ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
06 листопада 2024 року
м. Київ
справа № 420/2782/22
адміністративне провадження № К/990/8082/23
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача - Бучик А.Ю.
суддів: Рибачука А.І., Стеценка С.Г.,
розглянувши в порядку письмового провадження касаційну скаргу Суворовської районної адміністрації Одеської міської ради (перейменована на Пересипську районну адміністрацію Одеської міської ради) на рішення Одеського окружного адміністративного суду від 05.09.2022 (у складі головуючого судді Білостоцького О.В.) та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 25.01.2023 (у складі колегії суддів: Зуєвої Л.Є, Коваля М.П., Кравця О.О.) у справі № 420/2782/22 за позовом заступника керівника Суворовської окружної прокуратури м. Одеси в інтересах держави в особі Державної екологічної інспекції Південно-західного округу (Миколаївська та Одеська області) до Суворовської районної адміністрації Одеської міської ради, третя особа - Одеська міська рада про визнання протиправною бездіяльності та зобов`язання вчинити певні дії,
ВСТАНОВИВ:
І. РУХ СПРАВИ
1. У лютому 2022 року заступник керівника Суворовської окружної прокуратури м. Одеси (далі - заступник керівника прокуратури) в інтересах держави в особі Державної екологічної інспекції Південно-західного округу (Миколаївська та Одеська області) звернувся до суду з позовом до Суворовської районної адміністрації Одеської міської ради (далі - Суворовська РА Одеської міськради, відповідач), в якому просив:
- визнати протиправною бездіяльність Суворовської РА Одеської міськради щодо ліквідації несанкціонованого сміттєзвалища побутових та будівельних відходів на території полів зрошення (фільтрації) - місто Одеса, земельні ділянки за географічними координатами 46.526724,30.704914 та 46.527331,30.704914;
- зобов`язати Суворовську РА Одеської міськради забезпечити в повному обсязі ліквідацію несанкціонованого сміттєзвалища побутових та будівельних відходів на території полів зрошення (фільтрації) - місто Одеса, земельні ділянки за географічними координатами 46.526724,30.704914 та 46.527331,30.704914.
Позовні вимоги обґрунтовував тим, що Суворовська РА Одеської міськради не виконує вимог природоохоронного законодавства у сфері поводження з відходами. Так, за результатами проведеної Державною екологічною інспекцією Південно-Західного округу (Миколаївської та Одеської області) (далі - ДЕІ Південно-Західного округу) перевірки (акт № 77 від 03.11.2021) виявлено, що несанкціоноване сміттєзвалище твердих побутових відходів, будівельних відходів, а також відходів поліетилену на території Суворовського району м. Одеси (поля фільтрації) за географічними координатами 46.526724,30.704914, 46.527331,30.704914 Суворовською РА Одеської міськради не ліквідовано в повному обсязі, припис від 03.09.2021 № 392 не виконано.
Обґрунтовуючи підстави для подання позову, прокурор зазначав, що оскільки ДЕІ Південно-Західного округу не може звернутись до суду для захисту інтересів держави через відсутність необхідних сум коштів на сплату судового збору, то позов у цій справі подано ним в інтересах держави в особі ДЕІ Південно-західного округу.
2. Рішенням Одеського окружного адміністративного суду від 05.09.2022, залишеним без змін постановою П`ятого апеляційного адміністративного суду від 25.01.2023, позов задоволено.
Визнано протиправною бездіяльність Суворовської РА Одеської міськради щодо ліквідації несанкціонованого сміттєзвалища побутових та будівельних відходів на території полів зрошення (фільтрації) - місто Одеса, земельні ділянки за географічними координатами 46.526724,30.704914 та 46.527331,30.704914.
Зобов`язано Суворовську РА Одеської міськради вжити заходи щодо ліквідації несанкціонованого сміттєзвалища побутових та будівельних відходів на території полів зрошення (фільтрації) - місто Одеса, земельні ділянки за географічними координатами 46.526724,30.704914 та 46.527331,30.704914.
3. Не погоджуючись з вказаними судовими рішеннями, Суворовська РА Одеської міськради (перейменована на Пересипську районну адміністрацію Одеської міської ради) подала касаційну скаргу, в якій, посилаючись на порушення судами норм матеріального та процесуального права, просить скасувати рішення Одеського окружного адміністративного суду від 05.09.2022 та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 25.01.2023 та ухвалити нове судове рішення про відмову у задоволенні позову.
4. Ухвалою Верховного Суду від 06.04.2023 поновлено Суворовській РА Одеської міськради строк на касаційне оскарження рішення Одеського окружного адміністративного суду від 05.09.2022 та постанови П`ятого апеляційного адміністративного суду від 25.01.2023 у справі № 420/2782/22, відкрито касаційне провадження на вказані рішення на підставі пункту 1 частини четвертої статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) та витребувано справу із суду першої інстанції.
5. У відзиві на касаційну скаргу Одеська міська рада зазначає про необґрунтованість та безпідставність судових рішень, а касаційну скаргу Суворовської РА Одеської міськради вважає обґрунтованою та такою, що підлягає задоволенню.
6. Інші учасники справи правом на подання відзиву на касаційну скаргу не скористались.
7. 09.02.2024 на адресу суду надійшло клопотання Пересипської районної адміністрації Одеської міської ради про зміну назви відповідача.
8. Судом встановлено, що згідно з рішенням Одеської міської ради від 19.07.2023 № 1283-VIII "Про зміну найменувань Малиновської районної адміністрації Одеської міської ради та Суворовської районної адміністрації Одеської міської ради і затвердження положень про них у новій редакції" Суворовську районну адміністрацію Одеської міської ради перейменовано на Пересипську районну адміністрацію Одеської міської ради. Відповідні зміни щодо назви вказаної юридичної особи внесено до Єдиного державного реєстру юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань.
9. Колегія суддів враховує, що зміна назви юридичної особи не тягне за собою правонаступництва у зв`язку з відсутністю нового учасника правовідносин, якому мають перейти права та обов`язки особи, яка вибула, та юридичної незмінності правопопередника - учасника правовідносин, який вибуває зі складу учасників правовідносин.
10. За таких обставин, інформація про зміну назви відповідача враховується судом в подальшому.
11. У зв`язку з відсутністю клопотань від усіх учасників справи про розгляд справи за їх участю, справа розглядається в порядку письмового провадження.
12. Заслухавши суддю - доповідача, колегія суддів дійшла висновку, що касаційна скарга підлягає частковому задоволенню з таких підстав.
ІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
13. Судами встановлено, що ДЕІ Південно-Західного округу у зв`язку з надходженням заяви ОСОБА_1 від 06.07.2021 про проведення виїзної позапланової перевірки за фактом функціонування на території Суворовського району м. Одеси нелегального сміттєзвалища, в тому числі за адресою: м. Одеса, пляж Лузанівка, 29; поля зрощення у м. Одесі за адресою: м. Одеса, 2 Лиманчик, земельна ділянка, 12, проведено обстеження, за результатами якого складено акт від 26.07.2021 року, в якому встановлено, зокрема на полях зрошення у м. Одесі (земельні ділянки за географічними координатами 46.526724,30.704914 та 46.527331,30.704914) на площі приблизно 4 га, земельній ділянці загального користування, на землях територіальної громади велику кількість побутових та будівельних відходів.
14. 27.07.2021 ДЕІ Південно-Західного округу винесла вимогу № 4453/3.5, якою Суворовську РА Одеської міськраду, серед іншого, було зобов`язано, забезпечити в повному обсязі ліквідацію несанкціонованих сміттєзвалищ у строк до 13.08.2021.
15. 17.08.2021 Суворовська РА Одеської міськради у відповідь на цю вимогу надіслала на адресу ДЕІ Південно-Західного округу листа №01-05-5/564вх, в якому зазначила, що адміністрація є виконавчим органом Одеської міської ради і створена нею для виконання чітко визначених функцій місцевого самоврядування, та повідомила, що не має підпорядкованих підприємств для виконання робіт з ліквідації несанкціонованих звалищ сміття, які утворюються внаслідок протиправних дій невстановлених осіб.
16. В подальшому, з метою перевірки усунення Суворовською РА Одеської міськради виявлених порушень вимог природоохоронного законодавства у сфері поводження з відходами, зазначених у вимозі № 4453/3.5 від 27.07.2021, посадовими особами ДЕІ Південно-Західного округу на підставі направлення № 926пр від 18.08.2021 у період з 20.08.2021 по 31.08.2021 було проведено позаплановий захід державного нагляду (контролю), зокрема щодо земельної ділянки з географічними координатами 46.526724,30.704914 та 46.527331,30.704914.
17. За результатами проведеної перевірки ДЕІ Південно-Західного округу складено акт № 56 від 31.08.2021, у якому зазначено, що 20.08.2021 посадовими особами контролюючого органу було проведено обстеження території земельних ділянок з географічними координатами 46.526724,30.704914 та 46.527331,30.704914, та встановлено наявність несанкціонованого сміттєзвалища твердих побутових відходів, будівельних відходів, а також відходів поліетилену орієнтованими розмірами 115 м х 100 м х 2 м (висота), а відтак Суворовською РА Одеської міськради не виконано вимогу № 4453/3.5 від 27.07.2021 та не ліквідовано несанкціоноване сміттєзвалище.
18. 03.09.2021 ДЕІ Південно-Західного округу винесено припис № 392, яким відповідача зобов`язано забезпечити в повному обсязі ліквідацію несанкціонованого сміттєзвалища твердих побутових відходів, будівельних відходів, а також відходів поліетилену на території Суворовського району м. Одеси (поля фільтрації) за географічними координатами 46.526724,30.704914 та 46.527331,30.704914.
19. У період з 23.10.2021 по 03.11.2021 посадовими особами ДЕІ Південно-Західного округу на підставі наказу від 20.10.2021 № 1334 та направлення на проведення заходу державного нагляду (контролю) від 20.10.2021 № 1197 проведено повторний позаплановий захід за дотриманням Суворовською РА Одеської міськради вимог природоохоронного законодавства, а саме: виконання припису від 03.09.2021 № 392.
20. За результати проведеної перевірки ДЕІ Південно-Західного округу складено акт № 77 від 03.11.2021, у якому зазначено, що в ході обстеження території за географічними координатами 46.526724,30.704914, 46.527331,30.704914 встановлено, що на частині території полів фільтрації здійснюється будівництво автомобільної дороги державного значення "Під`їзд до Одеського морського торгового порту". На ділянці території полів фільтрації, на якій здійснюється будівництво автомобільної дороги, здійснено розчищення території від відходів. На всій іншій частині території полів фільтрації за географічними координатами 46.526724,30.704914, 46.527331,30.704914 наявне несанкціоноване сміттєзвалище твердих побутових відходів, будівельних відходів, а також відходів поліетилену. Таким чином, виїздом на місце встановлено, що несанкціоноване сміттєзвалище твердих побутових відходів, будівельних відходів, а також відходів поліетилену на території Суворовського району м. Одеси (поля фільтрації) за географічними координатами 46.526724,30.704914, 46.527331,30.704914 не ліквідовано Суворовською РА Одеської міськради повному обсязі.
21. Станом на час звернення до суду, докази на підтвердження виконання припису та докази щодо виконання вимог чинного законодавства у сфері поводження з відходами відсутні. Також відсутні відомості щодо оскарження Суворовською РА Одеської міськради вимог припису від 03.09.2021 № 392.
22. 23.11.2021 ДЕІ Південно-Західного округу листом № 6965/3 повідомила Суворовську окружну прокуратуру м. Одеси, що Суворовська РА Одеської міськради не ліквідувала в повному обсязі несанкціоноване сміттєзвалище твердих побутових відходів, будівельних відходів, а також відходів поліетилену на території Суворовського району м. Одеси (поля фільтрації) за географічними координатами 46.526724,30.704914, 46.527331,30.704914. Також вказала, що заходи представницького характеру щодо захисту інтересів держави в судовому порядку ДЕІ Південно-Західного округу не вживались у зв`язку із відсутністю необхідних сум коштів на сплату судового збору.
23. З огляду на вказане повідомлення заступник керівника Суворовської окружної прокуратури м. Одеси звернувся до суду з даним позовом в інтересах держави в особі ДЕІ Південно-західного округу.
ІІІ. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
24. Надаючи оцінку підставам звернення до суду прокурора в інтересах держави в особі ДЕІ Південно-західного округу, суди виходили з того, що звернення прокурора до суду фактично зумовлено відсутністю фінансування позивача, про що останній зазначав у листах на адресу прокуратури. А неможливість ДЕІ Південно-Західного округу самостійно звернутись до суду за захистом інтересів держави через відсутність коштів на сплату судового збору свідчить про те, що вказаний орган неналежно виконує свої повноваження щодо державного контролю у сфері поводження з відходами.
25. Задовольняючи позов, суд першої інстанції, з висновками якого погодився суд апеляційної інстанції, виходив з того, що оскільки Суворовська РА Одеської міськради як виконавчий орган місцевого самоврядування, маючи обов`язок щодо ліквідації стихійних сміттєзвалищ, на час звернення прокурора до суду з цим позовом припис ДЕІ від 03.09.2021 № 392 не виконала та не ліквідувала несанкціоноване сміттєзвалище твердих побутових відходів, будівельних відходів, а також відходів поліетилену, що знаходяться на території за географічними координатами 46.526724,30.704914, 46.527331,30.704914, то її бездіяльність є протиправною, оскільки несанкціоноване сміттєзвалище твердих побутових відходів, будівельних відходів, а також відходів політелену є небезпечним для життя та здоров`я людей, створює загрозу життю та здоров`ю людей.
ІV. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ
26. Касаційна скарга обґрунтована, зокрема, тим, що суди першої та апеляційної інстанцій неправильно застосували норми матеріального права та порушили норми процесуального права. Відповідач вказує, що суди не врахували, що у прокурора відсутні повноваження на звернення до суду з даним позовом, оскільки прокурор може здійснювати представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Проте, на думку скаржника, доводи позивача про відсутність фінансування ДЕІ Південно-Західного округу на оплату судового збору не є належними підставами для звернення прокурора до суду з позовом, при цьому матеріалами справи не містять жодних доказів відсутності такого фінансування.
27. Щодо суті позову скаржник зазначає, що суди не врахували, що у нього відсутні підпорядковані підприємства, установи, організації для виконання робіт з ліквідації несанкціонованих сміттєзвалищ, та цільові кошти на виконання зазначених робіт силами залучених підприємств, установ, організацій. Також вказує на відсутність у нього обов`язку щодо ліквідації несанкціонованого сміттєзвалища відповідно до Положення про Суворовську районну адміністрацію Одеської міської ради, затвердженого рішенням Одеської міської ради від 26.04.2017 № 1934-VII.
28. Зазначає також про застосування судами в оскаржуваних рішеннях норм права без урахування висновків щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладених у постановах Верховного Суду від 29.09.2022 у справі № 120/11496/21-а, від 13.04.2022 у справі № 815/1484/18, від 28.05.2021 у справі № 160/8411/20, від 11.12.2019 у справі № 805/4074/17-а, від 03.12.2019 у справі № 810/3164/18.
V. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ
29. Верховний Суд, перевіривши і обговоривши доводи касаційної скарги, в межах касаційного перегляду, визначених статтею 341 КАС України, виходить з такого.
30. Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
31. Відповідно до статті 1 Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" державний нагляд (контроль) - діяльність уповноважених законом центральних органів виконавчої влади, їх територіальних органів, державних колегіальних органів, органів виконавчої влади Автономної Республіки Крим, органів місцевого самоврядування (далі - органи державного нагляду (контролю)) в межах повноважень, передбачених законом, щодо виявлення та запобігання порушенням вимог законодавства суб`єктами господарювання та забезпечення інтересів суспільства, зокрема належної якості продукції, робіт та послуг, допустимого рівня небезпеки для населення, навколишнього природного середовища.
32. Згідно з частиною першою статті 20-2 Закону України "Про охорону навколишнього природного середовища" до компетенції центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику із здійснення державного нагляду (контролю) у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів, у сфері охорони навколишнього природного середовища належить, зокрема, організація і здійснення у межах компетенції державного нагляду (контролю) за додержанням центральними органами виконавчої влади та їх територіальними органами, місцевими органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування в частині здійснення делегованих їм повноважень органів виконавчої влади, підприємствами, установами та організаціями незалежно від форми власності та господарювання, громадянами України, іноземцями та особами без громадянства, а також юридичними особами - нерезидентами вимог законодавства, в тому числі: про використання та охорону земель; про поводження з відходами; щодо наявності дозволів, лімітів та квот на спеціальне використання природних ресурсів, дотримання їх умов.
33. Постановою Кабінету Міністрів України від 19.04.2017 № 275 затверджено Положення про Державну екологічну інспекцію України (далі - Положення № 275).
34. Згідно з підпунктом "л" підпункту 2 пункту 4 Положення № 275 Держекоінспекція відповідно до покладених на неї завдань, зокрема здійснює державний нагляд (контроль) за додержанням центральними органами виконавчої влади та їх територіальними органами, місцевими органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування в частині здійснення делегованих їм повноважень органів виконавчої влади, підприємствами, установами та організаціями незалежно від форми власності і господарювання, громадянами України, іноземцями та особами без громадянства, а також юридичними особами - нерезидентами вимог законодавства з питань поводження з відходами, зокрема щодо: збирання, перевезення, оброблення відходів; дотримання суб`єктом господарювання у сфері управління відходами умов, встановлених дозволом на здійснення операцій з оброблення відходів; подання декларацій про відходи; ведення обліку відходів та подання звітності; дотримання правил і режиму експлуатації об`єктів оброблення відходів; перевезення небезпечних відходів через територію України та транскордонних перевезень небезпечних відходів; виконання планів і програм у сфері управління відходами; своєчасного та повного виконання заходів із захисту земель від засмічення та забруднення відходами.
35. Відповідно до підпунктів 3, 5 пункту 4 Положення № 275 Держекоінспекція, зокрема, проводить перевірки (у тому числі документальні) із застосуванням інструментально-лабораторного контролю, складає відповідно до законодавства акти за результатами здійснення державного нагляду (контролю) за додержанням вимог законодавства з питань, що належать до її компетенції, надає обов`язкові до виконання приписи щодо усунення виявлених порушень вимог законодавства та здійснює контроль за їх виконанням і здійснює лабораторні вимірювання (випробування); звертається до суду з позовами.
36. Підпунктами 7, 8, 9 пункту 4 Положення № 275 передбачено, що Держекоінспекція складає протоколи про адміністративні правопорушення та розглядає справи про адміністративні правопорушення, накладає адміністративні стягнення у випадках, передбачених законом; пред`являє претензії про відшкодування шкоди, збитків і втрат, заподіяних державі внаслідок порушення законодавства з питань, що належать до її компетенції, та розраховує їх розмір, звертається до суду з відповідними позовами; вживає в установленому порядку заходи досудового врегулювання спорів, виступає позивачем та відповідачем у судах.
37. Згідно з пунктом 7 Положення № 275 Держекоінспекція здійснює свої повноваження безпосередньо і через утворені в установленому порядку територіальні органи.
38. Системний аналіз наведених правових норм дає підстави дійти висновку про те, що державний контроль за дотриманням суб`єктами господарювання вимог законодавства у сфері охорони навколишнього природного середовища та з питань поводження з відходами здійснює Державна екологічна інспекція та її територіальні органи, яким для виконання покладених на них завдань надано ряд повноважень, зокрема і право на звернення до суду з позовами.
39. У вказаній справі заступник керівника Суворовської окружної прокуратури м. Одеси звернувся до суду з позовом в інтересах держави в особі ДЕІ Південно-західного округу, посилаючись на те, що в ДЕІ Південно-західного округу відсутнє фінансування на сплату судового збору, що в свою чергу не дає можливості вказаному органу виконувати належним чином покладені на нього повноваження.
40. Відповідно до пункту 3 частини першої 1 статті 131-1 Конституції України в Україні діє прокуратура, яка здійснює представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.
41. Європейський Суд з прав людини (далі - ЄСПЛ) неодноразово звертав увагу на участь прокурора в суді на боці однієї зі сторін як обставину, що може впливати на дотримання принципу рівності сторін. Оскільки прокурор або посадова особа з аналогічними функціями, пропонуючи задовольнити або відхилити … скаргу, стає противником або союзником сторін у справі, його участь може викликати в однієї зі сторін відчуття нерівності (рішення у справі "Ф.В. проти Франції" (F.W. v. France) від 31.03.2005, заява 61517/00, пункт 27).
42. Суд звертав також увагу на категорії справ, де підтримка прокурора не порушує справедливого балансу. Зокрема, у справі "Менчинська проти Російської Федерації" (рішення від 15.01.2009, заява № 42454/02, пункт 35) ЄСПЛ висловив таку думку (у неофіційному перекладі):
"Сторонами цивільного провадження виступають позивач і відповідач, яким надаються рівні права, в тому числі право на юридичну допомогу. Підтримка, що надається прокуратурою одній зі сторін, може бути виправдана за певних обставин, наприклад, при захисті інтересів незахищених категорій громадян (дітей, осіб з обмеженими можливостями та інших категорій), які, ймовірно, не в змозі самостійно захищати свої інтереси, або в тих випадках, коли відповідним правопорушенням зачіпаються інтереси великого числа громадян, або у випадках, коли потрібно захистити інтереси держави".
43. Водночас, ЄСПЛ уникає абстрактного підходу до розгляду питання про участь прокурора у цивільному провадженні. Розглядаючи кожен випадок окремо, Суд вирішує наскільки участь прокурора у розгляді справи відповідала принципу рівноправності сторін.
44. З огляду на наведене, з урахуванням ролі прокуратури в демократичному суспільстві та необхідності дотримання справедливого балансу у питанні рівноправності сторін судового провадження зміст пункту 3 частини першої статті 131-1 Конституції України щодо підстав представництва прокурора інтересів держави в судах не може тлумачитися розширено.
45. Отже, прокурор може представляти інтереси держави в суді у виключних випадках, які прямо передбачені законом. Розширене тлумачення випадків (підстав) для представництва прокурором інтересів держави в суді не відповідає принципу змагальності, який є однією з засад правосуддя (пункт 3 частини 2 статті 129 Конституції України).
46. Положення пункту 3 частини першої статті 131-1 Конституції України відсилає до спеціального закону, яким мають бути визначені виключні випадки та порядок представництва прокурором інтересів держави в суді. Таким законом є Закон України "Про прокуратуру" від 14.10.2014 № 1697-VII.
47. Відповідно до частини третьої статті 23 цього Закону прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.
48. Отже, виключними випадками, за яких прокурор може здійснювати представництво інтересів держави в суді, є порушення або загроза порушення інтересів держави. Ключовим для застосування цієї конституційної норми є поняття "інтерес держави".
49. У Рішенні Конституційного Суду України у справі за конституційними поданнями Вищого арбітражного суду України та Генеральної прокуратури України щодо офіційного тлумачення положень статті 2 Арбітражного процесуального кодексу України (справа про представництво прокуратурою України інтересів держави в арбітражному суді) від 08.04.1999 № 3-рп/99 Конституційний Суд України, з`ясовуючи поняття "інтереси держави" висловив міркування, що інтереси держави відрізняються від інтересів інших учасників суспільних відносин. В основі перших завжди є потреба у здійсненні загальнодержавних (політичних, економічних, соціальних та інших) дій, програм, спрямованих на захист суверенітету, територіальної цілісності, державного кордону України, гарантування її державної, економічної, інформаційної, екологічної безпеки, охорону землі як національного багатства, захист прав усіх суб`єктів права власності та господарювання тощо (п. 3 мотивувальної частини).
50. Інтереси держави можуть збігатися повністю, частково або не збігатися зовсім з інтересами державних органів, державних підприємств та організацій чи з інтересами господарських товариств з часткою державної власності у статутному фонді. Проте держава може вбачати свої інтереси не тільки в їх діяльності, але й в діяльності приватних підприємств, товариств.
51. Із врахуванням того, що "інтереси держави" є оціночним поняттям, прокурор чи його заступник у кожному конкретному випадку самостійно визначає з посиланням на законодавство, на підставі якого подається позов, в чому саме відбулося чи може відбутися порушення матеріальних або інших інтересів держави, обґрунтовує у позовній заяві необхідність їх захисту та зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах (пункт 4 мотивувальної частини).
52. Тому Суд вважає, що "інтереси держави" охоплюють широке і водночас чітко не визначене коло законних інтересів, які не піддаються точній класифікації, а тому їх наявність повинна бути предметом самостійної оцінки суду у кожному випадку звернення прокурора з позовом. Надмірна формалізація "інтересів держави", особливо у сфері публічних правовідносин, може призвести до необґрунтованого обмеження повноважень прокурора на захист суспільно значущих інтересів там, де це дійсно потрібно.
53. Аналіз частини третьої статті 23 Закону України "Про прокуратуру" дає підстави стверджувати, що прокурор може представляти інтереси держави у суді лише у двох випадках:
1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження;
2) у разі відсутності такого органу.
54. Перший "виключний випадок" передбачає наявність органу, який може здійснювати захист інтересів держави самостійно, а другий - відсутність такого органу. Однак підстави представництва інтересів держави прокуратурою у цих двох випадках істотно відрізняються.
55. У першому випадку прокурор набуває право на представництво, якщо відповідний суб`єкт владних повноважень не здійснює захисту або здійснює неналежно.
56. "Нездійснення захисту" виявляється в усвідомленій пасивній поведінці уповноваженого суб`єкта владних повноважень - він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається.
57. "Здійснення захисту неналежним чином" виявляється в активній поведінці (сукупності дій та рішень), спрямованій на захист інтересів держави, але яка є неналежною.
58. "Неналежність" захисту може бути оцінена з огляду на встановлений порядок захисту інтересів держави, який, серед іншого, включає досудове з`ясування обставин порушення інтересів держави, обрання способу їх захисту та ефективне здійснення процесуальних прав позивача.
59. Вказаний висновок викладено у постановах Верховного Суду від 25.04.2018 у справі № 806/1000/17, від 28.09.2021 у справі № 810/3787/16 та від 13.04.2022 у справі № 815/1484/18.
60. Суд звертає увагу, що захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб`єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідного суб`єкта владних повноважень, який всупереч вимог закону не здійснює захисту або робить це неналежно. У кожному такому випадку прокурор повинен навести (а суд перевірити) причини, які перешкоджають захисту інтересів держави належним суб`єктом, і які є підставами для звернення прокурора до суду.
61. Із наведених нормативних положень вбачається, що прокурор, як посадова особа державного правоохоронного органу, з метою реалізації встановлених для цього органу конституційних функцій вправі звертатися до адміністративного суду із позовною заявою про захист прав, свобод та інтересів громадянина чи держави, але не на загальних підставах, право на звернення за судовим захистом яких гарантовано кожному (стаття 55 Конституції України), а тільки тоді, коли для цього наявні виняткові умови, і на підставі визначеного законом порядку такого звернення.
62. Відтак, представництво прокурором інтересів держави у суді: по-перше, може бути реалізовано у виключних випадках, зокрема у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження; по-друге, прокурор у позовній заяві самостійно визначає, в чому полягає порушення інтересів держави та обґрунтовує необхідність їх захисту, зазначає орган, уповноважений державною здійснити відповідні функції у спірних правовідносинах; по-третє, прокурор повинен пересвідчитися, що відповідний державний орган не здійснює захисту інтересів держави (тобто, він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається), приміром, повідомити такий державний орган про виявлені порушення, а у разі невчинення цим органом дій спрямованих на захист інтересів держави, представляти інтереси держави в суді відповідно до статті 23 Закону № 1697-VІІ, навівши відповідне обґрунтування цього.
63. Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах.
64. У разі відкриття провадження за позовною заявою, поданою прокурором в інтересах держави в особі органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, зазначений орган набуває статусу позивача. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі прокурор набуває статусу позивача.
65. У справі, що розглядається прокурор обґрунтував наявність "інтересів держави" тим, що відповідний орган державного нагляду - ДЕІ Південно-західного округу, до компетенції якого віднесено повноваження контролю у сфері довкілля та поводження з відходами, не здійснив достатніх та реальних заходів щодо захисту порушених екологічних інтересів держави, зокрема не звернувся до суду з відповідним позовом. Причиною неможливості звернення до суду зазначив обмежене фінансування на сплату судового збору.
66. Відповідно до висновку Великої Палати Верховного Суду, викладеного у постанові від 15.10.2019 у справі № 903/129/18, незалежно від того, чи відповідають дійсності доводи позивача про неможливість самостійно звернутись до суду з позовом через відсутність коштів для сплати судового збору, сам факт незвернення до суду сільської ради з позовом, який би відповідав вимогам процесуального законодавства та відповідно мав змогу захистити інтереси жителів територіальної громади, свідчить про те, що указаний орган місцевого самоврядування неналежно виконує свої повноваження, у зв`язку із чим у прокурора виникають обґрунтовані підстави для захисту інтересів значної кількості громадян - членів територіальної громади та звернення до суду з таким позовом, що відповідає нормам національного законодавства та практиці Європейського суду з прав людини.
67. Крім того, правовий висновок про те, що прокурор уповноважений звертатися до суду для захисту інтересів держави в суді в особі органу, до компетенції якого належить захист інтересів держави у відповідній сфері, у разі невиконання або неналежного виконання цим органом своїх повноважень, у тому числі з огляду на відсутність бюджетних асигнувань на сплату судового збору, міститься, зокрема, у постановах Великої Палати Верховного Суду від 26.07.2018 у справі № 926/1111/15 та від 26.05.2020 у справі № 912/2385/18, та Верховного Суду від 26.05.2021 у справі № 926/14/19, від 01.06.2021 у справі № 910/11956/20 та від 09.06.2021 у справі № 920/839/20.
68. З урахуванням викладеного, колегія суддів доходить висновку про дотримання прокурором встановленого статтею 53 КАС України та статтею 23 Закону України "Про прокуратуру" порядку звернення до суду з позовом для захисту інтересів держави та про наявність підстав для такого захисту. А відтак вірним є висновок судів попередніх інстанцій про доведеність прокурором підстав для представництва в суді інтересів держави в особі ДЕІ Південно-Західного округу.