ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
22 жовтня 2024 року
м. Київ
справа № 380/7526/22
адміністративне провадження № К/990/7520/23
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Кравчука В.М., суддів Єзерова А.А., Стародуба О.П.,
розглянув у порядку письмового провадження
касаційну скаргу Акціонерного товариства "ДТЕК Західенерго"
на рішення Львівського окружного адміністративного суду від 17 жовтня 2022 року (суддя Гулкевич І.З.) та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 08 лютого 2023 року (колегія у складі суддів Довга О.І., Глушко І.В., Запотічний І.І.)
у справі № 380/7526/22
за позовом Акціонерного товариства "ДТЕК Західенерго"
до Державної екологічної інспекції Карпатського округу
про визнання протиправними дій, скасування пунктів припису.
І. ЗМІСТ ПОЗОВНИХ ВИМОГ
1. 17.05.2022 Акціонерне товариство "ДТЕК Західенерго" (далі - АТ "ДТЕК Західенерго") звернулося до суду з позовом до Державної екологічної інспекції Карпатського округу (далі - Держекоінспекція Карпатського округу; відповідач), у якому просило:
- визнати протиправними дії відповідача щодо проведення позапланового заходу державного нагляду (контролю) ДТЕК Бурштинської ТЕС АТ"ДТЕК Західенерго" у період з 26.01.2022 до 08.02.2022;
- визнати протиправними та скасувати п. 1 припису Держекоінспекції Карпатського округу від 10.02.2022 № 50 щодо зобов`язання АТ"ДТЕК Західенерго" отримати документи, що посвідчують речові права на земельні ділянки ВП Бурштинська ТЕС АТ "ДТЕК Західенерго" до 31.05.2022; п. 2 припису - щодо зобов`язання позивача звернутися до Управління екології та природних ресурсів Івано-Франківської адміністрації щодо отримання охоронного зобов`язання на водойму-охолоджувач, що відноситься земель природно-заповідного загально-державного значення Галицького національного природного парку (далі - Галицький НПП); п. 3 припису - щодо зобов`язання АТ "ДТЕК Західенерго" звернутися до ліцензованої проєктної організації щодо отримання додаткового висновку оцінки впливу на довкілля (далі - ОВД) планової діяльності з нарощування золовідвалів №1 та №2 (реконструкція) ВП Бурштинська ТЕС АТ "ДТЕК Західенерго" від 01.07.2019 № 7-03/12-2019262788/2, з урахуванням розташування у безпосередній близькості земель природно-заповідного загально-державного значення Галицького НПП (водойма-охолоджувач).
II. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
2. Судами попередніх інстанцій встановлено, що в період з 26.01.2022 по 08.02.2022 Державна екологічна інспекція Карпатського округу проведела позапланову перевірку додержання вимог законодавства у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів відокремленого підрозділу "Бурштинська теплова електрична станція" АТ "ДТЕК Західенерго", що знаходиться за адресою: Івано-Франківська область, м. Бурштин.
3. Перевіркою встановлено порушення вимог природоохоронного законодавства у сфері використання земельних ресурсів, про складено акт №37 від 08.02.2022, а саме:
- використання земельних ділянок без належного оформлення речових прав, що є порушенням ст. ст. 125, 126 Земельного кодексу України;
- у висновку ОВД планової діяльності з "Нарощування золовідвалів №1 та №2 (реконструкція) ВП "Бурштинська ТЕС" АТ "ДТЕК Західенерго" від 01.07.2019 №7-03/12-2019262788/2 не враховано розміщення у безпосередній близькості земель природно-заповідного загально-державного значення Галицького НПП, що є порушенням ст. 51 Закону України "Про охорону навколишнього природного середовища" 25.06.1991 № 1264-XII (далі - Закон № 1264-XII), ст.ст. 3, 9 Закону України "Про оцінку впливу на довкілля" 23.05.2017 №2059-VIII (далі - Закон №2059-VIII);
- не внесено у встановленому порядку дані у паспорти МВВ підприємства за 2021, що є порушенням ст. 17 Закону України "Про відходи";
- допущено засмічення земель відходами золи земельної ділянки, прилеглої до під`їзної дороги на золовідвал №1,2, що є порушенням ст. 35 Закону України "Про охорону земель".
4. 10.02.2022 Державна екологічна інспекція Карпатського округу склала припис № 50, яким АТ "ДТЕК Західенерго" зобов`язано:
- забезпечити отримання документів, що посвідчують речові права на земельні ділянки ВП "Бурштинська ТЕС" АТ "ДТЕК Західенерго";
- звернутися до Управління екології та природних ресурсів Івано-Франківської адміністрації щодо отримання охоронного зобов`язання на водойму-охолоджувач, що відноситься до земель природно-заповідного фонду загальнодержавного значення Галицького НПП;
- звернутися до ліцензованої проектної організації щодо отримання додаткового висновку ОВД планової діяльності з "Нарощування золовідвалів №1 та №2 (реконструкція) ВП "Бурштинська ТЕС" АТ "ДТЕК Західенерго" від 01.07.2019 №7-03/12-2019262788/2 з урахуванням розташування у безпосередній близькості земель природно-заповідного фонду загальнодержавного значення Галицького НПП (водойма-охолоджувач; внести у встановленому порядку дані у паспорти МВВ підприємства за 2021; ліквідувати факт засмічення земель відходами золи земельної ділянки, прилеглої до під`їзної дороги на золовідвал №1, 2.
5. Позивач з приписом не погодився, звернувся до суду.
ІІІ. АРГУМЕНТИ СТОРІН
6. Позивач вважає, що вимога про приведення у відповідність до чинного законодавства документів, що посвідчують право власності чи право користування на земельні ділянки до екологічних вимог не відноситься, відповідно п. 1 припису підлягає скасуванню.
Щодо п. 2 припису позивач вважає, що законодавством не передбачено порядку звернення позивача до державних органів для оформлення охоронного зобов`язання та не встановлює такого обов`язку для інших суб`єктів господарської діяльності.
Стосовно п. 3 припису зауважив, що висновки відповідача про відсутність досліджень з питань впливу на землі природно-заповідного фонду не відповідають дійсності та спростовуються звітом з оцінки впливу на довкілля. Відповідач не є тим органом, який встановлює необхідність проведення додаткового висновку з оцінки впливу на довкілля, а вимога щодо отримання додаткового висновку виходить за межі повноважень останнього.
Позаплановий захід державного нагляду проведено за відсутності відповідного погодження, що є порушенням приписів Закону України від 05.04.2007 №877-V "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" (далі - Закон №877-V). Відповідач діяв не в межах визначених законодавством, чим вчинив протиправні дії щодо прав та інтересів Товариства, які підлягають захисту, шляхом визнання протиправним та скасування оскаржуваних пунктів припису та визнання дій протиправними.
7. Відповідач просив у задоволенні позову відмовити, посилаючись на те, що при здійсненні заходу державного нагляду (контролю) Інспекція діяла в межах повноважень та враховуючи справедливий баланс між інтересами окремих громадян та суспільства в цілому.
Відповідно до ст. 2 Закону України "Про державний контроль за використанням та охороною земель" основним завданням державного контролю за використанням та охороною земель є забезпечення додержання органами державної влади, органами місцевого самоврядування, фізичними та юридичними особами земельного законодавства України. Відтак є безпідставними твердження позивача про відсутність у Інспекції повноважень.
Позивач як постійний землекористувач території, яка належить до природно-заповідного фонду зобов`язаний здійснювати експлуатацію території природно-заповідного фонду з урахуванням охоронного зобов`язання в силу ч.5 ст. 53 Закону № 1264-XII.
При проведенні оцінки впливу на довкілля питання можливості негативного впливу внаслідок господарської діяльності позивача на землі природно-заповідного фонду Галицького національного парку не розглядалось, що є порушенням ст. 51 Закону № 1264-XII.
Отже висновок видано з порушенням процедури здійснення оцінки впливу на довкілля безпідставно та необґрунтовано.
8. Позивач у відповіді на відзив зазначив, що звернення ОСОБА_1 не містило необхідної інформації для проведення позапланової перевірки. Відповідач всупереч вимог Закону №877-V не пред`явив наказ на проведення перевірки та погодження центрального органу.
9. Відповідач у запереченні зазначив, що відповідно до ст. 20-2 Закону № 1264-XII та положення про Державну екологічну інспекцію Карпатського округу остання здійснила у межах компетенції державний нагляд (контроль) за додержанням ДТЕК Бурштинської ТЕС вимог природоохоронного законодавства та видала припис на усунення виявлених під час перевірки порушень.
10. Представник позивача додатково зазначив, що включення до змісту припису вимог, які не спрямовані на усунення конкретних виявлених порушень законодавства, а носять загальний характер, суперечить суті та меті припису як розпорядчого документу, що складається за результатами заходу державного нагляду.
IV. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
11. Рішенням Львівського окружного адміністративного суду від 17.10.2022, залишеним без змін постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 08.02.2023, позов задоволено частково:
- визнано протиправним та скасувано п. 1 припису Держекоінспекції Карпатського округу від 10.02.2022 № 50;
- у задоволенні іншої частини позовних вимог відмовлено;
- стягнуто за рахунок бюджетних асигнувань Держекоінспекції Карпатського округу на користь АТ "ДТЕК Західенерго" відшкодування судового збору у розмірі 1240,50 грн.
12. Суди дійшли висновку про відсутність порушень з боку відповідача під час проведення перевірки, однак зазначили, що п. 1 припису підлягає скасуванню з огляду на те, що інспектори з охорони навколишнього природного середовища Карпатського округу не мали повноважень перевіряти документи щодо землекористування, оскільки такі повноваження законодавством покладено на органи Держгеокадастру.
Щодо п. 2 припису суди зазначили, що АТ "ДТЕК Західенерго" як постійний землекористувач території, яка належить до природно-заповідного фонду, зобов`язаний здійснювати експлуатацію території природно-заповідного фонду з урахуванням охоронного зобов`язання в силу ч.5 ст. 53 Закону № 1264-XII.
Щодо п. 3 припису суди дійшли висновку, що позивач надав позитивний висновок з оцінки впливу на довкілля планової діяльності "Нарощення золовідвалів №1 та №2 (реконструкція) ВП "Бурштинська ТЕС" АТ "ДТЕК Західенерго", в якому вказано, що ділянка об`єкта планової ділянки передбачається в межах існуючого промислового майданчика, на якому розташовано промислові будівлі, споруди, мережі і комунікації. Відповідно до звіту з оцінки впливу на довкілля природні комплекси відсутні, зникаючі та занесені до Червоної книги України види рослин і тварин, об`єкти Смарагдової мережі, природно-заповідного фонду на території планової діяльності відсутні. Таким чином при проведенні оцінки впливу на довкілля питання можливого негативного впливу внаслідок господарської діяльності позивача на землі природного заповідного фонду Галицького національного парку не розглядалось, що є порушенням ст. 51 Закону № 1264-XII.
V. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ
13. АТ ДТЕК Західенерго" у касаційній скарзі просить скасувати рішення Львівського окружного адміністративного суду від 17.10.2022 та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 08.02.2023 у частині вирішення позовних вимог, у задоволенні яких було відмовлено, ухвалити у цій частині нове рішення про задоволення позову.
14. Як на підставу касаційного оскарження позивач покликається на те, що:
(1) суди попередніх інстанцій вирішили спір без врахування висновків щодо застосування норм права, висловлених у постановах Верховного Суду від 31.01.2019 у справі № 809/799/17, від 20.09.2021 у справі № 2040/5544/18.
(2) питання оформлення охоронного зобов`язання не було предметом звернення фізичної особи про проведення позапланового заходу державного нагляду (контролю). У направленні на перевірку вказано значно ширший предмет здійснення заходу нагляду (контролю) ніж питання, порушені у зверненні фізичної особи;
(3) закон не встановлює обов`язок для суб`єктів господарської діяльності звертатися до державних органів для оформлення охоронного зобов`язання, навпаки, державний орган має скласти охоронне зобов`язання та самостійно направити його суб`єкту господарювання;
(4) майданчик розташування золовідвалів № 1 та № 2 Бурштинської ТЕС розташований поза землями заказників, заповітних територій та інших об`єктів природно-заповітного фонду. Бурштинське водосховище не входить до території золовідвалів, де буде здійснюватися планова діяльність. Про це прямо зазначено у Звіті з оцінки впливу на довкілля (с. 91-92).
(5) Держекоінспекція здійснює державний нагляд (контроль) за виконанням умов висновків з оцінки впливу на довкілля; вона не є органом, який встановлює необхідність проведення додаткового висновку з оцінки впливу на довкілля. Вимоги щодо отримання додаткового висновку з ОВД виходять за межі повноважень відповідача. Такий висновок видає уповноважений центральний орган, а не ліцензована проєктна організація;
(6) суди попередніх інстанцій не дослідили висновок з ОВД № 2019262788, у якому зазначено про відсутність необхідності отримання додаткової оцінки впливу на довкілля, а дослідили лише звіт з оцінки впливу на довкілля, що є різними документами.
15. Ухвалою Верховного Суду від 22.03.2023 відкрито касаційне провадження для перевірки правильності застосування судами Закону № 877-V, Закону № 1264-XII, Закону № 2059-VIII у питанні проведення заходу державного нагляду (контролю), зобов`язання суб`єкта господарювання отримати охоронне зобов`язання та додатковий висновок ОВД.
16. У відзиві відповідач покликається на правомірність оскаржуваних рішень з огляду на те, що позивач як постійний землекористувач території, яка належить до природно-заповідного фонду, зобов`язаний здійснювати експлуатацію території з урахування охоронного зобов`язання в силу ч. 5 ст. 53 Закону № 1264-XII.
При проведенні оцінки впливу на довкілля питання можливого негативного впливу внаслідок господарської діяльності позивача на землі природного заповідного фонду Галицького національного парку не розглядалось, що є порушенням ст. 51 Закону України "Про охорону навколишнього природного середовища".
17. Скаржник просив розглядати справу за його участі, однак своєю ухвалою Верховний Суд відмовив в задоволенні такого клопотання.
VІ. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ
18. Верховний Суд перевірив правильність застосування судами норм матеріального та процесуального права у межах доводів касаційної скарги, відзиву на неї.
19. Предметом касаційного розгляду є виключно позовні вимоги, у задоволенні яких відмовили суди першої та апеляційної інстанцій.
(а) щодо оскарження дій щодо перевірки
20. Відповідно до ч. 2 ст. 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
21. Згідно зі ст. 1 Закону 1264-XII завданням законодавства про охорону навколишнього природного середовища є регулювання відносин у галузі охорони, використання і відтворення природних ресурсів, забезпечення екологічної безпеки, запобігання і ліквідації негативного впливу господарської та іншої діяльності на навколишнє природне середовище, збереження природних ресурсів, генетичного фонду живої природи, ландшафтів та інших природних комплексів, унікальних територій та природних об`єктів, пов`язаних з історико-культурною спадщиною.
22. Відповідно до ст. 3 Закону №1264-XII основними принципами охорони навколишнього природного середовища, зокрема, є, зокрема: пріоритетність вимог екологічної безпеки, обов`язковість додержання екологічних нормативів та лімітів використання природних ресурсів при здійсненні господарської, управлінської та іншої діяльності; б) гарантування екологічно безпечного середовища для життя і здоров`я людей; в) запобіжний характер заходів щодо охорони навколишнього природного середовища; ї) вирішення питань охорони навколишнього природного середовища та використання природних ресурсів з урахуванням ступеня антропогенної зміненості територій, сукупної дії факторів, що негативно впливають на екологічну обстановку; й) поєднання заходів стимулювання і відповідальності у справі охорони навколишнього природного середовища.
23. Згідно з абз. 2, 3 ч. 1 ст. 1 Закону № 877-V державний нагляд (контроль) - діяльність уповноважених законом центральних органів виконавчої влади, їх територіальних органів, державних колегіальних органів, органів виконавчої влади Автономної Республіки Крим, місцевих державних адміністрацій, органів місцевого самоврядування (далі - органи державного нагляду (контролю)) в межах повноважень, передбачених законом, щодо виявлення та запобігання порушенням вимог законодавства суб`єктами господарювання та забезпечення інтересів суспільства, зокрема належної якості продукції, робіт та послуг, допустимого рівня небезпеки для населення, навколишнього природного середовища.
Заходи державного нагляду (контролю) - планові та позапланові заходи, які здійснюються у формі перевірок, ревізій, оглядів, обстежень та в інших формах, визначених законом.
24. Центральним органом виконавчої влади, який забезпечує реалізацію державної політики із здійснення державного нагляду (контролю) у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів є Державна екологічна інспекція України, правовий статус якої визначено у Положенні, затвердженому Указом Президента України від 13.04.2011 № 454/2011 (далі - Положення № 454/2011).
25. Згідно з п. 7 Положення № 454/2011 Держекоінспекція здійснює свої повноваження безпосередньо та через свої територіальні органи в Автономній Республіці Крим, областях, містах Києві та Севастополі, морські екологічні інспекції (Азовська, Азово-Чорноморська, Північно-Західного регіону Чорного моря).
26. Відповідно до ч. 1 ст. 7 Закону №877-V для здійснення планового або позапланового заходу орган державного нагляду (контролю) видає наказ (рішення, розпорядження), який має містити найменування суб`єкта господарювання, щодо якого буде здійснюватися захід, та предмет перевірки.
27. На підставі наказу (рішення, розпорядження) оформляється посвідчення (направлення) на проведення заходу державного нагляду (контролю), яке підписується керівником органу державного нагляду (контролю) (головою державного колегіального органу) або його заступником (членом державного колегіального органу) із зазначенням прізвища, ім`я та по батькові і засвідчується печаткою (ч. 2 ст. 7 Закон № 877-V).
28. Перед початком здійснення заходу посадові особи органу державного нагляду (контролю) зобов`язані пред`явити керівнику суб`єкта господарювання - юридичної особи, її відокремленого підрозділу або уповноваженій ним особі (фізичній особі - підприємцю або уповноваженій ним особі) посвідчення (направлення) та службове посвідчення, що засвідчує посадову особу органу державного нагляду (контролю), і надати суб`єкту господарювання копію посвідчення (направлення).
При цьому суб`єкт господарювання має право не допускати посадових осіб органу державного нагляду (контролю) до здійснення заходу, якщо вони не пред`явили документів, передбачених цією статтею (ч. 5 ст. 7 Закон № 877-V).
29. З огляду на положення ч. 6 ст. 7 Закону № 877-V за результатами здійснення планового або позапланового заходу посадова особа органу державного нагляду (контролю) складає акт. Суб`єкт господарювання має право підписати акт із зауваженнями у разі, якщо не погоджується з актом. У разі відмови суб`єкта господарювання підписати акт посадова особа органу державного нагляду (контролю) вносить до такого акта відповідний запис.
30. Позивач, крім скасування припису від 10.02.2022 № 50, також просить визнати протиправними дії відповідача щодо проведення позапланового заходу державного нагляду (контролю) ДТЕК Бурштинської ТЕС АТ"ДТЕК Західенерго" у період з 26.01.2022 до 08.02.2022.
31. Велика Палата Верховного Суду у постанові від 08.09.2021 у справі № 816/228/17 аналізувала можливість скасування наказу про призначення перевірки після її проведення та дійшла такого висновку:
"… у разі якщо контролюючий орган був допущений до проведення перевірки на підставі наказу про її проведення, то цей наказ як акт індивідуальної дії реалізовано його застосуванням, а тому його оскарження не є належним та ефективним способом захисту права платника податків, оскільки скасування наказу не може призвести до відновлення порушеного права.
Неправомірність дій контролюючого органу при призначенні і проведенні перевірки не може бути предметом окремого позову, але може бути підставами позову про визнання протиправними рішень, прийнятих за наслідками такої перевірки.
При цьому підставами для скасування таких рішень є не будь-які порушення, допущені під час призначення і проведення такої перевірки, а лише ті, що вплинули або об`єктивно могли вплинути на правильність висновків контролюючого органу за результатами такої перевірки та відповідно на обґрунтованість і законність прийнятого за результатами перевірки рішення."
32. Суд вважає цей висновок застосовним і до справи, що розглядається.
33. Отже правомірність дій з призначення та проведення перевірки може бути оцінено судом при вирішенні спору за позовом суб`єкта господарювання про оскарження розпорядчих документів, рішень.
34. Аналогічна правова позиція викладена у постановах Верховного Суду від 06.02.2018 у справі №826/4278/14, від 20.02.2018 у справі № 803/1130/17 та від 15.07.2019 у справі №820/11047/15 і Верховний Суд не вбачає правових підстав відступити від неї.
35. За таких обставин, враховуючи наведену вище правову позицію Великої Палати Верховного Суду, колегія суддів дійшла висновку, що оскаржувані дії відповідача щодо складання припису не порушують прав, свобод або інтересів позивача, що в силу положень ч. 1 ст. 5 КАС України унеможливлює розгляд таких вимог у порядку адміністративного судочинства.
36. Водночас згідно з висновком Великої Палати Верховного Суду, наведеним у постановах від 22.03.2018 у справі №П/9901/135/18 (провадження №11-70сап18), від 31.01.2019 у справі №9901/56/19 (провадження №П/9901/56/19), від 27.06.2019 у справі №9901/920/18 (провадження №11-1455заі18), поняття "спір, який не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства" слід тлумачити в більш ширшому значенні, тобто як поняття, що стосується тих спорів, які не підлягають розгляду в порядку адміністративного судочинства, і тих, які взагалі не підлягають судовому розгляду.
37. За правилами п. 5 ч. 1 ст. 349, ч. 1 ст. 354 КАС України суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право скасувати судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанцій повністю або частково і закрити провадження у справі чи залишити позов без розгляду у відповідній частині.
38. Суд касаційної інстанції скасовує судові рішення в касаційному порядку повністю або частково і залишає позовну заяву без розгляду або закриває провадження у справі у відповідній частині з підстав, встановлених відповідно статтями 238, 240 цього Кодексу.
39. Суд не обмежений доводами та вимогами касаційної скарги, якщо під час розгляду справи буде виявлено порушення норм процесуального права, які є обов`язковою підставою для скасування рішення, або неправильне застосування норм матеріального права (ч. 3 ст.341 КАС України).
40. В той же час, п. 1 ч. 1 ст. 238 КАС України передбачено, що суд закриває провадження у справі якщо справу не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.
41. Враховуючи викладене, Суд дійшов висновку про наявність підстав для скасування рішень судів першої та апеляційної інстанцій і закриття провадження у справі в частині визнання протиправними дій відповідача щодо проведення позапланового заходу державного нагляду (контролю) ДТЕК Бурштинської ТЕС АТ"ДТЕК Західенерго" у період з 26.01.2022 до 08.02.2022.
42. За змістом зазначених норм слідує, що за результатом проведення перевірки орган державного нагляду (контролю) у разі виявлення правопорушення відносно суб`єкта господарювання та наявності підстав для вжиття заходів реагування на підставі акту складає припис, розпорядження, інший розпорядчий документ щодо усунення виявлених порушень.
43. Отже предметом розгляду касаційного суду є виключно припис Держекоінспекції Карпатського округу від 10.02.2022 № 50.