П О С Т А Н О В А
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
27 серпня 2024 року
м. Київ
Справа № 800/162/16
Провадження № 11-6заі23
Велика Палата Верховного Суду у складі:
головуючого судді Уркевича В. Ю.,
судді-доповідача Желєзного І. В.,
суддів Банаська О. О., Булейко О. Л., Воробйової І. А., Гриціва М. І., Єленіної Ж. М., Кишакевича Л. Ю., Короля В. В., Кривенди О. В., Мазура М. В., Мартєва С. Ю., Пількова К. М., Погрібного С. О., Ступак О. В., Ткача І. В., Ткачука О. С., Усенко Є. А.,
за участю:
секретаря судового засідання Зейфман І. М.,
представниці позивача - Кучерук Н. С.,
представниці відповідача - Пантюхової Л. Р.,
представника третьої особи - Кабінету Міністрів України - Шокуна О. В.,
представника третьої особи -Служби безпеки України - Осипова Д. О.,
розглянула в судовому засіданні справу за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю "М.С.Л." до Президента України, за участю третіх осіб, які не заявляють самостійних вимог щодо предмета спору, на стороні позивача - ОСОБА_1, на стороні відповідача: Ради національної безпеки і оборони України, Кабінету Міністрів України, Служби безпеки України, про визнання протиправним з моменту прийняття та скасування указу в частині
за апеляційною скаргою Товариства з обмеженою відповідальністю "М.С.Л." на рішення Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 29 листопада 2022 року (судді Гімон М. М., Бившева Л. І., Олендер І. Я., Юрченко В. П., Шишов О. О.),
УСТАНОВИЛА:
Короткий зміст та обґрунтування наведених у позовній заяві вимог
1. У березні 2016 року Товариство з обмеженою відповідальністю "М.С.Л." (далі - ТОВ "М.С.Л.", позивач) звернулося до суду з позовом до Президента України (далі - відповідач), в якому з урахуванням заяви про зміну (уточнення) позовних вимог просило: визнати протиправним з моменту прийняття та скасувати Указ Президента України від 16 вересня 2015 року № 549/2015 "Про рішення Ради національної безпеки і оборони України від 02 вересня 2015 року "Про застосування персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій)" (далі - Указ № 549/2015) в частині введення в дію рядка 98 додатка 2 до рішення Ради національної безпеки і оборони України (далі - РНБО) від 02 вересня 2015 року (далі - рішення), яким до ТОВ "М.С.Л." застосовано персональні економічні та інші обмежувальні заходи (санкції).
2. На обґрунтування позовних вимог ТОВ "М.С.Л." посилалось на те, що не вчиняло жодних дій, які б створювали реальні або потенційні загрози національним інтересам, національній безпеці, суверенітету і територіальній цілісності України. Кримінальних проваджень відносно позивача не існує. Єдиною іноземною особою, під контролем якої перебуває позивач, є громадянин Кіпру (кінцевий бенефіціарний власник (контролер) ОСОБА_1), до якого персональні санкції оскаржуваним Указом № 549/2015 не застосовано, а відтак дії останнього не були підставою для застосування санкцій до позивача.
3. До того ж, на переконання сторони позивача, рішення про застосування санкцій не ґрунтується на встановлених Законом України від 14 серпня 2014 року № 1644-VIІ "Про санкції" (далі - Закон №1644-VIІ) підставах, прийняте поза законодавчою процедурою та внаслідок свавільного застосування закону, що суперечить рішенням Конституційного Суду України (далі - КСУ), Європейського суду з прав людини (далі - ЄСПЛ), статті 1 Першого протоколу до Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод (далі - Конвенція). Товариство переконане, що застосування санкцій саме до нього законом не передбачено, не обумовлено інтересами суспільства та не є співмірним, оскільки жодних порушень ТОВ "М.С.Л." не допускало.
Рух справи
4. Вищий адміністративний суд України ухвалою від 14 березня 2016 року відкрив провадження у справі.
5. У зв`язку з початком роботи Верховного Суду на виконання підпунктів 1, 5 пункту 1 розділу VII "Перехідні положення" Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) заяву разом з матеріалами справи 12 січня 2018 року передано до Верховного Суду.
6. Ухвалою Верховного Суду від 30 липня 2019 року адміністративну справу прийнято до провадження Касаційним адміністративним судом у складі Верховного Суду.
7. Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду рішенням від 29 листопада 2022 року відмовив у задоволенні позову.
Короткий зміст рішення суду першої інстанції
8. Рішення суду мотивоване тим, що позивач належить до суб`єктів, до яких можуть бути застосовані санкції на підставі Закону № 1644-VIІ, оскільки є юридичною особою, яка перебуває під контролем іноземної юридичної особи чи фізичної особи - нерезидента, іноземця. Процедура введення санкцій позивачем не оспорюється, ознак порушення меж дискреції Президентом України при вирішенні питання достатності підстав і доказів для введення таких санкцій суд не встановив. Установлені Службою безпеки України (далі - СБУ) обставини і зібрані з використанням системи контррозвідувальних, пошукових, режимних, адміністративно-правових заходів відповідно до мети їх застосування матеріали в сукупності є належними підставами для внесення пропозицій до РНБО щодо застосування спеціальних санкцій до позивача. Обсяг і результат їх оцінки перебувають поза межами судового контролю, оскільки адміністративний суд не наділений повноваженнями ані вирішувати питання національної безпеки і оборони, ані координувати і контролювати діяльність органів виконавчої влади у сфері національної безпеки і оборони. Такими повноваженнями наділено винятково РНБО згідно з Конституцією України та Законом України від 05 березня 1998 року № 183/98-ВР "Про Раду національної безпеки і оборони України" (далі - Закон № 183/98-ВР).
9. Президент України при введенні в дію рішення РНБО здійснює оцінку наявності та достатності підстав для введення санкцій.
10. З урахуванням установлених компетентними органами обставин щодо діяльності позивача та їх оцінки для національних інтересів суд першої інстанції вважав пропорційними застосовані обмежувальні заходи.
11. Також Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду, постановляючи оскаржуване судове рішення, дійшов висновку, що рішення РНБО є вмотивованим, оскільки містить необхідні відомості щодо суб`єкта, до якого застосовуються санкції, перелік застосованих санкцій, кожна з яких передбачена Законом № 1644-VIІ, строк та підстави їх застосування. Водночас зауважив, що повторне відтворення цих елементів в Указі № 549/2015 не вимагається, оскільки після введення в дію рішення РНБО фактично стає частиною цього Указу.
12. За встановлених у цій справі обставин і правового регулювання спірних відносин Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду дійшов висновку, що відповідач прийняв оскаржуваний у частині Указ № 549/2015 на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України. Відповідач реалізував свої конституційні повноваження в порядку та на підставі законодавства України, з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення, тобто пропорційно.
Короткий зміст та обґрунтування наведених в апеляційній скарзі вимог
13. Не погодившись із таким судовим рішенням, ТОВ "М.С.Л." подало апеляційну скаргу, посилаючись на те, що рішення суду ухвалено з неправильним застосуванням норм матеріального та порушенням норм процесуального права.
14. На думку позивача, суд першої інстанції порушив статті 106, 124 Конституції України, статті 1-3, 5-11, 72-77, 90, 246, 266 КАС України, статті 5, 6 Закону України "Про судоустрій і статус суддів", статтю 17 Закону України "Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини", статті 3, 5 Закону № 1644-VIІ, статтю 15 Закону України "Про державні лотереї в Україні" та статті 16-18 Закону України "Про державну реєстрацію юридичних осіб та фізичних осіб - підприємців" (у редакції на момент застосування санкцій).
15. Висновок суду першої інстанції про те, що суд не може оцінити "наявність та достатність підстав для введення таких санкцій" у зв`язку з обмеженістю судового контролю, є незаконним та необґрунтованим, оскільки такий висновок: не узгоджується з конституційними нормами щодо поширення юрисдикції судів на будь-який юридичний спір; суперечить нормам КАС України щодо обов`язку суду перевірити правомірність оскаржуваного Указу № 549/2015, у тому числі на наявність підстав для його прийняття; свідчить про ухилення суду від здійснення правосуддя.
16. Посилання на те, що суд "не може за Президента України повторно оцінити наявність та достатність підстав для введення таких санкцій у межах його дискреції (що означало б порушення принципу розподілу влади)", є надуманим та безпідставним, оскільки перевірка наявності / відсутності підстав для застосування санкцій є його обов`язком; дискреція в питанні застосування санкцій може мати місце лише за наявності підстав для їх застосування, однак наявності таких підстав суд не перевірив та не встановив; дискреційні повноваження суб`єкта владних повноважень підлягають перевірці судом та підпадають під його судовий контроль.
17. На думку ТОВ "М.С.Л.", урахування судом першої інстанції викладених у письмових поясненнях відповідача та СБУ доводів щодо підстав для застосування санкцій є безпідставним, оскільки такі доводи не підтверджуються належними, допустимими, достовірними та достатніми доказами.
18. Посилання відповідача та СБУ на підконтрольність позивача громадянам російської федерації спростовується загальнодоступною та достовірною інформацією з Єдиного державного реєстру юридичних осіб, фізичних осіб - підприємців та громадських формувань, згідно з якою на момент запровадження санкцій щодо позивача його єдиним бенефіціарним власником був громадянин Республіки Кіпр ОСОБА_2 .
19. На переконання позивача, не була та не могла бути підставою для застосування санкцій оскаржуваним Указом № 549/2015 нібито легалізація коштів невстановленими особами за період з 09 червня до 21 вересня 2015 року та несплата податків, оскільки до застосування санкцій позивач сплачував усі податки та збори і докази, які б свідчили про протилежне, відсутні; позивач не легалізував жодних коштів, і вирок суду щодо позивача за наведеними фактами, які складають окремий склад злочину (стаття 209 Кримінального кодексу України; далі - КК України), відсутній. Наведений СБУ період легалізації коштів з 09 червня до 21 вересня 2015 року та реєстрація 08 грудня 2015 року кримінального провадження за статтею 209 КК України унеможливлюють його врахування на момент застосування санкцій - 16 вересня 2015 року.
20. Позивач зауважує, що твердження СБУ про здійснення позивачем діяльності без ліцензії спростовується змістом частини другої статті 15 Закону України "Про державні лотереї в Україні", що надає операторам державних лотерей право продовжувати свою діяльність з випуску і проведення державних лотерей на підставі вказаної статті у разі відсутності нормативно-правових актів, необхідних для отримання нових ліцензій. Більше того, ліцензування такої діяльності не має та не може мати жодного відношення до застосування санкцій до позивача та прийняття оскаржуваного Указу № 549/2015.
21. Також позивач зазначає про надуманість викладених у судовому рішенні доводів СБУ про проведення позивачем під виглядом лотерей азартних ігор з огляду на те, що всі випущені позивачем лотереї є державними, тобто зареєстровані та внесені до Єдиного реєстру державних лотерей. Докази протилежного в матеріалах справи відсутні. Звертає увагу на неможливість урахування посилань на висновок експерта від 04 липня 2016 року, який до того ж відсутній у матеріалах справи, оскільки такий датований через 10 місяців після застосування санкцій 2015 року, а відтак не може їх стосуватися.
22. До того ж, зазначений в оскаржуваному рішенні суду інформаційний документ СБУ від 20 листопада 2014 року за своїм змістом є викладом доводів та припущень СБУ як заінтересованої в цій справі особи, які не підтверджені доказами, та не відповідає критеріям належності, допустимості та достатності.
23. Висновок суду про вмотивованість оскаржуваного Указу № 549/2015 з огляду на винятково зазначення в рішенні РНБО підстав застосування санкцій є необґрунтованим та незаконним, оскільки воно містить лише цитату із частини першої статті 3 Закону № 1644-VIІ, що не є тотожним мотивам застосування санкцій. Суд першої інстанції не врахував, що в оскаржуваному Указі № 549/2015 та введеному ним у дію рішенні РНБО не вказано жодних конкретних дій, конкретних осіб, конкретних порушених прав тощо, що стали підставою для застосування санкцій до позивача. Натомість позивач не вчиняв жодних дій, за які можливе застосування санкцій, і матеріали справи не містять жодних доказів, які б підтверджували протилежне.
24. На думку позивача, суд першої інстанції порушив статтю 1 Першого протоколу до Конвенції, статтю 317 Цивільного кодексу України та дійшов помилкового висновку щодо пропорційності застосованих до позивача санкцій вчиненим його діям.
25. Позивач звертає увагу на безпідставність висновків суду першої інстанції щодо неоскарження позивачем процедури прийняття Указу № 549/2015, оскільки в судових засіданнях та в письмових поясненнях від 16 серпня 2022 року позивач стверджував протилежне. Постановляючи оскаржуване рішення, суд першої інстанції не врахував, що 19 серпня 2019 року позивач змінив позовні вимоги, а 16 серпня 2022 року уточнив спосіб захисту та просив визнати протиправним з моменту прийняття та скасувати Указ № 549/2015 у частині.
Позиція інших учасників справи
26. У відзиві на апеляційну скаргу представник Президента зазначив, що суд першої інстанції ухвалив рішення з дотриманням норм матеріального і процесуального права, що відповідно до приписів статті 316 КАС України є підставою для залишення апеляційної скарги без задоволення, а рішення суду - без змін. Оскаржуваний Указ № 549/2015видано на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією і законами України. Президент України, видаючи Указ № 549/2015 в оскаржуваній частині, реалізовував свої конституційні повноваження у порядку та на підставі законодавства України, з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів позивача і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення, тобто пропорційно. Санкції є не видом відповідальності за вчинені порушення, а спеціальними економічними та іншими обмежувальними заходами, які застосовуються з метою невідкладного та ефективного реагування не лише на наявні, але й на потенційні загрози національним інтересам і національній безпеці України.
27. У поясненнях на апеляційну скаргу представник СБУ зазначив про необґрунтованість та безпідставність доводів позивача, оскільки оскаржуваний Указ № 549/2015 видано на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією і законами України. Твердження позивача про протиправність застосування до нього обмежувальних заходів (санкцій) не відповідають дійсності. Підставою для включення ТОВ "М.С.Л." до санкційного списку була сукупність зібраної СБУ з різних джерел інформації, підтвердженої доказами, яка давала переконливі підстави стверджувати про причетність (участь) ТОВ "М.С.Л."до діяльності, яка становила реальні або потенційні загрози національним інтересам.
28. Наголошує, що втручання у право мирного володіння майном позивача має легітимну мету - забезпечити контроль за власністю особи, яка може нести потенційну загрозу національним інтересам України, що є необхідним для ефективного реагування держави на загрози її безпеці.
29. У відзиві на апеляційну скаргу представник Кабінету Міністрів України (далі - КМУ) зазначив, що суд першої інстанції ухвалив рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права, що відповідно до приписів статті 316 КАС України є підставою для залишення апеляційної скарги без задоволення, а оскаржуваного рішення - без змін.
30. Встановлені СБУ обставини і зібрані з використанням системи контррозвідувальних, пошукових, режимних, адміністративно-правових заходів відповідно до мети їх застосування матеріали в сукупності є належними підставами для внесення пропозицій до РНБО щодо застосування спеціальних санкцій до позивача. Обсяг і результат їх оцінки перебуває поза межами судового контролю, оскільки такими повноваженнями наділена винятково РНБО. Водночас саме Президент України під час уведення в дію рішення РНБО здійснює оцінку наявності та достатності підстав для введення санкцій. Президент реалізував свої конституційні повноваження в порядку та на підставі законодавства України, з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення, тобто пропорційно, а отже, підстави для задоволення позову відсутні.
Рух апеляційної скарги
31. Велика Палата Верховного Суду ухвалою від 18 січня 2023 року відкрила апеляційне провадження за апеляційною скаргою ТОВ "М.С.Л." на рішення Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 29 листопада 2022 року, а ухвалою від 15 лютого 2023 року призначила справу до апеляційного розгляду в судовому засіданні. Постановила розгляд цієї справи в частині дослідження доказів, які містять інформацію з обмеженим доступом, здійснювати в закритому судовому засіданні.
32. Представниця позивача в судовому засіданні суду апеляційної інстанції підтримала апеляційну скаргу, просила її задовольнити з викладених у ній підстав.
33. Представниця відповідача в судовому засіданні суду апеляційної інстанції просила оскаржуване рішення суду першої інстанції залишити без змін.
34. Представники третіх осіб (СБУ та КМУ) в судовому засіданні також просили апеляційну скаргу залишити без задоволення, а рішення суду першої інстанції - без змін.
35. РНБО, будучи належним чином повідомленою про розгляд справи в суді апеляційної інстанції, представника в судове засідання не направила, у зв`язку з чим Велика Палата Верховного Суду провела розгляд справи за відсутності представника РНБО.
Обставини справи, установлені судом першої інстанції
36. Рішенням РНБО від 02 вересня 2015 року "Про застосування та скасування персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій)" вирішено підтримати внесені КМУ та СБУ пропозиції щодо застосування персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій); застосовано персональні спеціальні економічні та інші обмежувальні заходи (санкції), зокрема, до ТОВ "М.С.Л." строком на один рік у вигляді: блокування активів - тимчасового обмеження права особи користуватися та розпоряджатися належним їй майном; запобігання виведенню капіталів за межі України; зупинення виконання економічних та фінансових зобов`язань; припинення видачі дозволів, ліцензій на ввезення в Україну з іноземної держави чи вивезення з України валютних цінностей та обмеження видачі готівки за платіжними картками, емітованими резидентами іноземної держави; заборони здійснення Національним банком України реєстрації учасника міжнародної платіжної системи, платіжною організацією якої є резидент іноземної держави (пункт 98 додатка 2 до рішення РНБО).
37. Підставою для застосування санкцій визначено дії іноземної держави, іноземної юридичної чи фізичної особи, інших суб`єктів, які створюють реальні та/або потенційні загрози національним інтересам, національній безпеці, суверенітету і територіальній цілісності України, сприяють терористичній діяльності та/або порушують права і свободи людини і громадянина, інтереси суспільства та держави, призводять до окупації території, експропріації чи обмеження права власності, завдання майнових втрат, створення перешкод для сталого економічного розвитку, повноцінного здійснення громадянами України належних їм прав і свобод.
38. Указом № 549/2015 введено в дію рішення РНБО від 02 вересня 2015 року "Про застосування та скасування персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій)".
39. Указом Президента України від 17 жовтня 2016 року № 467/2016 уведено в дію рішення РНБО від 16 вересня 2016 року "Про застосування та скасування персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій)", яким підтримано пропозиції щодо продовження і застосування персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій), внесені КМУ (розпорядження від 31 серпня 2016 року № 639-р), СБУ та Національним банком України; продовжено дію персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій), застосованих рішенням РНБО від 02 вересня 2015 року (зі змінами, внесеними рішеннями РНБО від 17 вересня 2015 року та від 20 травня 2016 року), уведеним у дію Указом № 549/2015; вирішено застосувати персональні спеціальні економічні та інші обмежувальні заходи (санкції) строком на один рік, зокрема, до ТОВ "М.С.Л".
40. Правомірність Указу № 467/2016 у частині оскаржується у справі № 800/573/16 (провадження № П/9901/965/18). Рішенням Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 08 лютого 2024 року відмовлено в задоволенні позову.
41. Указом Президента України від 15 травня 2017 року № 133/2017 уведено в дію рішення РНБО від 28 квітня 2017 року "Про застосування персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій)", яким рекомендовано застосування персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій) до фізичних та юридичних осіб, у тому числі до ТОВ "М.С.Л.". До того ж,оскаржуваний у цій справі Указ № 549/2015 визнано таким, що втратив чинність.
42. Указом Президента України від 15 травня 2017 року № 133/2017 застосовано до ТОВ "М.С.Л." строком на один рік такі санкції: 1) блокування активів - тимчасове обмеження права особи користуватися та розпоряджатися належним їй майном; 2) запобігання виведенню капіталів за межі України; 3) зупинення виконання економічних та фінансових зобов`язань; 4) припинення видачі дозволів, ліцензій на ввезення в Україну з іноземної держави чи вивезення з України валютних цінностей та обмеження видачі готівки за платіжними картками, емітованими резидентами іноземної держави; 5) заборона здійснення Національним банком України реєстрації учасника міжнародної платіжної системи, платіжною організацією якої є резидент іноземної держави.
43. Рішенням Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 22 лютого 2023 року у справі № 800/501/17 (провадження № П/9901/116/18) відмовлено в задоволенні позову ТОВ "М.С.Л." до Президента України про визнання протиправним та скасування цього Указу в частині введення в дію рядка 96 додатка 2 до рішення РНБО від 28 квітня 2017 року, яким щодо ТОВ "М.С.Л." застосовано персональні спеціальні економічні та інші обмежувальні заходи (санкції) строком на один рік.
ПОЗИЦІЯ ВЕЛИКОЇ ПАЛАТИ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Щодо загальних передумов застосування спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій)
44. Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
45. Статтею 17 Конституції України визначено, що захист суверенітету і територіальної цілісності України, забезпечення її економічної та інформаційної безпеки є найважливішими функціями держави, справою всього Українського народу.
46. Згідно зі статтею 102 Конституції України Президент України є главою держави і виступає від її імені, є гарантом державного суверенітету, територіальної цілісності України, додержання Конституції України, прав і свобод людини і громадянина.
47. Відповідно до пункту 1 частини першої статті 106 Конституції України Президент України забезпечує серед іншого, національну безпеку держави, згідно із частиною третьою цієї статті на основі та на виконання Конституції і законів України видає укази і розпорядження, які є обов`язковими до виконання на території України.
48. Частинами першою, другою та сьомою статті 107 Конституції України встановлено, що РНБО є координаційним органом з питань національної безпеки і оборони при Президентові України. РНБО координує та контролює діяльність органів виконавчої влади у сфері національної безпеки й оборони. Рішення РНБО вводяться в дію указами Президента України.
49. Згідно із частинами першою, третьою, четвертою статті 10 Закону № 183/98-ВР рішення РНБО приймаються не менш як двома третинами голосів її членів. Прийняті рішення вводяться в дію указами Президента України. Рішення РНБО, введені в дію указами Президента України, є обов`язковими до виконання органами виконавчої влади.
50. Правила частин першої і другої статті 1 Закону № 1644-VІІ установлено, що з метою захисту національних інтересів, національної безпеки, суверенітету і територіальної цілісності України, протидії терористичній діяльності, а також запобігання порушенню, відновлення порушених прав, свобод та законних інтересів громадян України, суспільства та держави можуть застосовуватися спеціальні економічні та інші обмежувальні заходи (далі - санкції).
51. Санкції можуть застосовуватися з боку України по відношенню до іноземної держави, іноземної юридичної особи, юридичної особи, яка знаходиться під контролем іноземної юридичної особи чи фізичної особи - нерезидента, іноземців, осіб без громадянства, а також суб`єктів, які здійснюють терористичну діяльність (частина друга статті 1 Закону № 1644-VII).
52. Статтею 2 Закону № 1644-VII установлено, що правову основу застосування санкцій становлять Конституція України, міжнародні договори України, згода на обовʼязковість яких надана Верховною Радою України, закони України, нормативні акти Президента України, КМУ, рішення РНБО, відповідні принципи та норми міжнародного права.
53. Частиною першою статті 3 Закону № 1644-VII визначено, що підставами для застосування санкцій є: дії іноземної держави, іноземної юридичної чи фізичної особи, інших суб`єктів, які створюють реальні та/або потенційні загрози національним інтересам, національній безпеці, суверенітету і територіальній цілісності України, сприяють терористичній діяльності та/або порушують права і свободи людини і громадянина, інтереси суспільства та держави, призводять до окупації території, експропріації чи обмеження права власності, завдання майнових втрат, створення перешкод для сталого економічного розвитку, повноцінного здійснення громадянами України належних їм прав і свобод; резолюції Генеральної Асамблеї та Ради Безпеки Організації Об`єднаних Націй; рішення та регламенти Ради Європейського Союзу; факти порушень Загальної декларації прав людини, Статуту Організації Об`єднаних Націй.
54. Застосування санкцій ґрунтується на принципах законності, прозорості, об`єктивності, відповідності меті та ефективності (частина друга статті 3 Закону № 1644-VII).
55. Частиною третьою статті 3 Закону № 1644-VII установлено, що підставою для застосування санкцій також є вчинення іноземною державою, іноземною юридичною особою, юридичною особою, яка знаходиться під контролем іноземної юридичної особи чи фізичної особи - нерезидента, іноземцем, особою без громадянства, а також суб`єктами, які здійснюють терористичну діяльність, дій, зазначених у пункті 1 частини першої цієї статті, стосовно іншої іноземної держави, громадян чи юридичних осіб останньої.
56. Статтею 4 Закону № 1644-VII передбачені види санкцій, серед переліку яких до позивача застосовані такі: блокування активів - тимчасове обмеження права особи користуватися та розпоряджатися належним їй майном; запобігання виведенню капіталів за межі України; зупинення виконання економічних та фінансових зобов`язань; припинення видачі дозволів, ліцензій на ввезення в Україну з іноземної держави чи вивезення з України валютних цінностей та обмеження видачі готівки за платіжними картками, емітованими резидентами іноземної держави; заборона здійснення Національним банком України реєстрації учасника міжнародної платіжної системи, платіжною організацією якої є резидент іноземної держави (пункти 1, 4, 5, 14 та 15 частини першої цієї статті).
57. Частиною першою статті 5 Закону № 1644-VІІ визначено, що пропозиції щодо застосування, скасування та внесення змін до санкцій виносяться на розгляд РНБО Верховною Радою України, Президентом України, КМУ, Національним банком України, СБУ.
58. Рішення щодо застосування, скасування та внесення змін до санкцій щодо окремих іноземних юридичних осіб, юридичних осіб, які знаходяться під контролем іноземної юридичної особи чи фізичної особи - нерезидента, іноземців, осіб без громадянства, а також суб`єктів, які здійснюють терористичну діяльність (персональні санкції), передбачених пунктами 1-21, 23-25 частини першої статті 4 цього Закону, приймається РНБО та вводиться в дію указом Президента України. Відповідне рішення набирає чинності з моменту видання указу Президента України і є обов`язковим до виконання (частина третя статті 5 Закону № 1644-VІІ).
Щодо можливості розгляду судом вимоги про скасування Указу Президента України, який у подальшому було визнано таким, що втратив чинність
59. Згідно із частиною першою статті 2 КАС України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
60. Відповідно до частини першої статті 5 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист.
61. Як установив суд першої інстанції, Указом № 549/2015 уведено в дію рішення РНБО від 02 вересня 2015 року "Про застосування та скасування персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій)", яким строком на один рік застосовано персональні спеціальні економічні та інші обмежувальні заходи (санкції), зокрема, і до ТОВ "М.С.Л." у виді: 1) блокування активів - тимчасового обмеження права особи користуватися та розпоряджатися належним їй майном; 2) запобігання виведенню капіталів за межі України; 3) зупинення виконання економічних та фінансових зобов`язань; 4) припинення видачі дозволів, ліцензій на ввезення в Україну з іноземної держави чи вивезення з України валютних цінностей та обмеження видачі готівки за платіжними картками, емітованими резидентами іноземної держави; 5) заборони здійснення Національним банком України реєстрації учасника міжнародної платіжної системи, платіжною організацією якої є резидент іноземної держави.
62. Оцінюючи наявність підстав для застосування у цій справі пункту 8 частини першої статті 238 КАС України з огляду на попередню практику, Велика Палата Верховного Суду виходить з такого.
63. Відповідно до пункту 8 частини першої статті 238 КАС України суд закриває провадження у справі щодо оскарження рішень, дій або бездіяльності суб`єкта владних повноважень, якщо оскаржувані порушення були виправлені суб`єктом владних повноважень і при цьому відсутні підстави вважати, що повне відновлення законних прав та інтересів позивача неможливе без визнання рішень, дій або бездіяльності суб`єкта владних повноважень протиправними після такого виправлення. Тобто пункт 8 частини першої статті 238 КАС України є застосовним за відсутності спору між сторонами внаслідок вжиття відповідачем дій, спрямованих на відновлення прав позивача.
64. Водночас, на переконання Великої Палати Верховного Суду, визнання самим суб`єктом владних повноважень указу про застосування санкцій таким, що втратив чинність, з одночасним накладенням фактично тих самих обмежувальних заходів на одну й ту саму особу на інший період іншим указом не є усуненням чи виправленням оскаржуваних порушень, оскільки відповідно до частини сьомої статті 5 Закону № 1644-VII рішення про скасування санкцій приймається органом, що прийняв рішення про їх застосування відповідно до цього Закону, у разі якщо застосування санкцій привело до досягнення мети їх застосування.
65. Видання уповноваженим органом кожного наступного акта індивідуальної дії про вжиття санкцій незалежно від того, чи припиняється застосування попередніх обмежувальних заходів щодо такої особи, вочевидь свідчить про те, що на думку суб`єкта владних повноважень мета застосування санкцій не досягнута, а тому у осіб, до яких такі обмежувальні заходи застосовані, залишається право оспорювати як наявність підстав, так і строки та види застосованих обмежувальних заходів.
66. Незважаючи на те, що вже під час розгляду цієї справи судом Указ № 549/2015 визнано самим відповідачем таким, що втратив чинність, доводи позивача щодо безпідставності накладення на нього санкцій підлягають оцінці судом при вирішенні спору по суті. Тому в ситуації, яка виникла у справі, що переглядається, не можна стверджувати про відсутність предмета спору та що права позивача відновлені (порушення виправлені) внаслідок скасування оскаржуваного указу самим суб`єктом владних повноважень, оскільки аналогічні обмеження накладені наступними указами.
67. Оцінюючи наявність підстав для уточнення своїх попередніх висновків, Велика Палата враховує, що Консультативна рада європейських суддів у Висновку № 11 (2008) про якість судових рішень вказала, що судді повинні послідовно застосовувати закон. Однак, коли суд вирішує відійти від попередньої практики, на це слід чітко вказувати в рішенні (пункт 49).
68. Отже Велика Палата Верховного Суду має відступати чи конкретизовувати попередні висновків Верховного Суду лише за наявності для цього належної підстави. Так, вона може повністю відмовитися від певного висновку на користь іншого, або конкретизувати попередній висновок, застосувавши відповідні способи тлумачення юридичних норм. З метою забезпечення єдності та сталості судової практики причинами для відступу від висловленого раніше висновку можуть бути вади попереднього рішення чи групи рішень (їх неефективність, неясність, неузгодженість, необґрунтованість, незбалансованість, помилковість); зміни суспільного контексту, через які застосований у цих рішеннях підхід повинен очевидно застаріти внаслідок розвитку суспільних відносин у певній сфері або їх правового регулювання.
69. Приймаючи до уваги низку об`єктивних причин, а саме: стрімкий розвиток суспільних відносин, який відбувся після формування у практиці попереднього правозастосовчого підходу, розширення практики застосування Закону № 1644-VII уповноваженими суб`єктами, збільшення кількості справ відповідної категорії, а також необхідність узгодження (уніфікації) практики застосування приписів пункту 8 частини першої статті 238 КАС України як у справах розглядуваної категорії (див. судові рішення у справах: № 9901/74/21, № 9901/80/21, № 9901/536/19, № 800/250/17), так і у справах про оскарження дій чи бездіяльності інших суб`єктів владних повноважень (див судові рішення у справах: № 9901/426/19, № 9901/799/18) Велика Палата Верховного Суду задля гарантування юридичної визначеності у застосуванні норм процесуального права дійшла висновку про необхідність конкретизації своїх попередніх підходів.
70. Мотиви застосування пункту 8 частини першої статті 238 КАС України у постановах від 10 серпня 2023 року у справі № 9901/74/21 та від 26 жовтня 2023 року у справі № 9901/80/21 не в повній мірі відображають особливості спірних правовідносин, фактичні та правові підстави оскарження застосування санкцій, після визнання нечинними перших актів із накладенням санкцій іншим актом, що виводить з-під судового контролю невирішені спори осіб, на яких накладені санкції суб`єктами владних повноважень декількома послідовними актами.
71. Тому у розвиток правозастосовчої практики Велика Палата Верховного Суду конкретизує свої висновки щодо застосування пункту 8 частини першої статті 238 КАС України, сформульованих уїї постановах від 10 серпня 2023 року у справі № 9901/74/21 та від 26 жовтня 2023 року у справі № 9901/80/21, та констатує, що після відкриття провадження у справі про оскарженні указу про застосування санкцій, скасування такого указу чи визнання його таким, що втратив чинність самим суб`єктом, з одночасним накладенням фактично тих самих обмежувальних заходів на одну й ту саму особу на інший період не є підставою для закриття провадження у справі з підстав пункту 8 частини першої статті 238 КАС України.
72. Підставою для закриття провадження у справі на підставі пункту 8 частини першої статті 238 КАС України є таке виправлення суб`єктом владних повноважень оскаржуваних у позові порушень, унаслідок якого права позивача поновлюються в тому обсязі, в якому вони існували до прийняття оскаржуваного рішення чи вчинення/невчинення оскаржуваних дій, а предмет спору, як і підстави судового захисту, відсутні, бо не має підстав уважати, що повне відновлення законних прав та інтересів позивача неможливе без визнання рішень, дій або бездіяльності суб`єкта владних повноважень протиправними після такого виправлення.
Щодо дискреційних повноважень РНБО та Президента України
73. Згідно з Рекомендацією № R (80) 2 Комітету Міністрів Ради Європи державам-членам стосовно реалізації адміністративними органами влади дискреційних повноважень від 11 березня 1980 року під дискреційним потрібно розуміти повноваження, яке адміністративний орган, приймаючи рішення, може здійснювати з певною свободою розсуду, тобто коли такий орган може обирати з кількох юридично допустимих рішень те, яке він вважає найкращим за певних обставин.
74. Комітетом Міністрів Ради Європи сформульовано принципи, які слугують змістовними гарантіями ухвалення справедливого рішення. Здійснюючи дискреційні повноваження, адміністративний орган: переслідує лише ту мету, задля якої його наділено такими повноваженнями: дотримується принципу об`єктивності й безсторонності, враховуючи лише ті чинники, які стосуються конкретної справи; дотримується принципу рівності перед законом, не допускаючи несправедливої дискримінації; забезпечує належну рівновагу між несприятливими наслідками, які можуть настати через його рішення для прав, свобод чи інтересів осіб, та переслідуваною метою: ухвалює своє рішення в межах строку, прийнятного під кутом зору питання, яке вирішується; забезпечує послідовне застосування загальних адміністративних приписів з одночасним врахуванням конкретних обставин кожної справи.
75. У пункті 2.4 Рішення КСУ від 8 червня 2016 року № 3-рп/2016 йдеться про те, що в Україні визнається і діє принцип верховенства права (частина перша статті 8 Конституції України), одним з елементів якого є правова визначеність приписів законів та інших нормативно-правових актів.
76. За правовою позицією КСУ, викладеною у Рішенні від 22 вересня 2005 року № 5-рп/2005, із конституційних принципів рівності і справедливості випливає вимога визначеності, ясності і недвозначності правової норми, оскільки інше не може забезпечити її однакове застосування, не виключає необмеженості трактування у правозастосовній практиці, неминуче призводить до сваволі (абзац другий підпункту 5.4 пункту 5 мотивувальної частини).
77. КСУ базується на тому, що принцип правової визначеності не виключає визнання за органом державної влади певних дискреційних повноважень у прийнятті рішень, однак у такому випадку має існувати механізм запобігання зловживанню ними. Цей механізм повинен забезпечувати, з одного боку, захист особи від свавільного втручання органів державної влади у її права і свободи, а з другого - наявність можливості в особи передбачати дії цих органів.
78. У пункті 127 рішення ЄСПЛ від 14 червня 2007 року у справі "Свято-Михайлівська Парафія проти України" суд нагадав, що закон має бути сформульовано з достатнім ступенем передбачуваності, щоб надати громадянину можливість у розумній, залежно від обставин, мірі передбачити наслідки певної дії. Ступінь передбачуваності значною мірою залежить від змісту акта, який розглядається, сфери, яку він має охопити, кількості та статусу тих, кому його адресовано.
79. До того ж у національному праві має бути засіб юридичного захисту від свавільного втручання органів державної влади в права, гарантовані Конвенцією. Визначення дискреційних повноважень, якими наділені органи державної влади у сфері основоположних прав, у спосіб, що фактично робить ці права необмеженими, суперечило б принципу верховенства права. Відповідно закон має чітко визначати межі повноважень компетентних органів та однозначно визначати спосіб їх здійснення, беручи до уваги легітимну мету засобу, який розглядається, щоб гарантувати особі адекватний захист від свавільного втручання.
80. За практикою ЄСПЛ, надання правової дискреції органам влади у виді необмежених повноважень є несумісним з принципом верховенства права, і закон має з достатньою чіткістю визначати межі такої дискреції, наданої компетентним органам, та порядок її здійснення, з урахуванням законної мети цього заходу, щоб забезпечити особі належний захист від свавільного втручання (див. рішення від 02 листопада 2006 року у справі "Волохи проти України", від 02 серпня 1984 року у справі "Мелоун проти Сполученого Королівства").
81. Правовладдя вимагає, щоб будь-яка дискреція не була так необмеженою, щоб стати потенційно свавільною. Жодна дискреція не може бути юридично безмежною.
82. З урахуванням особливостей процедури застосування санкцій (рішення РНБО уводиться в дію указом Президента України) Велика Палата Верховного Суду зауважує, що певним обсягом дискреційних повноважень у спірних правовідносинах наділена РНБО як координаційний орган з питань національної безпеки і оборони при Президентові України, одним із завдань діяльності якого є невідкладне та ефективне реагування на наявні та потенційні загрози національним інтересам і безпеці України. Діяльність РНБО у спірних правовідносинах є своєрідним фільтром, який з-поміж зібраних правоохоронними органами матеріалів покликаний виокремити реальні загрози національним інтересам, про які має бути повідомлений Президент України.
83. До того ж, згідно зі статтею 102 Конституції України Президент України є гарантом державного суверенітету, територіальної цілісності України, додержання Конституції України, прав і свобод людини і громадянина.У спірних правовідносинах дискреційними є повноваження Президента України щодо введення або невведення в дію рішень РНБО. Прийняття того чи іншого рішення Президентом України обумовлюється оцінкою реальності тих ризиків, про існування яких йдеться в рішенні РНБО, на основі обґрунтованості та вмотивованості викладу відповідної інформації.
84. Велика Палата Верховного Суду звертає увагу, що відповідно до частини третьої статті 124 Конституції України юрисдикція судів поширюється на будь-який юридичний спір. Водночас в окремих категоріях спорів про оскарження рішень суб`єктів владних повноважень (наприклад, спорів щодо накладення спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів) судовий контроль може піддаватися певним обмеженням з огляду на сферу реалізації дискреційних повноважень органів, якими прийнято оскаржувані рішення, що не суперечить наведеним приписам Конституції України.
85. Зокрема, вирішуючи спір щодо оскарження рішення суб`єкта владних повноважень, прийнятого в межах дискреційних повноважень, суд може оцінювати те, чи прийняте таке рішення в межах дискреції відповідного органу та чи не має воно ознак свавілля.
86. Велика Палата Верховного Суду погоджується з висновком суду першої інстанції про те, що обсяг і результат оцінки Президентом України істотності ризиків, які стали підставою для застосування обмежувальних заходів щодо позивача, є поза межами судового контролю, оскільки адміністративний суд не наділений повноваженнями ані вирішувати питання національної безпеки і оборони, ані координувати і контролювати діяльність органів виконавчої влади у сфері національної безпеки і оборони.
87. У цьому контексті Велика Палата Верховного Суду нагадує свій висновок, сформульований у постанові від 13 січня 2021 року у справі № 9901/405/19, згідно з яким наявність реальної чи потенційної загрози національним інтересам, національній безпеці, суверенітету і територіальній цілісності України, про які йдеться у статті 3 Закону № 1644-VII, безумовно є оціночним поняттям, а достатність підстав вважати таку загрозу реальною чи потенційною передбачає певну межу дискреції. При введенні в дію рішення РНБО про такі санкції Президент як гарант Конституції України, якому народом України надано представницький мандат та якому Конституцією України надано повноваження вводити в дію рішення РНБО, має самостійно оцінити наявність та достатність підстав для введення санкцій. Судовий контроль за таким рішенням є обмеженим, оскільки суд, з одного боку, не може собою підмінити Президента й здійснити власну оцінку реальності загроз національним інтересам, національній безпеці, суверенітету і територіальній цілісності України та, відповідно, наявності і достатності підстав для ведення таких санкцій у межах його дискреції (що означало б порушення принципу розподілу влади), але, з іншого боку, суд може перевірити дотримання меж такої дискреції та процедури введення санкцій.
88. Тому Велика Палата Верховного Суду відхиляє доводи апеляційної скарги позивача про те, що, пославшись на обмежений судовий контроль у цій категорії справ, суд ухилився від здійснення правосуддя.