Постанова суду № 922/3244/23 від 25.09.2024 про визнання недійсними договорів про встановлення строкового платного земельного сервітуту та повернення земельних ділянок

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

25 вересня 2024 року

м. Київ

cправа № 922/3244/23

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного господарського суду:

Зуєва В.А. - головуючого, Берднік І.С., Міщенка І.С.

секретаря судового засідання - Дерлі І.І.

за участю представників сторін:

Офісу ГП - не з`явився,

позивача - не з`явився,

відповідача 1 - не з`явився,

відповідача 2 - Голинський О.О.

розглянувши у відкритому судовому засіданні касаційну скаргу заступника керівника Харківської обласної прокуратури

на постанову Східного апеляційного господарського суду від 07.02.2024 (у складі колегії суддів: Плахов О.В. (головуючий), Терещенко О.І., Тихий П.В.)

та рішення Господарського суду Харківської області від 13.11.2023 (суддя Чистякова І.О.)

за позовом Керівника Харківської окружної прокуратури Харківської області в інтересах держави в особі Головного управління Держгеокадастру у Харківській області

до: 1. Мереф`янської міської ради,

2. Приватного акціонерного товариства "Укргазвидобуток"

про визнання недійсними договорів про встановлення строкового платного земельного сервітуту та повернення земельних ділянок,-

ВСТАНОВИВ:

1. Короткий зміст та підстави позовних вимог

1.1. Керівник Харківської окружної прокуратури Харківської області (надалі - Прокурор) звернувся до Господарського суду Харківської області в інтересах держави в особі Головного управління Держгеокадастру у Харківській області (надалі - Держгеокадастр, Позивач) до Мереф`янської міської ради (надалі - Рада, Відповідач 1) та Приватного акціонерного товариства "Укргазвидобуток" (надалі - ПрАТ "Укргазвидобуток", Відповідач 2), в якій просить суд:

- визнати недійсним договір про встановлення строкового платного земельного сервітуту на частину земельної ділянки від 12.07.2021 б/н, укладений між Радою та ПрАТ "Укргазвидобуток", яким встановлено земельний сервітут на право користування частиною земельної ділянки площею 0,5738 га відносно земельної ділянки з кадастровим номером 6325158800:02:003:0009 площею 14,4799 га в інтересах ПрАТ "Укргазвидобуток", який зареєстрований в Державному реєстрі речових прав на нерухоме майно 17.08.2021 (номер запису про інше речове право: 43595582, 43595186, 43594523) (надалі - Договір 1).

- визнати недійсним договір про встановлення строкового платного земельного сервітуту на частину земельної ділянки від 12.07.2021 б/н, укладений між Радою та ПАТ "Укргазвидобуток", яким встановлено земельний сервітут на право користування частиною земельної ділянки площею 1,1840 га відносно земельної ділянки з кадастровим номером 6325158800:02:001:0017 площею 14,00 га в інтересах ПрАТ "Укргазвидобуток", речові права за яким зареєстровано в Державному реєстрі речових прав на нерухоме майно 17.08.2021 (номери записів про інше речове право: 43597634, 43596961, 43596183) (надалі - Договір 2).

- зобов`язати ПАТ "Укргазвидобуток" повернути Раді у стані не гіршому ніж на момент отримання, з усуненням наслідків використання, в тому числі у вигляді облаштованих шляхів для транспорту, частину земельної ділянки площею 0,5738 га відносно земельної ділянки з кадастровим номером 6325158800:02:001:0017 площею 14,4799 га, яка розташована за межами населених пунктів на території Ради та щодо якої встановлено земельний сервітут на право користування частиною земельної ділянки в інтересах ПрАТ "Укргазвидобуток" та межі якої визначено згідно кадастрового плану земельної ділянки (з додатками), який є невід`ємною частиною договору про встановлення строкового платного земельного сервітуту на частину земельної ділянки від 12.07.2021 б/н, укладеного між Радою та ПрАТ "Укргазвидобуток", речові права за яким зареєстровано в Державному реєстрі речових прав на нерухоме майно 17.08.2021 (номери записів про інше речове право: 43595582, 43595186, 43594523), про що скласти акт прийому-передачі;

- зобов`язати ПрАТ "Укргазвидобуток" повернути Раді у стані не гіршому ніж на момент отримання, з усуненням наслідків використання, в тому числі у вигляді облаштованих шляхів для транспорту, частину земельної ділянки площею 1,1840 га відносно земельної ділянки з кадастровим номером 6325158800:02:001:0017 площею 14,0000 га, яка розташована за межами населених пунктів на території Ради та щодо якої встановлено земельний сервітут на право користування частиною земельної ділянки в інтересах ПрАТ "Укргазвидобуток" та межі якої визначено згідно кадастрового плану земельної ділянки (з додатками), який є невід`ємною частиною договору про встановлення строкового платного земельного сервітуту на частину земельної ділянки від 12.07.2021 б/н, укладеного між Радою та ПрАТ "Укргазвидобуток", який зареєстрований в Державному реєстрі речових прав на нерухоме майно 17.08.2021 (номер запису про інше речове право: 43597634, 43596961, 43596183), про що скласти акт прийому-передачі.

1.2. В обґрунтування позовних вимог Прокурор посилається на те, що, з урахуванням обставин встановлених в адміністративній справі № 520/15241/21, відповідно до статті 203, 215 Цивільного кодексу України Договори підлягають визнанню недійсними з одночасним застосуванням наслідків недійсності правочину, передбачених статтею 216 Цивільного кодексу України у зв`язку з недотриманням під час їх укладання вимог Закону України "Про оцінку впливу на довкілля", Закону України "Про охорону навколишнього природного середовища", Закону України "Про Червону книгу України" та положень Бернської конвенції, зокрема, Резолюції № 4 до Бернської конвенції.

2. Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій

2.1. Рішенням Господарського суду Харківської області від 13.11.2023, залишеним без змін постановою Східного апеляційного господарського суду від 07.02.2024 відмовлено в задоволенні позову повністю.

2.2. Відповідні висновки судів попередніх інстанцій з посиланням на положення статей 15-1, 188 Земельного кодексу України, статей 5, 6, 7 Закону України "Про державний контроль за використанням та охороною земель" мотивовані тим, що Держгеокадастр у Харківській області не може бути належним позивачем у цій справі, з огляду на те, що позовні вимоги обґрунтовані порушенням екологічних вимог при наданні спірних земельних ділянок, розташованих за межами населених пунктів на території Ради. Отже, здійснення державного контролю за дотриманням вимог законодавства України про охорону земель у цій частині має виконувати орган виконавчої влади, який забезпечує реалізацію державної політики із здійснення державного нагляду (контролю) у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів. Відповідно, саме він повинен звертатися до суду з вимогами про визнання відповідних договорів недійсними у разі порушення екологічного законодавства.

Одночасно, вказуючи на зміст статей 2, 172, 321, 327, 376, 388, 392 Цивільного кодексу України, статей 12, 80, 83, 122 Земельного кодексу України та статті 60 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні", суди встановили, що, оскільки позов у цій справі подано в межах спору про право користування земельними ділянками комунальної власності, в яких Рада є учасником цивільних відносин та стороною спору, Прокурор мав діяти або в інтересах Мереф`янської міської територіальної громади, в особі Ради, а не в межах відносин, зазначених у статті 1 Закону України "Про державний контроль за використанням та охороною земель".

3. Короткий зміст та узагальнені доводи касаційної скарги, позиції інших учасників справи

3.1. Ухвалою Касаційного господарського суду у складі Верховного Суду від 19.03.2024 відкрито касаційне провадження за касаційною скаргою заступника керівника Харківської обласної прокуратури (надалі - Прокурор, Скаржник) на постанову Східного апеляційного господарського суду від 07.02.2024 та рішення Господарського суду Харківської області від 13.11.2023 на підставі пунктів 1, 3 частини другої статті 287 Господарського процесуального кодексу України.

3.2. У касаційній скарзі Прокурор просить Суд скасувати постанову Східного апеляційного господарського суду від 07.02.2024 та рішення Господарського суду Харківської області від 13.11.2023 та ухвалити нове рішення, яким позовні вимоги задовольнити повністю.

3.3. При зверненні з касаційною скаргою Скаржник посилається на застосування судами попередніх інстанцій статті 23 Закону України "Про прокуратуру" без врахування висновку Великої Палати Верховного Суду, викладеного у постанові від 01.06.2021 у справі № 925/929/19, у висновків Верховного Суду, викладених у постановах від 13.12.2022 у справі № 911/1428/18, від 20.07.2022 у справі № 910/5201/19, від 31.08.2022 у справі № 918/996/21 щодо наявності повноважень на звернення Держгеокадастру з позовом до суду в спорах, які стосуються питання дотримання земельного законодавства.

Одночасно Прокурор вказує про неправильне застосування судами попередніх інстанцій статті 53 Господарського процесуального кодексу України та статті 23 Закону України "Про прокуратуру" без врахування висновку, викладеного об`єднаною палатою Касаційного господарського суду у складі Верховного Суду від 17.06.2021 у справі № 927/491/19, висновків Верховного Суду, викладених у постановах від 25.02.2021 у справі № 912/9/20, від 19.08.2020 у справі № 923/449/18, що при визначенні органу, в інтересах якого пред`являється позов, прокурор не повинен перелічувати усі без винятку органи, уповноважені державою на здійснення повноважень із захисту інтересів держави у відповідному спорі.

Крім того, Прокурор вказує про відсутність висновку Верховного Суду щодо належності визначення особи, до повноважень якого входить звернення до суду з позовом про визнання недійсним договору про встановлення строкового платного земельного сервітуту предметом якого виступає земельна ділянка на території Смарагдової мережі з підстав порушення сторонами угоди положень Закону України "Про оцінку впливу на довкілля", Закону України "Про охорону навколишнього природного середовища", Закону України "Про Червону книгу України" та положень Бернської конвенції, зокрема, Резолюції № 4 до Бернської конвенції.

3.4. 28.03.2024 від Держгеокадастру надійшов відзив на касаційну скаргу, в якому він вказує про наявність повноважень на звернення з відповідним позовом, у зв`язку з чим просить задовольнити касаційну скаргу Прокурора, скасувати постанову Східного апеляційного господарського суду від 07.02.2024 та рішення Господарського суду Харківської області від 13.11.2023 та ухвалити нове рішення, яким позовні вимоги задовольнити повністю.

3.5. 09.04.2024 від ПрАТ "Укргазвидобуток" та Ради надійшли відзиви на касаційну скаргу, в якому Відповідачі просять касаційну скаргу Прокурора залишити без задоволення, а оскаржувані рішення залишити без змін.

3.6. 23.07.2024 від ПрАТ "Укргазвидобуток" надійшли пояснення з урахуванням правової позиції сформованої у постанові Великої Палати Верховного Суду від 11.06.2024 у справі № 925/1133/18.

3.7. Позивач також скористався правом на подання пояснень з урахуванням правової позиції сформованої у постанові Великої Палати Верховного Суду від 11.06.2024 у справі № 925/1133/18, надіславши їх 26.07.2024. У відповідних поясненнях Держгеокадастр вказує про наявність повноважень на звернення з відповідним позовом, заперечує можливість повною мірою врахування висновків Великої Палати Верховного Суду, викладених у постанові від 11.06.2024 у справі № 925/1133/18, у зв`язку з чим просить задовольнити касаційну скаргу Прокурора, скасувати постанову Східного апеляційного господарського суду від 07.02.2024 та рішення Господарського суду Харківської області від 13.11.2023 та ухвалити нове рішення, яким позовні вимоги задовольнити повністю.

3.8. На відповідні пояснення Позивача ПрАТ "Укргазвидобуток" надало заперечення, які надійшли 01.08.2024.

4. Розгляд справи Верховним Судом

4.1. Ухвалою Касаційного господарського суду у складі Верховного Суду від 19.03.2024 одночасно при відкритті касаційного провадження зупинено касаційне провадження у справі № 922/3244/23 до закінчення перегляду в касаційному порядку Великою Палатою Верховного Суду справи № 925/1133/18.

4.2. 11.06.2024 Великою Палатою Верховного Суду ухвалено постанову у справі № 925/1133/18, повний текст якої оприлюднено в Єдиному державному реєстрі судових рішень 17.07.2024.

4.3. Ухвалою Касаційного господарського суду у складі Верховного Суду від 02.08.2024 поновлено касаційне провадження у справі № 922/3244/23 з розгляду касаційної скарги Прокурора на постанову Східного апеляційного господарського суду від 07.02.2024 та рішення Господарського суду Харківської області від 13.11.2023 і призначено розгляд справи у судовому засіданні на 25.09.2024.

4.4. Відповідно до положень пункту 1 статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом. Також, відповідно до рішень Європейського суду з прав людини, що набули статусу остаточного, зокрема "Іззетов проти України", "Пискал проти України", "Майстер проти України", "Субот проти України", "Крюков проти України", "Крат проти України", "Сокор проти України", "Кобченко проти України", "Шульга проти України", "Лагун проти України", "Буряк проти України", "ТОВ "ФПК "ГРОСС" проти України", "Гержик проти України" суду потрібно дотримуватись розумного строку для судового провадження.

Розумним, зокрема, вважається строк, що є об`єктивно необхідним для виконання процесуальних дій, прийняття процесуальних рішень та розгляду і вирішення справи з метою забезпечення своєчасного (без невиправданих зволікань) судового захисту.

З огляду на зупинення касаційного провадження у справі, з метою дотримання єдності судової практики, а також врахування позиції Великої Палати Верховного Суду у справі № 925/1133/18 при прийнятті судового рішення, колегія суддів розглядає справу в розумний строк, тобто такий, що є об`єктивно необхідним для забезпечення можливості реалізації учасниками справи відповідних процесуальних прав.

5. Обставини, встановлені судами попередніх інстанцій

5.1. 09.07.2021 Рада прийняла рішення № 520/21 "Про надання дозволу на розробку технічної документації із землеустрою щодо встановлення меж частин земельних ділянок та надання згоди на укладання договору земельного сервітуту для розміщення тимчасового проїзду та прокладання тимчасових трубопроводів ПрАТ "УКРГАЗВИДОБУТОК" (надалі - Рішення).

5.2. Вказаним Рішенням надано згоду на укладення договорів про встановлення строкового платного земельного сервітуту для розміщення тимчасового проїзду та прокладання тимчасових трубопроводів строком до 04.10.2027 на частину земельних ділянок з кадастровим №6325158800:02:003:0009 орієнтовною площею 0,9 га (ширина 30 м, довжина 300 м) та з кадастровим № 6325158800:02:001:0017 орієнтовною площею 1,2 га (ширина 30 м, довжина 400 м).

Зазначеним Рішенням також:

- встановлено розмір сплати строкового платного земельного сервітуту для розміщення тимчасового проїзду та прокладання тимчасових трубопроводів строком до 04.10.2027 на частину земельних ділянок з кадастровим № 6325158800:02:003:0009 орієнтовною площею 0,9 га (ширина 30 м, довжина 300 м) та з кадастровим № 6325158800:02:001:0017 орієнтовною площею 1,2 га (ширина 30 м, довжина 400 м) в розмірі 12 (дванадцять) % від розміру нормативної грошової оцінки відповідних земельних ділянок;

- надано дозвіл ПрАТ "УКРГАЗВИДОБУТОК" на розробку технічної документації із землеустрою щодо встановлення меж частин земельних ділянок з кадастровим № 6325158800:02:003:0009 орієнтовною площею 0,9 га (ширина 30 м, довжина 300 м) та з кадастровим № 6325158800:02:001:0017 орієнтовною площею 1,2 га (ширина 30 м, довжина 400 м) на які поширюється право сервітуту з метою укладення договору про встановлення строкового платного земельного сервітуту для розміщення тимчасового проїзду та прокладання тимчасових трубопроводів;

- зобов`язано ПрАТ "УКРГАЗВИДОБУТОК" замовити виготовлення технічної документації із землеустрою щодо встановлення меж частини земельних ділянок на які поширюється право сервітуту відповідно до діючого законодавства;

- доручено Мереф`янському міському голові Сітову В.І укласти договори про встановлення строкового платного земельного сервітуту на частину земельних ділянок з кадастровим № 6325158800:02:003:0009 орієнтовною площею 0,9 га (ширина 30 м, довжина 300 м) та з кадастровим № 6325158800:02:001:0017 орієнтовною площею 1,2 га (ширина 30 м, довжина 400 м) на які поширюється право земельного сервітуту для розміщення тимчасового проїзду та прокладання тимчасових трубопроводів після розроблення та надання відповідної технічної документації із землеустрою щодо встановлення меж частин земельних ділянок згідно з вимогами діючого законодавства;

- зобов`язано ПрАТ "УКРГАЗВИДОБУТОК" здійснити державну реєстрацію договорів зазначених в пункті 5 цього рішення згідно з чинним законодавством.

5.3. 12.07.2021 між Радою та ПрАТ "УКРГАЗВИДОБУТОК" укладено Договори, які зареєстровано у встановленому законом порядку 17.08.2021 у Державному реєстрі речових прав на нерухоме майно.

5.4. За твердженням Прокурора, на день укладення Договорів Рада була обізнана про наявність не лише об`єктів Червоної книги України, а й встановлення на цих земельних ділянках оселищ Смарагдової мережі Європи, включених до переліку оселищ, що знаходяться під загрозою і потребують спеціальних заходів збереження відповідно до Резолюції № 4 1996 року до Бернської конвенції.

Прокурор вважає, що при укладенні спірних договорів, Радою не надано належної оцінки потенційному негативному впливу планової діяльності ПрАТ "Укргазвидобуток" на території, що належать до Смарагдової мережі, не встановлено обґрунтованість допустимості або недопустимості провадження планової діяльності, не визначено екологічні вимоги до такої діяльності, що дають змогу запобігати можливому знищенню цінних природних комплексів.

5.5. У позові зазначено, що наведені обставини та пов`язані з ними порушення стали підставою для скасування постановою Другого апеляційного адміністративного суду від 10.05.2023 у справі № 520/15241/21 Рішення Ради.

5.6. На думку Прокурора, з урахуванням обставин встановлених у справі № 520/15241/21, відповідно до статей 203, 215 Цивільного кодексу України Договори підлягають визнанню недійсними з одночасним застосуванням наслідків недійсності правочину, передбачених статтею 216 Цивільного кодексу України у зв`язку з недотриманням під час їх укладання вимог Закону України "Про оцінку впливу на довкілля", Закону України "Про охорону навколишнього природного середовища", Закону України "Про Червону книгу України" та положень Бернської конвенції, зокрема, Резолюції № 4 до Бернської конвенції.

6. Позиція Верховного Суду

6.1. Заслухавши суддю-доповідача, пояснення учасника справи, дослідивши наведені у касаційній скарзі доводи, перевіривши матеріали справи щодо правильності застосування судами норм матеріального та процесуального права, колегія суддів вважає, що касаційна скарга підлягає частковому задоволенню з таких підстав.

6.2. Відповідно до частини першої статті 300 Господарського процесуального кодексу України, переглядаючи у касаційному порядку судові рішення, суд касаційної інстанції в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.

6.3. Приймаючи рішення про відмову в задоволенні позову суди попередніх інстанцій фактично виходили з того, що Прокурором у цій справі не підтверджено наявності повноважень щодо представництва інтересів Держгеокадастру. При цьому, аналізуючи підстави для представництва Прокурором інтересів держави в особі Держгеокадастру в порядку статті 23 Закону України "Про прокуратуру" та наявність правових підстав для визначення його як позивача у справі, суди зазначили, що Прокурор неправильно визначив особу, наділену правом на таке звернення.

6.4. У свою чергу, при зверненні з касаційною скаргою Скаржник вказує на застосування судами попередніх інстанцій статті 23 Закону України "Про прокуратуру" без врахування висновку Великої Палати Верховного Суду, викладеного у постанові від 01.06.2021 у справі № 925/929/19, у висновків Верховного Суду, викладених у постановах від 13.12.2022 у справі № 911/1428/18, від 20.07.2022 у справі № 910/5201/19, від 31.08.2022 у справі № 918/996/21 щодо наявності повноважень на звернення Держгеокадастру з позовом до суду в спорах, які стосуються питання дотримання земельного законодавства.

6.5. Таким чином, питання наявності у Прокурора для представництва інтересів Держгеокадастру щодо визнання недійсним договору про встановлення строкового платного земельного сервітуту є визначальним для правильного вирішення спору.

6.6. Згідно з пунктом 3 частини першої статті 131-1 Конституції України в Україні діє прокуратура, яка здійснює, зокрема, представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.

6.7. Відповідно до статті 1 Закону України "Про прокуратуру" прокуратура України становить єдину систему, яка в порядку, передбаченому цим Законом, здійснює встановлені Конституцією України функції з метою захисту прав і свобод людини, загальних інтересів суспільства та держави.

6.8. Абзацом першим частини третьої статті 23 Закону України "Про прокуратуру" визначений вичерпний перелік підстав для здійснення прокуратурою представництва інтересів держави в суді.

Так, прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.

6.9. Конституційний Суд України зазначив, що поняття "орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах" означає орган, на який державою покладено обов`язок щодо здійснення конкретної діяльності у відповідних правовідносинах, спрямованої на захист інтересів держави. Таким органом, відповідно до статей 6, 7, 13 та 143 Конституції України, може виступати орган державної влади чи орган місцевого самоврядування, якому законом надано повноваження органу виконавчої влади (абзац другий частини п`ятої Рішення Конституційного Суду України у справі за конституційними поданнями Вищого арбітражного суду України та Генеральної прокуратури України щодо офіційного тлумачення положень статті 2 Арбітражного процесуального кодексу України (справа про представництво прокуратурою України інтересів держави в арбітражному суді) від 08.04.1999 № 3-рп/99).

6.10. Отже, вирішення питання про орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах, полягає у встановленні органу, який, використовуючи на підставі норм законодавства надані йому повноваження, зобов`язаний з метою захисту інтересів держави вчиняти юридичні дії, що впливають на права та обов`язки суб`єктів спірних правовідносин, зобов`язуючи їх припинити порушення інтересів держави та усунути наслідки цих порушень (зокрема, звертатись до суду з відповідним позовом).

6.11. Відповідно до абзаців першого - третього частини четвертої статті 23 Закону України "Про прокуратуру" наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді. Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва. Прокурор зобов`язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це громадянина та його законного представника або відповідного суб`єкта владних повноважень. У разі підтвердження судом наявності підстав для представництва прокурор користується процесуальними повноваженнями відповідної сторони процесу. Наявність підстав для представництва може бути оскаржена громадянином чи її законним представником або суб`єктом владних повноважень.

6.12. Згідно з частиною четвертою статті 53 Господарського процесуального кодексу України прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, передбачених статтею 174 цього Кодексу.

6.13. Відповідно до абзацу другого частини п`ятої статті 53 Господарського процесуального кодексу України у разі відкриття провадження за позовною заявою, поданою прокурором в інтересах держави в особі органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, зазначений орган набуває статусу позивача. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду прокурор зазначає про це в позовній заяві та в такому разі набуває статусу позивача.

6.14. Невжиття компетентним органом жодних заходів протягом розумного строку після того, як цьому органу стало відомо або повинно було стати відомо про можливе порушення інтересів держави, має кваліфікуватися як бездіяльність відповідного органу. Розумність строку визначається судом з урахуванням того, чи потребували інтереси держави невідкладного захисту (зокрема, через закінчення перебігу позовної давності чи можливість подальшого відчуження майна, яке незаконно вибуло із власності держави), а також таких чинників, як: значимість порушення інтересів держави, можливість настання невідворотних негативних наслідків через бездіяльність компетентного органу, наявність об`єктивних причин, що перешкоджали такому зверненню тощо (див. зокрема, але виключно постанови Великої Палати Верховного Суду від 26.05.2020 у справі № 912/2385/18, від 06.07.2021 у справі № 911/2169/20, від 28.09.2022 у справі № 483/448/20, від 20.06.2023 у справі № 633/408/18, пункт 10.17; від 21.06.2023 у справі № 905/1907/21, від 08.11.2023 у справі № 607/15052/16-ц).

6.15. Верховний Суд неодноразово звертав увагу на те, що захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні компетентні органи, а не прокурор. Прокурор не повинен вважатися альтернативним суб`єктом звернення до суду і замінювати компетентний орган, який може і бажає захищати інтереси держави. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідний компетентний орган, який усупереч вимогам закону не здійснює захисту або робить це неналежно (див. зокрема, але виключно постанови Великої Палати Верховного Суду від 13.02.2019 у справі № 826/13768/16, від 05.03.2020 у справі № 9901/511/19, від 26.05.2020 у справі № 912/2385/18, від 06.07.2021 у справі № 911/2169/20, від 21.06.2023 у справі № 905/1907/21).

6.16. У пунктах 69, 70 постанови від 26.06.2019 у справі № 587/430/16-ц Велика Палата Верховного Суду зауважила, що оскільки повноваження органів влади, зокрема і щодо здійснення захисту законних інтересів держави, є законодавчо визначеними, суд згідно з принципом jura novit curia ("суд знає закони") під час розгляду справи має самостійно перевірити доводи сторін щодо наявності чи відсутності повноважень органів влади здійснювати у спосіб, який обрав прокурор, захист законних інтересів держави у спірних правовідносинах. Якщо підставою для представництва інтересів держави прокурор зазначив відсутність органу, до компетенції якого віднесені повноваження здійснювати захист законних інтересів держави у спірних правовідносинах, цей довід прокурора суд повинен перевірити незалежно від того, чи надав прокурор докази вчинення ним дій, спрямованих на встановлення відповідного органу. Процедура, передбачена абзацами третім і четвертим частини четвертої статті 23 Закону України "Про прокуратуру" застосовується тільки до встановлення наявності підстав для представництва інтересів держави в суді у випадку, якщо захист законних інтересів держави не здійснює або неналежним чином здійснює суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені повноваження з такого захисту. Аналогічні правові висновки викладені Великою Палатою Верховного Суду в постановах від 15.01.2020 у справі № 698/119/18, від 15.09.2020 у справі № 469/1044/17, від 06.07.2021 у справі № 911/2169/20, від 20.07.2022 у справі № 910/5201/19 від 28.09.2022 у справі № 483/448/20, від 20.06.2023 у справі № 633/408/18, від 21.06.2023 у справі № 905/1907/21, від 05.07.2023 у справі № 912/2797/21, від 08.11.2023 у справі № 607/15052/16-ц, від 08.11.2023 у справі № 607/15052/16-ц.

6.17. Частини третя та четверта статті 23 Закону України "Про прокуратуру" серед іншого встановлюють умови, за яких прокурор може виконувати субсидіарну роль із захисту інтересів держави за наявності органу державної влади, органу місцевого самоврядування чи іншого суб`єкта владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження (орган, уповноважений здійснювати функції держави у спірних правовідносинах).

6.18. Встановлена цим законом умова про необхідність звернення прокурора до компетентного органу перед пред`явленням позову, спрямована на те, аби прокурор надав органу можливість відреагувати на стверджуване порушення інтересів держави (постанова Великої Палати Верховного Суду від 26.05.2020 у справі № 912/2385/18). За позовною заявою, поданою прокурором в інтересах держави в особі органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, зазначений орган набуває статусу позивача.

6.19. Тобто визначений частиною четвертою статті 23 Закону України "Про прокуратуру" обов`язок прокурора перед зверненням з позовом звернутись спершу до компетентного органу стосується звернення до органу, який надалі набуде статусу позивача. У цій статті не йдеться про досудове врегулювання спору і, відповідно, вона не покладає на прокурора обов`язок вживати заходів з такого врегулювання шляхом досудового звернення до суб`єкта, якого прокурор вважає порушником інтересів держави і до якого як до відповідача буде звернений позов.

6.20. Іншими словами, прокурор зобов`язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це відповідного суб`єкта лише тоді, коли той має повноваження здійснювати захист законних інтересів держави у спірних правовідносинах, але не здійснює чи неналежно їх здійснює. У разі відкриття провадження за позовною заявою, поданою прокурором в інтересах держави в особі органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, зазначений орган набуває статусу позивача. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі набуває статусу позивача (див. постанови Великої Палати Верховного Суду від 13.02.2019 у справі № 826/13768/16, від 15.01.2020 у справі № 698/119/18, пункти 26, 27; від 11.02.2020 у справі № 922/614/19, пункти 57, 58; від 28.09.2022 у справі № 483/448/20, пункт 7.18; від 08.11.2023 у справі № 607/15052/16-ц, пункт 8.18).

6.21. Отже, якщо прокурор звертається до суду з позовною заявою в інтересах держави, він зобов`язаний у позовній заяві вказати підставу для здійснення представництва інтересів, передбачену частиною третьою статті 23 Закону України "Про прокуратуру", та обґрунтувати її. У такому разі статусу позивача набуває або орган, уповноважений здійснювати функції держави у спірних правовідносинах (за наявності такого органу), або прокурор (у разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду). Процесуальні наслідки відсутності, зокрема, обґрунтування підстави для звернення до суду прокурора визначені статтею 174 Господарського процесуального кодексу України.

6.22. При визначенні органу, в інтересах якого пред`являється позов, прокурор не повинен перелічувати усі без винятку органи, уповноважені державою на здійснення повноважень із захисту інтересів держави у відповідному спорі, оскільки згідно зі статтею 53 Господарського процесуального кодексу України та статтею 23 Закону України "Про прокуратуру" прокурору достатньо довести, що орган, в інтересах якого заявлено позов, уповноважений на здійснення відповідних функцій у спірних правовідносинах і суд згідно з принципом jura novit curia ("суд знає закони") під час розгляду справи має самостійно перевірити доводи прокурора щодо наявності чи відсутності повноважень органу(-ів) влади здійснювати у спосіб, який обрав прокурор, захист законних інтересів держави у спірних правовідносинах (див. постанова об`єднаної палати Касаційного господарського суду у складі Верховного Суду від 17.06.2021 у справі № 927/491/19, постанови Верховного суду від 25.02.2021 у справі № 912/9/20, від 19.08.2020 у справі № 923/449/18).

6.23. За позицією судів попередніх інстанцій, Прокурор неправильно визначив особу, наділену правом на таке звернення, оскільки:

- відповідно до положення статей 15-1, 188 Земельного кодексу України, статей 5, 6, 7 Закону України "Про державний контроль за використанням та охороною земель" з огляду на те, що позовні вимоги обґрунтовані порушенням екологічних вимог при наданні спірних земельних ділянок, розташованих за межами населених пунктів на території Ради, здійснення державного контролю за дотриманням вимог законодавства України про охорону земель у цій частині має виконувати орган виконавчої влади, який забезпечує реалізацію державної політики із здійснення державного нагляду (контролю) у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів.

- відповідно до положень статей 2, 172, 321, 327, 376, 388, 392 Цивільного кодексу України, статей 12, 80, 83, 122 Земельного кодексу України та статті 60 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" прокурор мав діяти або в інтересах Мереф`янської міської територіальної громади, або в інтересах Ради, а не в межах відносин, зазначених у статті 1 Закону України "Про державний контроль за використанням та охороною земель".

Тобто, фактично судами визначено декілька осіб, які наділені правом на звернення з таким позовом: орган виконавчої влади, що забезпечує реалізацію державної політики у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення й охорони природних ресурсів, тобто Державну екологічну інспекцію України та Раду.

6.24. Суд частково не погоджується з такими висновками судів попередніх інстанцій з огляду на таке.

6.25. Велика Палата Верховного Суду у постанові від 11.06.2024 у справі № 925/1133/18, до вирішення якої було зупинено провадження у цій справі, зауважила, що Держгеокадастр у сфері земельних відносин може виступати у двох різних правових статусах: 1) як центральний орган виконавчої влади, до компетенції якого відноситься реалізація державного контролю за використанням та охороною земель усіх категорій і форм власності, родючості ґрунтів; 2) як суб`єкт здійснення права державної власності на землю. Обсяг повноважень Держгеокадастру (зокрема і щодо звернення до суду з тим чи іншим позовом) при захисті земельних прав може відрізнятися залежно від правового статусу Держгеокадастру у спірних правовідносинах.

6.26. Варто зазначити, що на підставі встановлених судами підстав позову звернення Прокурора аргументовано недотриманням Відповідачами при укладенні договорів вимог Закону України "Про оцінку впливу на довкілля", Закону України "Про охорону навколишнього природного середовища", Закону України "Про Червону книгу України" та положень Бернської конвенції, зокрема Резолюції № 4 до Бернської конвенції. Таке звернення обґрунтовано неможливістю використання спірних земельних ділянок через їх природоохоронну, екологічну, наукову, естетичну, рекреаційну цінність та можливим спричиненням негативних наслідків використання цих земель ПрАТ "Укргазвидобуток".

6.27. При цьому, як вбачається з обставин встановлених судами попередніх інстанцій, спір у даній справі виник не внаслідок реалізації державою свого права власності, а з питань невиконання, на думку Прокурора, Держгеокадастром своїх контрольних повноважень та звернення з відповідним позовом.

6.28. У постанові Великої Палати Верховного Суду від 11.06.2024 у справі № 925/1133/18 зроблено такі висновки:

"129. Відповідно до абзацу третього статті 1 Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" заходи державного нагляду (контролю) - планові та позапланові заходи, які здійснюються у формі перевірок, ревізій, оглядів, обстежень та в інших формах, визначених законом.

130. Абзацом п`ятим статті 152 ЗК України передбачено, що до повноважень центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері здійснення державного нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі, у сфері земельних відносин, належить організація та здійснення державного нагляду (контролю) за дотриманням земельного законодавства, використанням та охороною земель усіх категорій і форм власності, у тому числі за дотриманням органами державної влади, органами місцевого самоврядування, юридичними та фізичними особами вимог земельного законодавства та встановленого порядку набуття і реалізації права на землю.

131. Відповідно до абзаців першого - третього пункту "а", абзацу першого та другого пункту "б" частини першої статті 6 Закону України "Про державний контроль за використанням та охороною земель" до повноважень центрального органу виконавчої влади, який забезпечує реалізацію державної політики у сфері нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі, належать, зокрема:

а) здійснення державного контролю за використанням та охороною земель у частині: додержання органами державної влади, органами місцевого самоврядування, юридичними та фізичними особами вимог земельного законодавства України та встановленого порядку набуття і реалізації права на землю; виконання вимог щодо використання земельних ділянок за цільовим призначенням;

б) внесення до органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування клопотань щодо: приведення у відповідність із законодавством прийнятих ними рішень з питань регулювання земельних відносин, використання та охорони земель.

132. Згідно з абзацом дев`ятим статті 10 Закону України "Про державний контроль за використанням та охороною земель" державні інспектори у сфері державного контролю за використанням та охороною земель і дотриманням вимог законодавства України про охорону земель мають право, зокрема, звертатися до суду з позовом щодо відшкодування втрат сільськогосподарського і лісогосподарського виробництва, а також повернення самовільно чи тимчасово зайнятих земельних ділянок, строк користування якими закінчився.

133. Відповідно до пункту 1 Положення від 14.01.2015 № 15 (якщо не уточнено зворотне, тут і далі у редакції, чинній на час подання прокурором позову Держгеокадастр) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра аграрної політики та продовольства і який реалізує державну політику у сфері топографо-геодезичної і картографічної діяльності, земельних відносин, землеустрою, у сфері Державного земельного кадастру, державного нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі в частині дотримання земельного законодавства, використання та охорони земель усіх категорій і форм власності, родючості ґрунтів.

134. Пунктом 51 Положення від 14.01.2015 № 15, зокрема, встановлено що посадові особи Держгеокадастру та його територіальних органів, які є державними інспекторами у сфері державного контролю за використанням та охороною земель і дотриманням вимог законодавства України про охорону земель, в межах своїх повноважень мають право звертатися до суду з позовом щодо відшкодування втрат сільськогосподарського і лісогосподарського виробництва, а також повернення самовільно зайнятих чи тимчасово зайнятих земельних ділянок, строк користування якими закінчився.

135. Отже, у правовідносинах, що склались у цій справі, Держгеокадастр має виконувати функції державного контролю за використанням та охороною земель. Реалізуючи державну політику у сфері здійснення державного нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі, у сфері земельних відносин, Держгеокадастр повинен діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

136. Законом України "Про державний контроль за використанням та охороною земель" визначено дії, які має вчиняти Держгеокадастр, зокрема, у випадку виявлення невідповідності законодавству рішення, прийнятого, зокрема, органом місцевого самоврядування - вносити до цього органу відповідне клопотання.

137. Водночас статтею 152 ЗК України, статтею 10 Закону України "Про державний контроль за використанням та охороною земель", пунктом 51 Положення від 14.01.2015 № 15 також визначено перелік позовів, з якими Держгеокадастр має право звертатись до суду, виконуючи функції державного контролю за використанням та охороною земель.

138. Отже, органи Держгеокадастру можуть звертатись до суду, якщо це необхідно для здійснення їхніх повноважень з нагляду (контролю) за дотриманням земельного законодавства, використанням та охороною земель усіх категорій і форм власності - у випадках, які визначені у відповідних нормативно-правових актах, що регламентують повноваження Держгеокадастру (зокрема, з позовами щодо відшкодування втрат сільськогосподарського і лісогосподарського виробництва, повернення самовільно зайнятих чи тимчасово зайнятих земельних ділянок, строк користування якими закінчився)."

6.29. Таким чином, Велика Палата Верховного Суду у постанові від 11.06.2024 у справі № 925/1133/18 зробила висновки щодо повноважень Держгеокадастру на звернення до суду з відповідними позовами.

6.30. При цьому Велика Палата Верховного Суду в постановах від 30.01.2019 у справі № 755/10947/17, від 03.07.2019 у справі № 127/2209/18, від 10.11.2021 у справі № 825/997/17 зазначила, що незалежно від того, чи перераховані всі постанови, в яких викладено правову позицію, від якої відступила Велика Палата Верховного Суду, суди під час вирішення тотожних спорів мають враховувати саме останню правову позицію Великої Палати Верховного Суду.

6.31. Водночас позов у цій справі подано Прокурором 18.07.2023.

6.32. При цьому Суд звертає увагу, що на підставі Закону України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо відновлення системи оформлення прав оренди земельних ділянок сільськогосподарського призначення та удосконалення законодавства щодо охорони земель" від 19.10.2022 внесено зміни до положень статей 6 та 10 Закону України "Про державний контроль за використанням та охороною земель".

Зокрема, ці зміни визначають, що до компетенції центрального органу виконавчої влади, який реалізує державну політику у сфері земельних відносин, входить забезпечення дотримання порядку визначення та відшкодування втрат лісогосподарського виробництва, а також подання позовів до суду з метою визнання недійсними угод, укладених із порушенням законодавчих вимог щодо купівлі-продажу, ренти, дарування, застави та обміну земельних ділянок державної та комунальної власності.

Крім того, державним інспекторам у сфері контролю за використанням та охороною земель надано право звертатися до суду з позовами про відшкодування втрат лісогосподарського виробництва, а також вимагати повернення самовільно зайнятих або тимчасово використаних земельних ділянок, строк користування якими завершився.

Відповідні зміни внесені також до Положення про державну службу України з питань геодезії, картографії та кадастру, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 14.01.2015 № 15.

6.33. У такий спосіб станом на момент звернення Прокурора з позовом у цій справі Держгеокадастр був наділений саме такими повноваженнями.

6.34. На це, зокрема, звертало увагу ГУ Держгеокадастру, зазначаючи, що ним не здійснюються заходи з державного нагляду (контролю) за додержанням земельного законодавства при укладенні оспорюваних правочинів.

6.35. За встановлених обставин суди попередніх інстанцій не звернули увагу не тільки на відсутність у Держгеокадастру передбачених законодавством повноважень на самостійне звернення з відповідним позовом, а і недотримання Прокурором порядку та підстав для здійснення представництва в порядку статті 23 Закону України "Про прокуратуру" шляхом інформування компетентного органу про виявлені порушення з метою забезпечення його права на відповідне реагування.

Ураховуючи викладену в листі ГУ Держгеокадастру позицію щодо відсутності повноважень на вжиття заходів державного нагляду (контролю) за дотриманням земельного законодавства при укладенні оспорюваних правочинів, а також той факт, що Держгеокадастр не має повноважень на самостійне звернення з відповідним позовом, повідомлення, надіслане прокурором у порядку частини четвертої статті 23 Закону України "Про прокуратуру", не може слугувати свідченням бездіяльності компетентного органу. Отже, судами попередніх інстанцій неналежно враховано таке повідомлення як свідчення того, що Держгеокадастр не вживав належних заходів або не здійснював контроль, що підтверджувало б підстави для представництва прокурором інтересів держави.

6.36. Поряд з цим Суд зауважує, що за висновками Великої Палати Верховного Суду, викладеними у постанові від 26.05.2020 у справі № 912/2385/18, від 11.06.2024 у справі № 925/1133/18 якщо суд установить відсутність підстав для представництва прокурором інтересів держави вже після відкриття провадження у справі, то позовну заяву прокурора слід вважати такою, що підписана особою, яка не має права її підписувати. І в таких справах виникають підстави для застосування положень пункту 2 частини першої статті 226 Господарського процесуального кодексу України (залишення позову без розгляду).

Таким чином, у цій справі, встановивши, що Прокурор не дотримався порядку повідомлення компетентного органу про виявлені порушення з метою забезпечення його права на відповідне реагування, а відтак і відсутність у нього правових підстав для здійснення представництва інтересів держави в особі Держгеокадастру вже після відкриття провадження у справі, зокрема з огляду на не підтвердження підстав представництва в порядку статті 23 Закону України "Про прокуратуру", суди повинні були залишити позов без розгляду, а не здійснювати розгляд заявленого у цій справі позову по суті, до чого помилково вдалися суди у даній справі внаслідок неправильного застосування положень статті 23 Закону України "Про прокуратуру".

6.37. Відповідно до пункту 2 частини першої статті 226 Господарського процесуального кодексу України суд залишає позов без розгляду, якщо позовну заяву не підписано або підписано особою, яка не має права підписувати її, або особою, посадове становище якої не вказано.

6.38. За таких обставин, касаційна скарга Прокурора є частково обґрунтованою, наведена скаржником підстава касаційного оскарження, передбачена пунктом 1 частини другої статті 287 Господарського процесуального кодексу України, щодо неправильного застосування положень статті 23 Закону України "Про прокуратуру" отримала підтвердження під час касаційного провадження.

6.39. Щодо аргументів Скаржника про необхідність формування висновку Верховним Судом щодо належності визначення особи, до повноважень якого входить звернення до суду з позовом про визнання недійсним договору про встановлення строкового платного земельного сервітуту предметом якого виступає земельна ділянка території Смарагдової мережі з підстав порушення сторонами угоди Закону України "Про оцінку впливу на довкілля", Закону України "Про охорону навколишнього природного середовища", Закону України "Про Червону книгу України" та положень Бернської конвенції, зокрема, Резолюції № 4 до Бернської конвенції, слід зазначити таке.

6.40. Відповідно до пункту 3 частини другої статті 287 Господарського процесуального кодексу України підставами касаційного оскарження судових рішень, зазначених у пунктах 1, 4 частини першої цієї статті, є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права, якщо відсутній висновок Верховного Суду щодо питання застосування норми права у подібних правовідносинах.

6.41. Крім посилання на неправильне застосування судом норм матеріального права та порушення норм процесуального права, касаційна скарга має містити, зокрема зазначення норми права щодо якої відсутній висновок її застосування із конкретизацією змісту правовідносин, в яких цей висновок відсутній та обґрунтуванням необхідності формування єдиної правозастосовчої практики щодо цієї норми для правильного вирішення справи.

6.42. Зі змісту вказаної норми вбачається, що вона спрямована на формування єдиної правозастосовчої практики шляхом висловлення Верховним Судом висновків щодо питань застосування тих чи інших норм права, які регулюють певну категорію правовідносин та підлягають застосуванню господарськими судами під час вирішення спору.

6.43. Суд зауважує, що дослідження питання належності визначення особи, до повноважень якої входить звернення до суду з позовом у сфері земельних правовідносин, здійснюється шляхом аналізу обставин спору, підстав і предмета позовних вимог та застосування на підставі встановлених обставин відповідного законодавства. Тобто, саме по собі визначення особою як обґрунтування підстави для звернення з позовом порушення вимог Закону України "Про оцінку впливу на довкілля", Закону України "Про охорону навколишнього природного середовища", Закону України "Про Червону книгу України" та положень Бернської конвенції, зокрема, Резолюції № 4 до Бернської конвенції, або визначення предмета позову у вигляді визнання недійсним договору про встановлення строкового платного земельного сервітуту, предметом якого є земельна ділянка території Смарагдової мережі, не може свідчити про належність цього спору до повноважень певного органу. Визначене Скаржником питання підлягає оцінці в сукупності з іншими обставинами та аспектами спору та не має універсального характеру (підходу) при застосуванні зокрема статті 23 Закону України "Про прокуратуру" у сфері земельних правовідносин.

6.44. Отже, відсутні підстави для формування висновку Верховного Суду з питання, порушеного Скаржником у касаційній скарзі.

................

Перейти до повного тексту