iplex360.Демо.Судові рішення

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

08 листопада 2024 року

м. Київ

справа № 400/3538/22

адміністративне провадження № К/990/491/24

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

головуючого судді-доповідача: Мартинюк Н.М.,

суддів: Мельник-Томенко Ж.М., Радишевська О.Р.,

розглянув у порядку письмового провадження у касаційній інстанції адміністративну справу №400/3538/22

за позовом ОСОБА_1

до Офісу Генерального прокурора, Шістнадцятої кадрової комісії з атестації прокурорів регіональних прокуратур, Миколаївської обласної прокуратури

про визнання протиправним і скасування рішення, наказу, поновлення на роботі та стягнення середнього заробітку,

за касаційною скаргою ОСОБА_1

на рішення Миколаївського окружного адміністративного суду від 11 квітня 2023 року (головуючий суддя: Устинов І.А.)

і постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 23 листопада 2023 року (головуючий суддя: Градовський Ю.М., судді: Танасогло Т.М., Шеметенко Л.П.).

УСТАНОВИВ:

І. ІСТОРІЯ СПРАВИ

Короткий зміст позовних вимог

У липні 2022 року ОСОБА_1 звернулася до суду з адміністративним позовом до Офісу Генерального прокурора, Шістнадцятої кадрової комісії з атестації прокурорів регіональних прокуратур, Миколаївської обласної прокуратури, в якому просила:

- визнати протиправним і скасувати рішення Шістнадцятої кадрової комісії з атестації прокурорів регіональних прокуратур від 15 лютого 2022 року №4 "Про неуспішне проходження прокурором атестації за результатами складання іспиту у формі анонімного тестування на загальні здібності та навички з використанням комп`ютерної техніки", прийняте щодо прокурора відділу організаційного та правового забезпечення Прокуратури Миколаївської області ОСОБА_1 ;?

- визнати протиправним і скасувати наказ керівника Миколаївської обласної прокуратури від 02 червня 2022 року №284к про звільнення з 15 червня 2022 року ОСОБА_1 з посади прокурора відділу організаційного та правового забезпечення Прокуратури Миколаївської області та органів прокуратури за рішенням кадрової комісії про неуспішне проходження атестації згідно з підпунктом 02 частини першої пункту 19 розділу II "Прикінцеві i перехідні положення" Закону України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури" від 19 вересня 2019 року за №113-IX;

- поновити ОСОБА_1 на посаді прокурора відділу організаційного та правового забезпечення Миколаївської обласної прокуратури та в органах прокуратури з 16 червня 2022 року або на рівнозначній посаді;

- стягнути з Миколаївської обласної прокуратури на користь ОСОБА_1 середній заробіток за час вимушеного прогулу з моменту звільнення 16 червня 2022 року до винесення рішення у справі за цим позовом;

- допустити до негайного виконання рішення суду в частині поновлення ОСОБА_1 на роботі та в частині стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу та інших виплат;

- стягнути з відповідачів на користь позивачки судові витрати.

Позов мотивований тим, що наказ керівника Миколаївської обласної прокуратури від 02 червня 2022 року №284к про звільнення ОСОБА_1 позивачка вважає незаконним, упередженим, необґрунтованим та безпідставним.

Також позивачка не погоджується з оскаржуваним рішенням кадрової комісії про неуспішне проходження нею атестації, а саме: другого її етапу. ОСОБА_1 уважає, що вказане рішення не відповідає вимогам Порядку №221 проходження прокурорами атестації, а зразок тестових питань та правила складання іспиту повинні були бути оприлюднені на веб-сайті Генпрокуратури України не пізніше ніж 7 календарних днів до дня складання іспиту.

На думку позивачки, сам факт не одерження прохідного балу за результатом тестування без зазначення у чому саме полягає неуспішність складання іспиту свідчить про формальне прийняття відповідного рішення без направлення його дії на дійсне дотримання норм чинного законодавства.

До того ж позивачка зазначає, що оскаржуване рішення не містить ні мотивів, ні обставин звільнення позивачки з посади в органах прокуратури, у ньому відсутні аргументи щодо дійсних підстав з яких виходила кадрова комісія під час ухвалення цього рішення. Натомість в оскаржуваному рішенні вказано перелік засобів встановлення відповідного прокурора займаній посаді, бали позивача та взагалі не доведено, що позивачка отримала саме 91 бал та з чого виходила кадрова комісія, встановлюючи за нею саме такий бал.

Уважаючи своє звільнення незаконним, ОСОБА_1 звернулася до суду з метою його оскарження і відновлення своїх порушених трудових прав.

Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій

Рішенням Миколаївського окружного адміністративного суду від 11 квітня 2023 року, залишеним без змін постановою П`ятого апеляційного адміністративного суду від 23 листопада 2023 року, у задоволені адміністративного позову відмовлено.

Відмовляючи у задоволенні позову, суди попередніх інстанцій виходили з того, що тестування з використанням комп`ютерної програми позивачкою було завершено. Під час проведення тестування відповідний акт про дострокове завершення тестування з незалежних від членів комісії та прокурора причин щодо позивачки не складався. Позивачка жодних заяв до комісії в день проходження тестування не подавала та фактично використала своє право на проходження відповідного етапу атестації.

Отже, ОСОБА_1 використала своє право на проходження другого етапу атестації і, не набравши мінімально необхідну кількість балів для його успішного проходження, правомірно не була допущена до 3 етапу атестації та звільнена із займаної посади.

До того ж суди попередніх інстанцій зазначили, що Шістнадцята кадрова комісія з атестації прокурорів регіональних прокуратур Офісу Генерального прокурора, приймаючи оспорюване рішення щодо позивачки, діяла в межах повноважень та у спосіб, що передбачені відповідними правовими нормами, з дотриманням принципів пропорційності та законності. Указане рішення є вмотивованим, а тому суди попередніх інстанцій не встановили підстав для його скасування.

Не погоджуючись із цими судовими рішеннями, ОСОБА_1 звернулася до Верховного Суду з касаційною скаргою на них.

Короткий зміст вимог касаційної скарги та відзивів

У грудні 2023 року ОСОБА_1 подала до Верховного Суду касаційну скаргу, в якій просила скасувати рішення Миколаївського окружного адміністративного суду від 11 квітня 2023 року та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 23 листопада 2023 року у справі №400/3538/22 та прийняти нове судове рішення про задоволення позовних вимог.

На обґрунтування вимог касаційної скарги ОСОБА_1 зазначила, що судами ухвалені судові рішення на підставі неповного зясування обставин справи, а саме: судами не було враховано факту постійного підвищення кваліфікації позивачкою шляхом проходження відповідних тренінгів у Тренінговому центрі прокурорів України, тобто, не зважили на її компетентність як прокурора та відповідність у звязку із цим її займаній посаді.

Також скаржниця зауважила, що суди попередніх інстанцій прийняли оспорювані судові рішення без урахуванням правових висновків Верховного Суду, викладених, зокрема, у постановах від 03 червня 2021 року у справі №640/9398/20, від 24 червня 2021 року у справі №280/5009/21, від 24 квітня 2019 року у справі №815/1554/17.

Верховним Судом ухвалою від 24 січня 2024 року було відкрито касаційне провадження на підставі пункту 1частини четвертої статті 328 КАС України.

У відзиві на касаційну скаргу Офіс Генерального прокурора просить відмовити у її задоволенні, а судові рішення судів попередніх інстанцій залишити без змін. Відзив обґрунтований правильністю вирішення спору судами першої й апеляційної інстанцій із дотриманням норм матеріального і процесуального права.

У відповіді на відзив ОСОБА_1 додатково виклала аргументи своєї незгоди із ухваленими судовими рішеннями у цій справі.

Керівник Миколаївської обласної прокуратури і Шістнадцята кадрова комісія з атестації прокурорів регіональних прокуратур відзивів на касаційну скаргу не надали, що не перешкоджає перегляду оскаржуваних судових рішень у силу частини четвертої статті 338 КАС України. Копію ухвали Суду про відкриття касаційного провадження Миколаївська обласна прокуратура отримала 25 січня 2024 року о 02:27 год, Шістнадцята кадрова комісія з атестації прокурорів регіональних прокуратур 25 січня 2024 року о 02:27 год.

ІІ. ФАКТИЧНІ ОБСТАВИНИ СПРАВИ

Судами попередніх інстанцій встановлено, що ОСОБА_1 працювала в органах прокуратури з березня 2005 року, а з 22 липня 2015 року працювала на посаді прокурора відділу організаційного та правового забезпечення Прокуратури Миколаївської області.

10 жовтня 2019 року ОСОБА_1 подала заяву Генеральному прокурору про переведення на посаду прокурора в обласній прокуратурі та про намір пройти атестацію, запроваджену Законом України від 19 вересня 2019 року №113-IX "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури".

У подальшому, ОСОБА_1 була викликана для складання іспиту у формі анонімного тестування з використанням комп`ютерної техніки з метою виявлення рівня знань та умінь у застосуванні закону, відповідності здійснювати повноваження прокурора та складання іспиту у формі анонімного тестування на загальні здібності та навички з використанням комп`ютерної техніки на 7 лютого 2022 року.

На другому етапі атестації позивачка набрала 91 бал, про що кадровою комісією було складено відомість про результати тестування.

Так, 15 лютого 2022 року Шістнадцята кадрова комісія з атестації прокурорів регіональних прокуратур ухвалила рішення №4 "Про неуспішне проходження прокурором атестації за результатами складання іспиту у формі анонімного тестування на загальні здібності та навички з використанням комп`ютерної техніки", оскільки ОСОБА_1 набрала 91 бал, що є менше прохідного балу для успішного складення іспиту, вона не допускається до наступних етапів проходження співбесіди. Вирішено, що ОСОБА_1 неуспішно пройшла атестацію.

Наказом керівника Миколаївської обласної прокуратури від 2 червня 2022 року за №284к ОСОБА_1 звільнено з посади прокурора відділу організаційного та правового забезпечення Прокуратури Миколаївської області та органів прокуратури на підставі підпункту 2 пункту 19 розділу II "Прикінцеві та перехідні положення" Закону України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури" з 15 червня 2022 року на підставі рішення кадрової комісії про неуспішне проходження атестації.

ІІІ. ДЖЕРЕЛА ПРАВА

Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Відповідно до статті 43 Конституції України кожен має право на працю, що включає можливість заробляти собі на життя працею, яку він вільно обирає або на яку вільно погоджується. Держава створює умови для повного здійснення громадянами права на працю. Громадянам гарантується захист від незаконного звільнення.

Частиною другою статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) визначено, що в справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); безсторонньо (неупереджено); добросовісно; розсудливо; з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; своєчасно, тобто протягом розумного строку.

За змістом статей 2, 5-1 Кодексу законів про працю України ( далі - КЗпП України) право громадян України на працю і гарантії держави в правовому захисті працездатним громадянам від незаконного звільнення.

Відповідно до статті 222 КЗпП України особливості розгляду трудових спорів суддів, прокурорсько-слідчих працівників, а також працівників навчальних, наукових та інших установ прокуратури, які мають класні чини, встановлюється законодавством.

Правові засади організації і діяльності прокуратури України, статус прокурорів, порядок здійснення прокурорського самоврядування, а також система прокуратури України визначені Законом України від 14 жовтня 2014 року №1697-VII "Про прокуратуру" (далі - "Закон").

Відповідно до пункту 9 частини першої статті 51 Закону визначено, що прокурор звільняється з посади у разі ліквідації чи реорганізації органу прокуратури, в якому прокурор обіймає посаду, або в разі скорочення кількості прокурорів органу прокуратури.

Законом України від 19 вересня 2019 року №113-IX "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури" (діє з 25 вересня 2019 року) запроваджено реформування системи органів прокуратури, у зв`язку із чим до Закону України "Про прокуратуру" були внесені зміни.

Статтею 14 Закону України "Про прокуратуру" у зв`язку із внесенням до неї змін Законом №113-ІХ передбачено скорочення кількості прокурорів органів прокуратури.

Зокрема, змінами, унесеними законодавцем, установлено, що загальна чисельність прокурорів органів прокуратури становить не більше 10 000 осіб. Приведення у відповідність із вимогами статті 14 Закону України "Про прокуратуру" кількісного складу органів прокуратури здійснюється, крім іншого, шляхом проведення атестації на виконання вимог Закону №113-ІХ.

За текстом Закону України "Про прокуратуру" слова "Генеральна прокуратура України", "регіональні прокуратури", "місцеві прокуратури" замінено відповідно словами "Офіс Генерального прокурора", "обласні прокуратури", "окружні прокуратури".

Згідно з пунктами 6, 7 розділу II "Прикінцеві та перехідні положення" Закону №113-ІХ з дня набрання чинності цим Законом усі прокурори Генеральної прокуратури України, регіональних прокуратур, місцевих прокуратур, військових прокуратур вважаються такими, що персонально попереджені у належному порядку про можливе майбутнє звільнення з посади на підставі пункту 9 частини першої статті 51 Закону України "Про прокуратуру".

Прокурори, які на день набрання чинності цим Законом займають посади прокурорів у Генеральній прокуратурі України, регіональних прокуратурах, місцевих прокуратурах, військових прокуратурах, можуть бути переведені на посаду прокурора в Офісі Генерального прокурора, обласних прокуратурах, окружних прокуратурах лише у разі успішного проходження ними атестації, яка проводиться у порядку, передбаченому цим розділом.

Пунктом 10 розділу II "Прикінцеві та перехідні положення" Закону №113-ІХ установлено, що прокурори Генеральної прокуратури України, регіональних прокуратур, місцевих прокуратур, військових прокуратур (у тому числі ті, які були відряджені до Національної академії прокуратури України для участі в її роботі на постійній основі) мають право в строк, визначений Порядком проходження прокурорами атестації, подати Генеральному прокурору заяву про переведення на посаду прокурора в Офісі Генерального прокурора, обласних прокуратурах, окружних прокуратурах. У заяві також повинно бути зазначено про намір пройти атестацію, надано згоду на обробку персональних даних, на застосування процедур та умов проведення атестації. Форма та порядок подачі заяви визначаються Порядком проходження прокурорами атестації.

Згідно з пунктом 11 розділу II "Прикінцеві і перехідні положення" Закону №113-IX атестація прокурорів проводиться кадровими комісіями Офісу Генерального прокурора, кадровими комісіями обласних прокуратур.

Пунктом 14 розділу II "Прикінцеві і перехідні положення" Закону №113-IX графік проходження прокурорами атестації встановлює відповідна кадрова комісія. Атестація проводиться прозоро та публічно, у присутності прокурора, який проходить атестацію. Перебіг усіх етапів атестації фіксується за допомогою технічних засобів відео- та звукозапису.

Відповідно до пункту 16 розділу II "Прикінцеві і перехідні положення" Закону № 113-IX за результатами складення прокурором іспиту відповідна кадрова комісія ухвалює рішення щодо допуску прокурора до проведення співбесіди. Якщо прокурор за результатами складення іспиту набрав меншу кількість балів, ніж прохідний бал, встановлений згідно з Порядком проходження прокурорами атестації, це є підставою для недопущення прокурора до етапу співбесіди і ухвалення кадровою комісією рішення про неуспішне проходження атестації таким прокурором.

Згідно з пунктом 17 розділу II "Прикінцеві і перехідні положення" Закону №113-IX кадрові комісії за результатами атестації прокурора ухвалюють одне із таких рішень: рішення про успішне проходження прокурором атестації або рішення про неуспішне проходження прокурором атестації.

За пунктом 19 розділу II "Прикінцеві і перехідні положення" Закону №113-IX прокурори, які на день набрання чинності цим Законом займають посади у Генеральній прокуратурі України, регіональних прокуратурах, місцевих прокуратурах, військових прокуратурах, звільняються Генеральним прокурором, керівником регіональної (обласної) прокуратури з посади прокурора на підставі пункту 9 частини першої статті 51 Закону України "Про прокуратуру" за умови настання однієї із наступних підстав:

1) неподання прокурором Генеральної прокуратури України, регіональної прокуратури, місцевої прокуратури, військової прокуратури у встановлений строк заяви до Генерального прокурора про переведення до Офісу Генерального прокурора, обласної прокуратури, окружної прокуратури та про намір у зв`язку із цим пройти атестацію;

2) рішення кадрової комісії про неуспішне проходження атестації прокурором Генеральної прокуратури України, регіональної прокуратури, місцевої прокуратури, військової прокуратури;

3) в Офісі Генерального прокурора, обласних прокуратурах, окружних прокуратурах відсутні вакантні посади, на які може бути здійснено переведення прокурора Генеральної прокуратури України, регіональної прокуратури, місцевої прокуратури, військової прокуратури, який успішно пройшов атестацію;

4) ненадання прокурором Генеральної прокуратури України, регіональної прокуратури, місцевої прокуратури, військової прокуратури, у разі успішного проходження ним атестації, згоди протягом трьох робочих днів на переведення на запропоновану йому посаду в Офісі Генерального прокурора, обласній прокуратурі, окружній прокуратурі.

Перебування прокурора на лікарняному через тимчасову непрацездатність, у відпустці чи у відрядженні до Національної академії прокуратури України для участі в її роботі на постійній основі не є перешкодою для його звільнення з посади прокурора відповідно до цього пункту.

Указані в цьому пункті прокурори можуть бути звільнені з посади прокурора також і на інших підставах, передбачених Законом України "Про прокуратуру".

Кадрові комісії за результатами атестації подають Генеральному прокурору інформацію щодо прокурорів, які успішно пройшли атестацію, а також щодо прокурорів, які неуспішно пройшли атестацію.

Відповідно до пункту 9 частини першої статті 51 Закону прокурор звільняється з посади у разі ліквідації чи реорганізації органу прокуратури, в якому прокурор обіймає посаду, або в разі скорочення кількості прокурорів органу прокуратури.

На виконання вимог Закону №113-IX наказом Генерального прокурора від 3 жовтня 2019 року №221 затверджено Порядок проходження прокурорами атестації.

Відповідно до пункту 1 розділу 1 Порядку №221 атестація прокурорів - це встановлена розділом II "Прикінцеві і перехідні положення" Закону №113-IX і цим Порядком процедура надання оцінки професійній компетентності, професійній етиці та доброчесності прокурорів Генеральної прокуратури України, регіональних прокуратур, місцевих прокуратур і військових прокуратур.

Відповідно до пунктів 2, 4 Порядку №221 атестація прокурорів Генеральної прокуратури України (включаючи прокурорів Головної військової прокуратури, прокурорів секретаріату Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів), регіональних, місцевих прокуратур та військових прокуратур проводиться відповідними кадровими комісіями. Порядок роботи, перелік і склад кадрових комісій визначаються відповідними наказами Генерального прокурора.

Відповідно до пункту 11 Порядку №221 особиста участь прокурора на всіх етапах атестації є обов`язковою. Перед кожним етапом атестації прокурор пред`являє кадровій комісії паспорт або службове посвідчення прокурора. У разі неявки прокурора для проходження відповідного етапу атестації у встановлені кадровою комісією дату, час та місце, кадрова комісія ухвалює рішення про неуспішне проходження атестації таким прокурором. Факт неявки прокурора фіксується кадровою комісією у протоколі засідання, під час якого мав відбуватися відповідний етап атестації такого прокурора. У виключних випадках, за наявності заяви, підписаної прокурором або належним чином уповноваженою ним особою (якщо сам прокурор за станом здоров`я не може її підписати або подати особисто до комісії) про перенесення дати іспиту у формі анонімного тестування з використанням комп`ютерної техніки з метою виявлення рівня знань та умінь у застосуванні закону, відповідності здійснювати повноваження прокурора, або дати іспиту у формі анонімного тестування на загальні здібності та навички з використанням комп`ютерної техніки, або дати співбесіди з метою виявлення відповідності прокурора вимогам професійної компетентності, професійної етики та доброчесності, кадрова комісія має право протягом трьох робочих днів з дня отримання такої заяви ухвалити рішення про перенесення дати складення відповідного іспиту, проведення співбесіди для такого прокурора. Заява має бути передана безпосередньо секретарю відповідної кадрової комісії не пізніше трьох днів з дати, на яку було призначено іспит, співбесіду відповідного прокурора. До заяви має бути долучена копія документа, що підтверджує інформацію про поважні причини неявки прокурора на складення відповідного іспиту, проходження співбесіди. У разі неможливості надати документальне підтвердження інформації про причини неявки в день подання заяви прокурор має надати таке документальне підтвердження в день, на який комісією було перенесено проходження відповідного етапу атестації, однак до початку складення відповідного іспиту, проходження співбесіди. Якщо прокурор не надасть документальне підтвердження інформації про поважні причини його неявки до початку перенесеного складення відповідного іспиту, проходження співбесіди, комісія ухвалює рішення про неуспішне проходження атестації таким прокурором. Якщо заява прокурора подана до кадрової комісії з порушенням строку, визначеного цим пунктом, або якщо у заяві не вказані поважні причини неявки прокурора на складення відповідного іспиту, проведення співбесіди кадрова комісія ухвалює рішення про відмову у перенесенні дати та про неуспішне проходження атестації таким прокурором. Інформація про нову дату складення відповідного іспиту, проведення співбесіди для такого прокурора оприлюднюється на офіційному вебсайті Генеральної прокуратури України (Офісу Генерального прокурора). З моменту оприлюднення відповідної інформації прокурор вважається повідомленим належним чином про нову дату проведення відповідного етапу атестації.

Згідно з пунктом 7 Порядку №221 повторне проходження одним і тим самим прокурором атестації або одного з її етапів не допускається. Якщо складання відповідного іспиту було перервано чи не відбулося з технічних або інших причин, незалежних від членів комісії та прокурора, комісія призначає новий час (дату) складання відповідного іспиту для прокурора.

Відповідно до частини першої статті 235 КЗпП України у разі звільнення без законної підстави або незаконного переведення на іншу роботу працівник повинен бути поновлений на попередній роботі органом, який розглядає трудовий спір.

За частиною другою статті 235 КЗпП України при винесенні рішення про поновлення на роботі орган, який розглядає трудовий спір, одночасно приймає рішення про виплату працівникові середнього заробітку за час вимушеного прогулу або різниці в заробітку за час виконання нижчеоплачуваної роботи, але не більш як за один рік. Якщо заява про поновлення на роботі розглядається більше одного року, не з вини працівника, орган, який розглядає трудовий спір, виносить рішення про виплату середнього заробітку за весь час вимушеного прогулу.

IV. ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

Відповідно до частини першої статті 341 КАС України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.

Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази (частина друга статті 341 КАС України).

Верховним Судом ухвалою від 23 листопада 2023 року було відкрито касаційне провадження за скаргою ОСОБА_1 на підставі пункту 1 частини четвертої статті 328 КАС України.

Відповідно до пункту 1 частини четвертої статті 328 КАС України підставами касаційного оскарження судових рішень, зазначених у частині першій цієї статті, є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права виключно в таких випадках:

- якщо суд апеляційної інстанції в оскаржуваному судовому рішенні застосував норму права без урахування висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного у постанові Верховного Суду, крім випадку наявності постанови Верховного Суду про відступлення від такого висновку.

Проаналізувавши доводи касаційної скарги, Верховний Суд дійшов таких висновків.

Критерії оцінки правомірності оскаржуваних рішень визначаються статтею 242 КАС України, відповідно до якої рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим.

Спірні правовідносини, які склалися у цій справі, зводяться до питання правомірності звільнення позивача із займаної посади.

Верховний Суд уже неодноразово надавав оцінку та формував правові висновки щодо (не)правомірності звільнення прокурорів із займаних посад у звязку із неуспішним проходженням ними будь-якого з етапів атестації, запровадженої Законом №113-ІХ.

Верховний Суд неодноразово також підкреслював, що з огляду на зміст включеної до Конституції України Законом №1401-VIII статті 131-1 Основного Закону, новим українським конституційним правопорядком прокуратуру як інститут, що виконує функцію кримінального переслідування, структурно вмонтовано в загальну систему правосуддя.

Водночас Конституція України віднесла прокурорів у розділ Правосуддя, змінила характер їх діяльності з загального нагляду на основну функцію кримінального обвинувачення та запровадила нові принципи в проведенні оцінювання як суддів, так і прокурорів.

Дослідження змісту Закону України "Про прокуратуру", а також пояснювальної записки до відповідного законопроєкту, вказує на те, що його метою є удосконалення конституційних основ правосуддя для практичної реалізації принципу верховенства права, яке повинно забезпечуватися, зокрема, і шляхом належного функціонування прокуратури як органу, уповноважено виконувати функції з підтримання публічного обвинувачення в суді; процесуального керівництва досудовим розслідуванням; вирішення відповідно до закону інших питань під час кримінального провадження; нагляду за негласними та іншими слідчими і розшуковими діями органів правопорядку.

Згідно з частиною другою статті 131-1 Конституції України організація та порядок діяльності прокуратури визначаються законом, яким наразі є Закон України "Про прокуратуру". Водночас стаття 4 цього ж Закону встановлює, що організація та діяльність прокуратури України, статус прокурорів визначаються Конституцією України, цим та іншими законами України, чинними міжнародними договорами, згода на обов`язковість яких надана Верховною Радою України.

Черговим етапом процесу реформування прокуратури стало прийняття Верховною Радою України у межах своїх конституційних повноважень Закону №113-ІХ.

Цим Законом внесено зміни до кодексів та законів України не стільки щодо форми чи змісту діяльності прокуратури, а й щодо реформи органів прокуратури в частині кадрових питань. Передбачена Законом №113-ІХ переатестація не має систематичного характеру, відбувається одноразово за окремим законом, є винятковою. У Пояснювальній записці до проєкту цього Закону, що він спрямований на запровадження першочергових і, багато в чому, тимчасових заходів, пов`язаних передусім із кадровим перезавантаженням органів прокуратури шляхом атестації чинних прокурорів, а також надання можливості всім доброчесним кандидатам, які мають належні теоретичні знання та практичні навички, на конкурсних засадах зайняти посаду прокурора у будь-якому органі прокуратури. Основною метою цього Закону є створення передумов для побудови системи прокуратури, діяльність якої базується на засадах ефективності, професійності, незалежності та відповідальності.

Реалізація "кадрового перезавантаження" органів прокуратури передбачає, крім іншого, приведення кількісного складу прокурорів відповідно до вимог статті 14 Закону України "Про прокуратуру" зі змінами, внесеними Законом №113-ІХ, шляхом атестації прокурорів.

Тож проведення атестації прокурорів є обов`язковою складовою запровадженого Законом №113-ІХ процесу реформування системи органів прокуратури та за суттю є спеціальною процедурою, яка має на меті підтвердження здатності прокурорами виконувати свої повноваження на належному рівні за визначеними законом критеріями, шляхом здійснення оцінки їхньої професійної компетентності, професійної етики та доброчесності, що стосувалася, зокрема, усіх без винятку прокурорів, які мали бажання продовжувати працювати у органах прокуратури.

Відповідно до пункту 7 розділу ІІ "Прикінцеві та перехідні положення" Закону №113-ІХ прокурори, які на день набрання чинності цим Законом займають посади прокурорів у Генеральній прокуратурі України, регіональних прокуратурах, місцевих прокуратурах, військових прокуратурах, можуть бути переведені на посаду прокурора в Офісі Генерального прокурора, обласних прокуратурах, окружних прокуратурах лише у разі успішного проходження ними атестації, яка проводиться у порядку, передбаченому цим розділом.

Судами попередніх інстанцій встановлено, що на виконання вимог пунктів 9, 10 розділу II "Прикінцеві і перехідні положення" Закону №113-IX ОСОБА_1 подала заяву у встановлений строк за визначеною формою, у зв`язку з чим останню допущено до проходження атестації прокурорів.

Отже, позивачка фактично погодилася зі встановленими умовами та правилами щодо переведення на посаду в обласній прокуратурі та проведення атестації.

Зі змісту пункту 19 Закону № 113-IX вбачається, що прокурори, які на день набрання чинності цим Законом обіймають посади в Генеральній прокуратурі України, регіональних прокуратурах, місцевих прокуратурах, військових прокуратурах, звільняються Генеральним прокурором, керівником регіональної (обласної) прокуратури з посади прокурора на підставі пункту 9 частини першої статті 51 Закону України "Про прокуратуру" за умови настання однієї з таких підстав:

Отже, зі змісту указаних норм висновується, що підставою для звільнення прокурора є настання однієї з підстав, визначених у підпунктах 1 - 4 пункту 19 цього розділу, зокрема й неуспішне проходження атестації. Проте закон не вимагає додаткової підстави для звільнення, зокрема такої, як ліквідація чи реорганізація органу прокуратури, в якому прокурор обіймає посаду, або скорочення кількості прокурорів органу прокуратури. Закон визначає, що звільнення відбувається не з підстав, установлених пунктом 9 частини першої статті 51 Закону України "Про прокуратуру", а на підставі цього пункту, що є нормативною підставою.

Тому доводи позивачки про безпідставність її звільнення із займаної посади за вказаною нормою Суд відхиляє.

Стосовно звільнення позивачки з підстав неуспішного проходження нею другого етапу атестації.

Верховний Суд ураховує, що така атестація передбачає чітку процедуру та умови звільнення і переведення прокурорів до Офісу Генерального прокурора, обласних та окружних прокуратур, що здійснюється на підставі відповідних рішень кадрових комісій.

Так, атестація прокурорів проводиться відповідними кадровими комісіями та включає три етапи, у тому числі, складання іспиту у формі анонімного тестування на загальні здібності та навички з використанням комп`ютерної техніки. Прокурор, який за результатами складення іспиту набрав меншу кількість балів, ніж прохідний бал, тобто у цьому випадку менше встановленої наказом Генерального прокурора від 21 лютого 2020 року №105 мінімально допустимої кількість набраних балів, які можуть бути набрані за результатами тестування - 93 бали, не допускається до співбесіди, припиняє участь в атестації, а відповідна кадрова комісія ухвалює рішення про неуспішне проходження прокурором атестації.

Судами попередніх інстанцій було встановлено, що за результатами анонімного тестування на загальні здібності та навички з використанням комп`ютерної техніки позивачка набрала 91 бал, що є менше ніж прохідний бал, необхідний для допуску до наступного етапу оцінювання - співбесіди. У зв`язку з цим оспорюваним рішенням кадрової комісії позивачку визнано такою, що неуспішно пройшла атестацію.

За змістом заявлених у цій справі позовних вимог та їх обґрунтування, доводи позивачки зводяться до її незгоди із рішенням кадрової комісії з атестації прокурорів регіональних прокуратур від 15 лютого 2022 року за №4 про неуспішне проходження позивачкою атестації за результатами складення іспиту у формі анонімного тестування на загальні здібності та навички з використанням комп`ютерної техніки.

Верховний Суд також ураховує, що відповідно до пункту 12 Порядку №233 рішення про неуспішне проходження атестації повинно бути мотивованим із зазначенням обставин, що вплинули на його прийняття.

Колегія суддів вкотре зауважує, що у межах спірних правовідносин рішення про не успішне проходження позивачкою атестації кадровою комісією прийнято за результатами складання нею іспиту у формі анонімного тестування, яке здійснювалося із використанням комп`ютерної техніки, тобто кадрова комісія не оцінювала результат проходження позивачкою цього етапу атестації.

Однак пунктом 6 розділу ІІІ Порядку №221 прямо передбачено, що прокурор, який за результатами складення іспиту (тестування на загальні здібності та навички) набрав меншу кількість балів, ніж прохідний бал, не допускається до співбесіди, припиняє участь в атестації, а відповідна кадрова комісія ухвалює рішення про неуспішне проходження прокурором атестації.

В оспорюваному рішенні кадрової комісії від 15 лютого 2022 року за №4 відповідно до вимог пункту 12 Порядку №233, зазначено мотиви та обставини, що вплинули на його прийняття, а саме - набрання позивачкою за результатами складання іспиту у формі тестування на загальні здібності та навички 91 балу, що є менше прохідного балу для успішного складання іспиту.

За наведеного правового регулювання та встановлених обставин справи, Верховний Суд дійшов висновку, що оскаржуване рішення кадрової комісії від 15 лютого 2022 року за №4 є таким, що прийнято у межах, спосіб та порядку, що визначені чинним законодавством, є вмотивованим, а тому підстави для його скасування відсутні.

Варто зауважити, що під час складення тестування ОСОБА_1 зі скаргами до членів кадрової комісії не зверталася, що свідчить про відсутність у позивачки будь-яких претензій, зауважень чи звернень до членів комісії у день складання іспиту.

Так, судами було досліджено відомість про результат анонімного тестування на загальні здібності та навички з використанням комп`ютерної техніки, яке позивачка складала, та встановлено, що за його результатом позивачка набрала 91 бал. У відомості про результати тестування позивачка поставила свій підпис.

До того ж, на підставі пункту 2 розділу V Порядку №221, у разі незгоди з порядком проведення тестування, виявленням збою у роботі комп`ютерної техніки чи будь-якої іншої несправності під час складання іспиту, позивачка мала право (можливість) це зафіксувати у письмовому вигляді, зробити примітки чи зауваження уповноваженим особам, проте вона цим правом не скористався.

Натомість, позивачка розпочала та завершила тестування на загальні здібності та навички з використанням комп`ютерної техніки, тим самим оцінивши всі фактичні обставини його проходження, як такі, що дають їй можливість скласти іспит, і фактично використала своє право на проходження відповідного етапу атестації та завершила тестування.

Щодо доводу позивачки про невідповідність другого етапу атестації меті самої атестації, Верховний Суд зазначає про таке.

Відповідно до пункту 12 розділу II "Прикінцеві і перехідні положення" Закону №113-ІХ предметом атестації є оцінка: професійної компетентності прокурора; професійної етики та доброчесності прокурора.

Згідно з пунктом 5 розділу І Порядку №221 предметом атестації є оцінка: професійної компетентності прокурора (у тому числі загальних здібностей та навичок); професійної етики та доброчесності прокурора.

Пунктом 13 розділу II "Прикінцеві і перехідні положення" Закону №113-ІХ передбачено, що атестація прокурорів включає такі етапи: 1) складення іспиту у формі анонімного письмового тестування або у формі анонімного тестування з використанням комп`ютерної техніки з метою виявлення рівня знань та умінь у застосуванні закону, відповідності здійснювати повноваження прокурора. Результати анонімного тестування оприлюднюються кадровою комісією на офіційному вебсайті Генеральної прокуратури України або Офісу Генерального прокурора не пізніше ніж за 24 години до проведення співбесіди; 2) проведення співбесіди з метою виявлення відповідності прокурора вимогам професійної компетентності, професійної етики та доброчесності. Для оцінки рівня володіння практичними уміннями та навичками прокурори виконують письмове практичне завдання.

Атестація може включати інші етапи, непроходження яких може бути підставою для ухвалення кадровою комісією рішення про неуспішне проходження атестації прокурором. Перелік таких етапів визначається у Порядку проходження прокурорами атестації, який затверджує Генеральний прокурор.

Розділом III Порядку №221 визначено такий етап як складання іспиту у формі анонімного тестування на загальні здібності та навички з використанням комп`ютерної техніки.

Положеннями статті 15 Кодексу професійної етики та поведінки прокурорів, затвердженого всеукраїнською конференцією працівників прокуратури 27 квітня 2017 року, визначено, що прокурор повинен здійснювати службові повноваження сумлінно, компетентно, вчасно і відповідально. Постійно підвищувати свій загальноосвітній та професійний рівень, культуру спілкування, виявляти ініціативу, відповідальне ставлення та творчий підхід до виконання своїх службових обов`язків, фахово орієнтуватися у чинному законодавстві, передавати власний професійний досвід колегам. Він має усвідомлювати, що його діяльність оцінюється з урахуванням рівня підготовки, знання законодавства, компетентності, ініціативності, комунікативних здібностей, здатності вчасно і якісно виконувати службові обов`язки та завдання.

Таким чином, Генеральний прокурор, включивши в атестацію такий етап атестації як тестування на загальні здібності та навички, предмет атестації не змінював, а відтак, діяв у межах норм пункту 13 розділу II "Прикінцеві і перехідні положення" Закону №113-ІХ.

Отже, тестування на загальні здібності та навички не суперечить зазначеним вище нормам законодавства, тому їх включення до процесу атестації прокурорів з метою з`ясування загального рівня їх здібностей та компетентності як однієї з характеризуючих ознак для визначення професійності, є правомірним.

До аналогічних висновків дійшов Верховний Суд у постановах від 19 травня 2022 року у справі №240/7496/20, від 31 травня 2022 року у справі №380/5449/20.

Щодо доводів скаржниці про відмову судом першої інстанції у задоволенні її клопотання щодо надання відповідачем матеріалів саме проходження нею другого етапу тестування, за результатами якого було прийнято рішення про неуспішне проходження позивачкою атестації, Верховний Суд зазначає, що з уваги на існуючу і сталу правозастосовну практику суду касаційної інстанції у цій категорії спорів, у контексті цієї справи потрібно зауважити, що для правильного її вирішення значення має тільки кількість балів, які по завершенню іспиту (першого/другого етапу (в значенні пункту 6 розділу І Порядку № 221) набрав прокурор. Аналіз чи ревізія тестових питань й відповідей на них не охоплюється предметом доказування у справах на зразок цієї.

Подібна правова позиція викладена Верховний Судом у постановах від 28 квітня 2022 року у справі № 420/6697/21, від 28 липня 2022 року у справі № 400/2093/20.

Стосовно доводу позивачки про її постійне підвищення професійної компетентності, у розрізі її відповідності займаній посаді варто зазначити, що таке підвищення компетентності прямо передбачено положеннями Закону України "Про прокуратуру".

Так, частина друга статті 19 вказаного Закону визначає, що прокурор зобов`язаний вдосконалювати свій професійний рівень та з цією метою підвищувати кваліфікацію.

Прокурор періодично проходить підготовку у Тренінговому центрі прокурорів України, що має включати вивчення правил прокурорської етики.

Отже, підвищення рівня компетентності прокурора, зокрема, у Тренінговому центрі прокурорів України, є прямим обовязком прокурора аби відповідати займаній посаді. Указаний обовязок прокурора прямо не корелюється із процедурою атестації, а виконання прокурором цього законодавчого обовязку не свідчить про автоматичне переведення у межах процедуру атестації та визнання його таким, який успішно її пройшов.

Оцінюючи доводи касаційної скарги щодо необхідності врахування судом апеляційної інстанції під час вирішення спірних правовідносин висновків Верховного Суду, викладених у постановах від 3 червня 2021 року у справі №640/9398/20 та від 24 червня 2021 року у справі №280/5009/20 щодо застосування пункту 7 розділу І Порядку №221, Суд зазначає про таке.

Велика Палата Верховного Суду в постанові від 12 жовтня 2021 року у справі № 233/2021/19 (провадження № 14-166цс20, пункт 39) конкретизувала свої висновки щодо визначення подібності правовідносин, зазначивши таке. На предмет подібності потрібно оцінювати саме ті правовідносини, які є спірними у порівнюваних ситуаціях. Установивши учасників спірних правовідносин, об`єкт спору (які можуть не відповідати складу сторін справи та предмету позову) і зміст цих відносин (права й обов`язки сторін спору), суд має визначити, чи є певні спільні риси між спірними правовідносинами насамперед за їхнім змістом. А якщо правове регулювання цих відносин залежить від складу їх учасників або об`єкта, з приводу якого вони вступають у правовідносини, то в такому разі подібність варто також визначати за суб`єктним й об`єктним критеріями відповідно. Для встановлення подібності спірних правовідносин у порівнюваних ситуаціях суб`єктний склад цих відносин, предмети, підстави позовів і відповідне правове регулювання не обов`язково мають бути тотожними, тобто однаковими.

У справах №640/9398/20, №280/5009/20, на які посилається позивачка, Верховний Суд дійшов висновку про те, що, виходячи зі змісту пункту 7 розділу І Порядку № 221, якщо у процесі проходження прокурорами атестації на етапі складання іспиту у формі анонімного тестування на загальні здібності та навички з використанням комп`ютерної техніки мали місце технічні проблеми, то такий іспит є таким, що не відбувся з причин незалежних від членів комісії та особи, яка його складала. За таких обставин, комісія призначає новий час (дату) складання відповідного іспиту для прокурора, якщо складання відповідного іспиту було перервано чи не відбулося з технічних або інших причин, незалежних від членів комісії та прокурора.

При цьому, Верховний Суд під час перегляду у касаційному порядку справ №640/9398/20 та №280/5009/20 враховував, що у них судами попередніх інстанцій встановлено, що кадрова комісія, приймаючи рішення про визнання прокурора таким, що неуспішно пройшов атестацію, та перевіряючи аргументи заяв позивачів у цих справах про перенесення дати іспиту, не вживала жодних заходів щодо перевірки обставин, викладених у них, обмежившись лише посиланням на відсутність існування акту, складання якого не передбачено ані Порядком №221, ані Правилами складання іспиту.

Ураховуючи установлені обставини у справах №640/9398/20 та № 280/5009/20, Верховний Суд дійшов висновку про те, що відповідачем не спростовано того, що під час проходження іспиту мали місце технічні проблеми, які вплинули на результат тестування, а відтак, такий іспит щодо позивача не відбувся з причин, які не залежали ані від членів комісії, ані від прокурора, який брав у ньому участь.

Колегія суддів зауважує, що висновки, викладені у постановах Верховного Суду, перебувають у нерозривному зв`язку із обсягом встановлених у кожній конкретній справі обставин. Тому адміністративні суди не повинні сприймати як обов`язкові висновки, викладені у постановах Верховного Суду, здійснені на підставі відмінних фактичних обставин справи.

Суд також бере до уваги, що у справах за подібних правовідносин, у яких прокурорами оскаржувалося рішення кадрової комісії щодо неуспішного проходження атестації з підстав технічних збоїв в роботі комп`ютера та програмного забезпечення, Верховний Суд, зокрема, у постановах від 29 вересня 2021 року у справі №440/2682/20, від 15 грудня 2021 року у справі №420/4663/20, від 26 січня 2022 року у справі №640/15408/20, від 14 липня 2022 року у справі №580/2021/20, неодноразово наголошував, що у разі наявності технічних збоїв із комп`ютерною технікою під час проведення тестування єдиною логічною, послідовною і такою, що сприймається, є поведінка, коли прокурор звертається до членів комісії або робочої групи і не завершує тестування, передбачаючи, що результат буде негативний, і просить, з огляду на технічні збоїв, перенести тестування на інший день, чого в цьому випадку, як свідчать обставини справи, не відбулося.

Щодо доводів касаційної скарги про неврахування судами попередніх інстанцій в оскаржуваному рішенні висновку Верховного Суду, викладеного у постанові від 24 квітня 2019 року у справі №815/1554/17, то Суд указує, що у справі, що розглядається, позивачку звільнено у зв`язку з наявністю рішення кадрової комісії про неуспішне проходження нею атестації, передбаченої Законом №113-IХ. Проте з аналізу справи №815/1554/17, на яку посилається скаржниця, убачається, що правовідносини у ній виникли у лютому 2017 року з приводу звільнення прокурора на підставі пункту 9 частини першої статті 51 Закону №1697-VII без відповідної конкретизації підстави для звільнення - ліквідації чи реорганізації органу прокуратури, у якому прокурор обіймав посаду, або скорочення кількості прокурорів органу прокуратури. Отож виникнення спірних правовідносин у справі №815/1554/17 та прийняття у ній судових рішень відбулося до набрання чинності Законом №113-ІХ, що унеможливлює застосування висновків Верховного Суду у цій справі.

Ураховуючи наведене, доводи касаційної скарги щодо необхідності врахування судами попередніх інстанцій висновків Верховного Суду не знайшли підтвердження під час касаційного розгляду справи, а отож оскаржувані судові рішення не можуть бути скасованими з підстав, визначених пунктом 1 частини четвертої статті 328 КАС України.

Оцінюючи інші доводи касаційної скарги, колегія суддів зазначає, що ці доводи були перевірені та проаналізовані судами попередніх інстанцій під час розгляду та ухвалення оскаржуваних судових рішень, та їм була надана належна правова оцінка, жодних нових аргументів, які б доводили порушення судами попередніх інстанцій норм матеріального або процесуального права, у касаційній скарзі не наведено.

На підставі викладеного, Верховний Суд констатує, що оскаржувані судові рішення ґрунтуються на правильно встановлених фактичних обставинах справи, яким надана належна юридична оцінка із правильним застосуванням норм матеріального і процесуального права.

З огляду на це відсутні підстави для скасування чи зміни оскаржуваних судових рішень.

Згідно з пунктом 1 частини першої статті 349 КАС України суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право залишити судові рішення першої та (або) апеляційної інстанції без змін, а скаргу без задоволення.

Згідно з частиною першою статті 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.

Зважаючи на приписи статті 350 КАС України, касаційну скаргу необхідно залишити без задоволення, а оскаржувані судові рішення без змін.

З огляду на результат касаційного розгляду судові витрати не розподіляються.

Керуючись статтями 341, 343, 349, 350, 353, 355, 356, 359 КАС України, Верховний Суд

................

Перейти до повного тексту