради" внесено зміни до рішення Дніпровської міської ради №24/45 від 25.12.2013 та припинено Комунальне підприємство "Північне" Дніпропетровської міської ради, а усі його майнові права та обов`язки передано до Комунального підприємства "Житлово-експлуатаційне підприємство №6". Відповідно до статті 96 Податкового кодексу України Головне управління ДФС у Дніпропетровській області направило до Дніпровської міської ради подання №7794/10/04-36-17-14-16 від 20.02.2018. Листом управління аудиту та контролю Дніпровської міської ради №1/1-10 від 26.03.2018 повідомлено про вжиття комісією з припинення Комунального підприємства "Північне" Дніпропетровської міської ради заходів з його припинення, зокрема, виявлення майна, наявності коштів на рахунках, виявлення дебіторів тощо. Листом №45599/10/04-36-52-60-22 від 20.12.2019 позивач звернувся до відповідача з проханням про виділення коштів з місцевого бюджету на сплату податкового боргу Комунального підприємства "Північне" Дніпропетровської міської ради. Відповіді не було отримано. Листом від 05.09.2022 №44998/6/04-36-13-05-22 позивач звернувся до відповідача щодо прийняття рішення про виділення коштів з місцевого бюджету на погашення податкового боргу. Лист отримано відповідачем 12.09.2022, однак відповіді позивачем не було отримано. Станом на час звернення до суду рішення Дніпровської міської ради в порядку статті 96 Податкового кодексу України не прийнято, ліквідацію платника податку не завершено. Позивач вважає протиправною бездіяльність відповідача, та оскільки вжиття вказаних заходів не призвело до погашення податкового боргу комунального підприємства, а тому відповідно до п. 96.3 ст. 96 Податкового кодексу України звернувся до суду з даним адміністративним позовом.
Рішенням Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 25.12.2023, яке залишено без змін постановою Третього апеляційного адміністративного суду від 30.05.2024, позов задоволено частково. Звернуто стягнення податкового боргу Комунального підприємства "Північне" Дніпропетровської міської ради у сумі 1833115,49 грн на кошти Дніпровської міської ради. У задоволенні іншої частини позовних вимог відмовлено.
Судами попередніх інстанцій встановлено, що Комунальне підприємство "Північне" Дніпропетровської міської ради (код ЄДРПОУ 32350042), засновником якого є Дніпровська міська рада, перебуває у стані припинення, про що 26.02.2014 внесено запис №12241270010041919 на підставі внесення рішення засновників щодо припинення юридичної особи внаслідок реорганізації комунальних житлово-експлуатаційних підприємств, а саме: припинення шляхом приєднання до Комунального підприємства "Житлово-експлуатаційне підприємство №6" Дніпровської міської ради юридичних осіб, у тому числі Комунального підприємства "Північне" Дніпропетровської міської ради, передачу усіх його майнових прав та обов`язків до Комунального підприємства "Житлово-експлуатаційне підприємство № 6" Дніпровської міської ради.
Комунальне підприємство "Північне" Дніпропетровської міської ради (код ЄДРПОУ 32350042) перебуває на податковому обліку в Головному управлінні ДПС у Дніпропетровській області.
Згідно витягу з інтегрованої картки платника податку на додану вартість Комунальне підприємство "Північне" Дніпропетровської міської ради станом на 31.12.2022 має податковий борг з податку на додану вартість у сумі 1821815,49 грн та з податку на прибуток в сумі 11300 грн.
В порядку п. 96.1 ст. 96 Податкового кодексу України Головне управління ДФС у Дніпропетровській області звернулося до Дніпровської міської ради з поданням № 7794/10/04-36-17-14-16 від 20.02.2018 щодо прийняття рішення про виділення коштів місцевого бюджету на сплату податкового боргу Комунального підприємства "Північне" у сумі 1833115,49 грн (у тому числі борг з податку на додану вартість у сумі 1821815,49 грн та борг з податку на прибуток підприємств та організацій, що належать до комунальної власності (міста або району) в сумі 11300грн.).
Листом управління аудиту та контролю Дніпровської міської ради №1/1-10 від 26.03.2018 повідомлено Головне управління ДФС у Дніпропетровській області про розгляд вказаного подання та про те, що комісією з припинення Комунального підприємства "Північне" Дніпропетровської міської ради вживаються заходи з його припинення, зокрема, виявлення майна, наявності коштів на рахунках, виявлення дебіторів тощо.
У зв`язку з відсутністю в управлінні відповідної інформації щодо надання переліку ліквідного майна підприємства, на яке поширюється право податкової застави, для включення його до акту опису майна, наявності або відсутності коштів тощо, подання від 20.02.2018 №7794/10/04-36-17-14-16 направлено для розгляду комісії з припинення Комунального підприємства "Північне" Дніпропетровської міської ради.
Листом №45599/10/04-36-52-60-22 від 20.12.2019 Головне управління ДПС у Дніпропетровській області звернулося до Дніпровської міської ради, у якому позивач просив прийняти рішення про виділення коштів місцевого бюджету на сплату податкового боргу Комунального підприємства "Північне" Дніпропетровської міської ради (код ЄДРПОУ 32350042), затвердження плану досудової санації, який передбачає погашення податкового боргу, ліквідацію платника податків та призначення ліквідаційної комісії. Матеріали справи не місять відповіді на вказаний лист.
Листом №44998/6/04-36-13-05-22 від 05.09.2022 Головне управління ДПС у Дніпропетровській області звернулося до Дніпровської міської ради, яким повідомило, що станом на 02.09.2022 згідно з даними інформаційно-комунікаційних систем контролюючого органу існує заборгованість перед бюджетом по 14 платникам на загальну суму 679,7 тис.грн, у тому числі по КП "Північне" ДМР (код ЄДРПОУ 32350042) у сумі 1833,1 тис.грн.
У листі позивач просив розглянути питання щодо виділення фінансового ресурсу за рахунок коштів районного бюджету на погашення заборгованості та повідомити про вжиті заходи.
Вказаний лист отримано адресатом 12.09.2022. Матеріали справи не містять відповіді на зазначений лист.
Рішення судів попередніх інстанцій про часткове задоволення позовних вимог обґрунтоване тим, що позивачем здійснено вичерпний перелік заходів, що передує можливості звернення до суду з цим адміністративним позовом. Зазначено, що з урахуванням статті 96 Податкового кодексу України наявні підстави для часткового задоволення позову та звернення стягнення податкового боргу Комунального підприємства "Північне" Дніпропетровської міської ради у сумі 1833115,49 грн на кошти Дніпровської міської ради як органу місцевого самоврядування, в управлінні якого перебуває зазначене комунальне підприємство. Відмовляючи у задоволенні позовних вимог про визнання протиправною бездіяльність Дніпровської міської ради, судом застосовано положення статті 96 Податкового кодексу України, з зазначенням, що позивачем у позовній заяві не визначено, яка саме бездіяльність Дніпровської міської ради оскаржується (щодо ненадання відповіді на лист Головного управління ДПС у Дніпропетровській області №44998/6/04-36-13-05-22 від 05.09.2022 чи щодо непогашення податкового боргу Комунального підприємства "Північне" Дніпропетровської міської ради?) Також судами відхилено доводи відповідача про пропущення позивачем строку звернення до адміністративного суду, встановленого статтею 122 КАС України, з огляду на те, що строк звернення до суду встановлюється цим Кодексом або іншими законами. В межах спірних правовідносин таким законом є Податковий кодекс України, згідно з положеннями пункту 102.4 статті 102 якого нараховане контролюючим органом грошове зобов`язання може бути стягнуто протягом наступних 1095 календарних днів з дня виникнення податкового боргу. У разі, якщо платіж стягується за рішенням суду, строки стягнення встановлюються до повного погашення такого платежу або визначення боргу безнадійним. Суди встановили, що податковий борг, про звернення стягнення якого на кошти відповідача заявлено позовні вимоги, підлягав стягненню з Комунального підприємства "Північне" Дніпропетровської міської ради за судовими рішеннями, що набрали законної сили, а відтак строк звернення до суду не пропущено.
Не погодившись з рішеннями судів першої та апеляційної інстанції, позивачем та відповідачем подано касаційні скарги.
Позивачем підставою касаційного оскарження зазначено пункт 3 частини четвертої статті 328 КАС України.
Відповідач підставою касаційного оскарження зазначив приписи підпункту "в" пункту 2 частини п`ятої, пункти 1, 4 частини четвертої ст. 328 у взаємозв`язку з пунктами 1, 2 ст. 353 КАС України.
На обґрунтування касаційної скарги позивач зазначає, що на виконання вимог ст. 96 Податкового кодексу України, з метою погашення податкового боргу державних підприємств, які не підлягають приватизації, та комунальних підприємств контролюючий орган зобов`язаний звернутися до органу місцевого самоврядування чи органу виконавчої влади, до сфери управління якого належить майно такого платника податків, з поданням щодо прийняття рішення про виділення коштів місцевого бюджету на сплату податкового боргу такого платника податків. ГУ ДПС у Дніпропетровській області неодноразово направляло листи до Дніпровської міської ради та до голови ліквідаційної комісії з проханням вжиття дієвих заходів, які б сприяли погашенню заборгованості підприємства та прискоренню процедури припинення юридичної особи. Станом на теперішній час Дніпровською міською радою не виконано власне рішення від 20.09.2017 №57/24 "Про внесення змін до рішення міської ради від 25.12.2013 №27/45 щодо припинення КП "Північне" ДМР. На законодавчому рівні поняття "дискреційні повноваження" суб`єкта владних повноважень відсутнє. У судовій практиці сформовано позицію щодо поняття дискреційних повноважень, під якими слід розуміти такі повноваження, коли у межах, які визначені законом, адміністративний орган має можливість самостійно (на власний розсуд) вибирати один з кількох варіантів конкретного правомірного рішення. У разі настання визначених законодавством умов відповідач зобов`язаний вчинити конкретні дії і, якщо він їх не вчиняє, його можна зобов`язати до цього в судовому порядку. Крім того, нормами статей 104-105 Цивільного кодексу України передбачений загальний порядок припинення юридичної особи, який не дотримано відповідачем, що також є перешкодою для виконання податкового обов`язку щодо сплати податку. Крім того, відповідачем не було вчинено певного алгоритму дій, згідно якого і побудована ст.96 ПКУ, що свідчить про протиправну бездіяльність.
Крім того, податковий орган зазначає про порушення принципів "розумності строків" "справедливість добросовісність та розумність" при виконані рішень Дніпровської міської ради. Посилаючись на приписи п.п.96.1 ст. 96 Податкового кодексу України, ст.ст.3,509, 526, 1146 ЦК України, а також постанови Верховного Суду об`єднаної палати Касаційного цивільного суду від 01 березня 2021 року у справі № 180/1735/16-ц (провадження № 61-1801 Зсво18), постанови Верховного Суду об`єднаної палати Касаційного цивільного суду від 01 березня 2021 року у справі № 180/1735/16-ц (провадження № 61-1801Зсво18) зауважує про неналежне виконання відповідачем зобов`язання, незабезпечення Дніпровською міською радою виконання власного рішення в розумний строк або ж невчинення інших активних дій спрямованих на забезпечення виконання власного рішення, зокрема непогашення податкового боргу комунального підприємства, що підтверджує наявність протиправної бездіяльності.
Контролюючий орган зауважує, що у спірних правовідносинах відсутній висновок Верховного Суду, що стало підставою для подання касаційної скарги.
Позивач просить скасувати рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 25.12.2023 та постанову Третього апеляційного адміністративного суду 30.05.2024 в частині відмовлених позовних вимог і ухвалити нове рішення, яким позовну заяву ГУ ДПС у Дніпропетровській області задовольнити в повному обсязі.
На обґрунтування вимог касаційної скарги відповідачем зазначено, що судом першої інстанції допущено процесуальне порушення і помилково розглянуто справу в порядку спрощеного позовного провадження у письмовому провадженні, оскільки предмет спору є майнова вимога, що перевищує 500 розмірів прожиткових мінімумів для працездатних осіб. Отже, суд першої інстанції порушив норми пункту 2 частини 4 статті 12 КАС України, що є підставою для скасування судових рішень у цій справі. Окрім того, дана справа має суспільний інтерес та виняткове значення для учасника справи, оскільки стосується видатків з місцевого бюджету, про що неодноразово зауважувалось Верховним Судом у постановах від 30.07.2020 у справі № 904/5598/18, від 15.05.2019 у справі № 911/1497/18, від 19.05.2022 у справі № 904/5558/20.
Скаржник акцентує увагу, що звертався до суду першої інстанції із клопотанням про перехід із спрощеного провадження в загальне позовне, проте ухвалою від 18 серпня 2023 року у справі № 160/8143/23 судом першої інстанції відмовлено у задоволенні такого клопотання.
Крім того, судами попередніх інстанцій проігноровано приписи ст. 96 Податкового кодексу України у взаємозв`язку з приписами ст. 95 цього Кодексу, якими встановлено особливий порядок погашення заборгованості платників податків (у тому числі комунальних підприємств) та визначено перелік заходів, які зобов`язаний здійснити контролюючий орган у відповідній послідовності для примусового стягнення податкового боргу, а саме: звернутись до суду з вимогою про стягнення коштів з рахунків у банку; отримати судовий дозвіл на погашення усієї суми боргу за рахунок майна; провести торги з продажу майна, внесеного в податкову заставу.
У разі якщо усі перелічені заходи не мали результатом погашення податкового боргу комунального підприємства, то контролюючий орган вчиняє дії, передбачені статтею 96 Податкового кодексу України, для залучення коштів (майна) органу місцевого самоврядування чи органу виконавчої влади, до сфери управління якого належить такий платник податків, на погашення податкового боргу останнього.
Посилаючись на позицію податкового органу, що сума податкового боргу сформована за результатами судових рішень Дніпропетровського окружного адміністративного суду, а саме: від 07.03.2012 по справі № 2а/0470/2119/12 на суму 1 046 695,85 грн; від 22.11.2013 по справі № 804/14417/13-а на суму 422 314,13 грн; від 31.05.2013 по справі № 804/2172/13-а на суму 879 080,68 грн; від 21.11.2018 по справі № 160/7860/18 на суму 850,00 грн; від 28.10.2014 по справі № 804/1609/14 на суму 57 525,00 грн; від 08.09.2015 по справі № 804/9988/15 на суму 16 766,00 грн, зауважує про пропуск строків давності, встановлених ст. 1095 ПК України.
Також зазначено про відсутність протиправної бездіяльності, оскільки позивачем на адресу Дніпровської міської ради направлено подання від 20.02.2018 № 7794/10/04-36-17-14-16, на яке Управлінням аудиту та контролю Дніпровської міської ради листом від 26.03.2018 № 1/1-210 надано відповідь і повідомлено, що комісією з припинення КП "Північне" ДМР вживаються заходи з припинення цього комунального підприємства зокрема виявлення майна, наявності коштів на рахунках, виявлення дебіторів тощо.
Рішенням Дніпровської міської ради від 20.09.2017 № 57/24 "Про проведення реорганізації деяких комунальних житлово-експлуатаційних підприємств міської ради" внесено зміни до рішення Дніпропетровської міської ради від 25.12.2013 № 27/45 "Про проведення реорганізації комунальних житлово-експлуатаційних підприємств" відповідно до якого, КП "Північне" ДМР припиняється шляхом приєднання до Комунального підприємства "Житлово-експлуатаційне підприємство № 6" ДМР.
Розпорядженням Дніпровського міського голови від 02.07.2018 № 810-р "Про внесення змін до розпорядження міського голови від 20.02.2014 № 54-р "Про створення комісії з припинення юридичних осіб деяких комунальних житлово- експлуатаційних підприємств" визначено склад комісії з припинення КП "Північне" ДМР.
Отже, Дніпровська міська рада надала відповідь про прийняття рішення про ліквідацію КП "Північне" ДМР та призначення ліквідаційної комісії.
Окрім цього, незважаючи на те, що Дніпровською міською радою виконано вимоги закону, передбачені пунктом 96.3 статті 96 Податкового кодексу України, позивачем не надано, а судами попередніх інстанцій не перевірено обставини, які б свідчили про відсутність недостатньої суми грошових коштів від продажу внесеного в податкову заставу майна КП "Північне" або відсутності в нього майна, яке може бути внесено в податкову заставу та відчужено, незважаючи на те, що Дніпровською міською радою листом від 26.03.2018 № 1/1-210 було повідомлено позивача про вжиття активних заходів зокрема виявлення майна, наявності коштів на рахунках, виявлення дебіторів тощо.
Також скаржник зазначає, що судами попередніх інстанцій не враховано приписи статей 95, 96 Податкового кодексу України та звернуто стягнення на кошти міської ради при відсутності доказів про вжиття відповідних заходів для встановлення факту відсутності коштів та майна боржника. Враховуючи, що Дніпровська міська рада не є безпосереднім учасником податкових відносин, оскільки вони виникли між позивачем та КП "Північне" ДМР, то за своїм характером відносини у цьому спорі для органу місцевого самоврядування є деліктними правовідносинами, які передбачають необхідність встановлення всього складу правопорушення. Разом з цим, судами попередніх інстанцій не враховано, що покладення субсидіарної відповідальності на орган місцевого самоврядування, як власника комунального підприємства, можливе лише з урахуванням процедур визначених Кодексом України з процедур банкрутства (ст. 61 КУзПБ).
Також, встановивши відсутність бездіяльності міської ради (відмова в основній позовній вимозі) виключає можливість задоволення похідної вимоги про стягнення коштів.
Крім того скаржник, посилаючись на висновки Великої Палати Верховного Суду, викладені у постанові ВП ВС від 01.03.2023 у справі № 925/556/21 та від 19.01.2023 у справі № 140/1770/19, зазначає, що вимога про звернення стягнення на кошти органу місцевого самоврядування в результаті встановлення протиправною бездіяльності суб`єкта владних повноважень, розглядається адміністративним судом, якщо вона заявлена в одному провадженні з вимогою вирішити публічно-правовий спір та стягнути кошти (шкоду, збитки). Інакше такі вимоги вирішуються судами в порядку цивільного або господарського судочинства (частина п`ята статті 21 КАС України).
Спосіб захисту права, як стягнення суми, по суті, є приватноправовим інструментом, який хоча й застосовується в публічних правовідносинах, але зазвичай як похідний.
Також судами попередніх інстанцій не враховано, що Комунальне підприємство згідно з рішенням міської ради 25.12.2013 №27/45 перебувало в стані припинення, а згідно з рішенням міської ради від 20.09.2017 № 57/24 припинялось шляхом приєднання до іншого КП. Отже, судові рішення у цій справі прийняті без встановлення усіх фактичних обставин справи, і цьому також завадило те, що суд першої інстанції помилково призначив розглядати цю справу у спрощеному провадженні.
Щодо пропуску строку, передбаченого cт. 102 Податкового кодексу України, скаржник зазначає, що Податковий кодекс України встановлено граничний строк для визначення контролюючим органом розміру податкового боргу, який "починається за наслідком прийняття рішення податкового органу або самостійного декларування бор