ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
17 жовтня 2024 року
м. Київ
справа № 240/26057/23
адміністративне провадження № К/990/3732/24
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача - Білак М.В.,
суддів - Губської О.А., Мацедонської В.Е.,
розглянувши у порядку письмового провадження адміністративну справу
за касаційною скаргою ОСОБА_1
на ухвалу Житомирського окружного адміністративного суду від 13 жовтня 2023 року (головуючий суддя - Липа В.А.)
та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 20 грудня 2023 року (головуючий суддя - Сторчак В.Ю., судді: Граб Л.С., Полотнянко Ю.П.)
у справі №240/26057/23
за позовом ОСОБА_1
до Головного управління Державної фіскальної служби у м. Києві
про визнання протиправним та скасування наказу, поновлення на службі,
I. РУХ СПРАВИ
1. У вересні 2023 року ОСОБА_1 звернувся до суду з цим позовом, у якому просив:
- визнати протиправним та скасувати наказ Державної податкової адміністрації у м. Києві від 29 березня 2005 року № 97-о в частині звільнення з податкової міліції;
- поновити на службі у розпорядженні Головного управління Державної фіскальної служби у м.Києві.
2. Також подав заяву про поновлення строку звернення до суду.
3. Ухвалою Житомирського окружного адміністративного суду від 18 вересня 2023 року визнано неповажними причини пропуску строку звернення до суду, викладені у заяві від 04 вересня 2023 року. Позовну заяву залишено без руху.
4. Ухвалою Житомирського окружного адміністративного суду від 13 жовтня 2023 року, залишеною без змін постановою Сьомого апеляційного адміністративного суду від 20 грудня 2023 року, позовну заяву повернуто позивачу.
5. Не погоджуючись з такими рішеннями судів першої та апеляційної інстанцій позивач звернувся із касаційною скаргою, у якій, посилаючись на неправильне застосування судами норм процесуального права, просить скасувати судові рішення та направити справу для продовження розгляду до суду першої інстанції.
6. Ухвалою Верховного Суду 19 лютого 2024 року відкрито касаційне провадження за вказаною касаційною скаргою.
IІ. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
7. Визнаючи неповажними причини пропуску строку звернення до суду та залишаючи без руху позовну заяву, суд першої інстанції вказував на те, що саме з 29 березня 2005 року - дня звільнення позивача з публічної служби він мав реальну можливість дізнатися про порушення свого права, тобто саме з цієї дати починається відлік місячного строку для звернення до суду з цією позовною заявою.
8. Суд зауважував, що розгляд справ у 2019-2023 роках про зобов`язання нарахувати та виплатити різні види грошового забезпечення не може вважатися поважною причиною пропуску строку звернення до суду з вимогами про визнання протиправним та скасування наказу від 29 березня 2005 року №97-о в частині звільнення, оскільки не свідчить про те, що позивачу не було відомо про існування цього наказу у 2005 році.
9. Також суд звернув увагу на те, що позивач 07 квітня 2021 року вже звертався до суду з позовом про визнання протиправним та скасування оскаржуваного наказу про звільнення (справа № 240/6011/21), і ухвалою від 21 травня 2021 року цей позов було повернуто у зв`язку із тим, що вказані позивачем підстави пропуску строку звернення до суду не визнані судом поважними.
10. Отже, звернення позивача до суду 07 квітня 2021 року є свідченням того, що про порушення своїх прав та інтересів спірним наказом він дізнався ще до 07 квітня 2021 року.
11. Також ухвалами суду у справах №240/41471/21 та №240/23801/22 повернуто позивачу позовну заяву про скасування наказу про звільнення та поновлення на посаді, у зв`язку з пропуском строку звернення з такими позовами.
12. Звернення до суду з аналогічними позовами про визнання протиправним та скасування наказу від 29 березня 2005 року № 97-о, але з іншими заявами про поновлення строку на таке звернення у справах №240/41471/21, 240/23801/ №240/5576/23, у той час як у провадженні судів перебували справи №240/6011/21, №240/41471/21, №240/23801/22, №240/5576/23 не свідчить про звернення до суду з вказаним позовом в межах встановленого строку та не вказує на поважність причин його пропуску.
13. На виконання вимог ухвали позивач надав заяву про поновлення строку звернення, відповідно до якої поважний характер пропуску строку пов`язує з перебуванням упродовж 2005-2023 років у провадженні судів справ за його позовом.
14. Посилання на тривалий час розгляду справи № 806/822/16 як на поважну причину пропуску строку, суд сприйняв критично та зазначив, що ніяким чином такий розгляд не перешкоджав позивачу звернутися з аналогічним позовом у 2020 році.
15. Вказані позивачем підстави для поновлення пропущеного строку звернення до адміністративного суду визнано неповажними.
16. Суд апеляційної інстанції погодився з висновком суду першої інстанції та зазначав, що у разі оскарження рішення суб`єкта владних повноважень зі спливом значного періоду часу, позивачем мають бути наведені переконливі підстави для поновлення пропущеного процесуального строку, тобто тягар доказування у цьому випадку покладається саме на позивача.
ІІІ. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ
17. Обґрунтовуючи касаційну скаргу позивач зазначає що суди першої та апеляційної інстанцій не зауважували на ту обставину, що у 2005 році у межах встановленого процесуального строку він звернувся до Подільського районного суду міста Києва з позовом про поновлення на роботі, оплату за час вимушеного прогулу, відшкодування моральної шкоди та про виплату грошового забезпечення. Розгляд справи № 2-п-357/06 і перегляд ухваленої у ній постанови тривав упродовж 2005-2018 років.
18. Із 2005 року і до моменту звернення до суду з позовом у цій справі у провадженні судів постійно перебували справи про зобов`язання нарахувати та виплатити грошове забезпечення: №2-п-357/06, № 806/30/16, № 806/368/16, № 806/822/16, № 806/430/17, № 826/8919/17, №240/359/19, № 240/3717/19, № 240/10606/19, № 240/11328/19, № 240/229/20, № 240/8788/20, № 240/12563/20, № 240/13236/20, № 240/20624/20, № 240/15450/21, № 240/17096/21, №240/31553/21, № 240/24674/22.
19. Звертаючись до суду у 2016 та 2017 роках з позовами у справах № 806/822/16 та №826/8919/17, позивач не мав можливості заявити вимогу про поновлення на службі. Розгляд таких справ тривав відповідно до квітня 2020 року та листопада 2020 року і позивач мав підстави вважати, що його право на грошове забезпечення, а отже право на поновлення на службі через невиплату належних сум при звільненні, буде захищено судом.
20. Позивач не погоджується із тим, що суди застосували при вирішенні питання дотримання строку звернення до суду практику Європейського суду з прав людини у справах "Пономарьов проти України" та "Мушта проти України".
21. Відповідач не скористався правом надіслати відзив на касаційну скаргу.
ІV. ОЦІНКА ВЕРХОВНОГО СУДУ
22. Верховний Суд, перевіривши доводи касаційної скарги, виходячи з меж касаційного перегляду, визначених статтею 341 КАС України, а також надаючи оцінку правильності застосування судами попередніх інстанцій норм процесуального права, виходить із такого.
23. Касаційне провадження у цій справі відкрито на підставі частини другої статті 328 КАС України та посилання скаржника у касаційній скарзі на порушення судами попередніх інстанцій норм процесуального права.
24. На стадії касаційного перегляду рішень судів попередніх інстанцій у цій справі спірним є питання поважності причин пропуску строку звернення до суду з позовом.
25. Згідно з частиною першою статті 122 КАС України позов може бути подано в межах строку звернення до адміністративного суду, встановленого цим Кодексом або іншими законами.
26. Відповідно до частини другої статті 122 КАС України для звернення до адміністративного суду за захистом прав, свобод та інтересів особи встановлюється шестимісячний строк, який, якщо не встановлено інше, обчислюється з дня, коли особа дізналася або повинна була дізнатися про порушення своїх прав, свобод чи інтересів.
27. Згідно з частиною третьою статті 122 КАС України для захисту прав, свобод та інтересів особи цим Кодексом та іншими законами можуть встановлюватися інші строки для звернення до адміністративного суду, які, якщо не встановлено інше, обчислюються з дня, коли особа дізналася або повинна була дізнатися про порушення своїх прав, свобод чи інтересів.
28. Отже, КАС України передбачає можливість встановлення цим Кодексом та іншими законами спеціальних строків звернення до адміністративного суду, які мають перевагу в застосуванні порівняно із загальним шестимісячним строком, визначеним у частині другій статті 122 цього Кодексу.
29. Таким спеціальним строком для звернення до суду у справах щодо прийняття громадян на публічну службу, її проходження, звільнення з публічної служби є місячний строк, установлений частиною п?ятою статті 122 КАС України.
30. Спір у цій справі пов`язаний зі звільненням з публічної служби - оскарження наказу в.о. голови Державної податкової адміністрації у м. Києві від 29 березня 2005 року №97-о про звільнення ОСОБА_1 з податкової міліції.
31. Варто зазначити, що строк звернення до адміністративного суду - це проміжок часу після виникнення спору у публічно-правових відносинах, протягом якого особа має право звернутися до адміністративного суду із заявою за вирішенням цього спору і захистом своїх прав, свобод чи інтересів.
32. Інститут строків в адміністративному судочинстві сприяє досягненню юридичної визначеності в адміністративно-процесуальних відносинах та стимулює суд і учасників адміністративного процесу добросовісно ставитися до виконання своїх обов`язків. Строки звернення до адміністративного суду з позовом обмежують час, протягом якого такі правовідносини вважаються спірними. Після їх завершення, якщо ніхто не звернувся до суду за вирішенням спору, відносини стають стабільними.
33. Водночас строк в один місяць визнано законодавцем достатнім для того, щоб у справах цієї категорії особа визначилася, чи звертатиметься вона до суду з позовом за захистом своїх прав і законних інтересів.
34. Звернення до суду поза межами строків, визначених статтею 122 КАС України, є підставою для повернення (залишення без розгляду) позовної заяви, якщо суд не дійде висновку, що вказаний строк позивачем був пропущений з поважних причин.
35. При цьому звернення до суду з пропуском строку, визначеного приписами статті 122 КАС України, за відсутності поважних причин позбавляє таку особу права захисту в судовому порядку.
36. Установлення процесуальних строків законом і судом передбачено з метою дисциплінування учасників адміністративного судочинства та своєчасного виконання ними передбачених КАС України певних процесуальних дій.
37. Поважними причинами пропуску строку звернення до суду можуть бути визнані ті обставини, що є об`єктивно непереборними, не залежать від волевиявлення особи та пов`язані з дійсними істотними перешкодами та труднощами для своєчасного вчинення відповідних дій, що підтверджені належними доказами.
38. Зі змісту наведених правових норм убачається, що законодавець не передбачив обов`язку суду автоматично поновлювати пропущений строк за наявності відповідного клопотання заявника, оскільки в кожному випадку суд має чітко визначити, з якої саме поважної причини такий строк було пропущено та чи належить він поновленню.
39. Водночас норми КАС України не містять вичерпного переліку підстав, що вважаються поважними для вирішення питання про поновлення пропущеного строку звернення до суду. Такі причини визначаються в кожному конкретному випадку з огляду на обставини справи.
40. Отже, для поновлення строку звернення суд має встановити наявність об`єктивно непереборних обставин, що перешкоджали вчасному зверненню з адміністративним позовом, у зв`язку з чим позивач має довести суду їхню наявність та непереборність з доданням відповідних доказів, оскільки в іншому випадку нівелюється значення чіткого окреслення законодавчо закріплених процесуальних строків, а також принцип res judicata.
41. Як зазначалось, предметом спору у цій справі є наказ в.о. голови Державної податкової адміністрації у м. Києві від 29 березня 2005 року №97-о про звільнення ОСОБА_1 з податкової міліції відповідно до пункту "є" статті 64 Положення про проходження служби рядовим і начальницьким складом органів внутрішніх справ України (порушення дисципліни) з 29 березня 2005 року.
42. У той же час до суду позивач звернувся 04 вересня 2023 року.
43. Згідно з частиною першою статті 123 КАС України у разі подання особою позову після закінчення строків, установлених законом, без заяви про поновлення пропущеного строку звернення до адміністративного суду, або якщо підстави, вказані нею у заяві, визнані судом неповажними, позов залишається без руху. Одночасно протягом десяти днів з дня вручення ухвали особа має право звернутися до суду з заявою про поновлення строку звернення до адміністративного суду або вказати інші підстави для поновлення строку.
44. Суд першої інстанції ухвалою від 18 вересня 2023 року визнав неповажними причини пропуску строку звернення до суду, викладені у заяві від 04 вересня 2023 року. Така ухвала мотивована тим, що позивач оскаржує наказ Державної податкової адміністрації у місті Києві від 29 березня 2005 року №97-о в частині звільнення, проте з позовом звернувся з пропуском встановленого частиною п`ятою статті 122 КАС України місячного строку.
45. Позивач не заперечує свою обізнаність з наказом про звільнення, вказавши що у квітні 2005 року оскаржив своє звільнення до ДПА України, а у травні 2005 року звернувся за судовим захистом.
46. Суд обґрунтовано зауважував залишаючи позовну заяву без руху, що розгляд справ у 2019-2023 роках про зобов`язання нарахувати та виплатити різні види грошового забезпечення не може вважатися поважною причиною пропуску строку звернення до суду з вимогами про визнання протиправним та скасування наказу про звільнення.
47. Також суд обґрунтовано звернув увагу на те, що позивач 07 квітня 2021 року подавав до суду позов про визнання протиправним та скасування наказу Державної податкової адміністрації у м. Києві від 29 березня 2005 року № 97-о в частині, і такий позов було повернуто у зв`язку із визнанням неповажними вказаних позивачем підстав пропуску строку звернення до суду, як і в справах № 240/41741/21 та № 240/23801/22.
48. Тривалий час розгляду справи № 806/822/16 критично оцінено судом як поважна причина пропуску строку з огляду на те, що це не перешкоджало позивачу звернутися з аналогічним позовом у 2020 році.
49. Відповідно до частини другої статті 123 КАС України якщо заяву не буде подано особою в зазначений строк або вказані нею підстави для поновлення строку звернення до адміністративного суду будуть визнані неповажними, суд повертає позовну заяву.
50. 11 жовтня 2023 року на виконання вимог ухвали від 18 вересня 2023 року позивач надіслав заяву про поновлення строку звернення до суду, в якій поважність причин його пропуску пов`язує з перебуванням справ у провадженні судів упродовж 2005-2023 років.
51. Надаючи оцінку вказаним у заяві підставам для поновлення строку звернення, суд прийшов до висновку, що наведені позивачем причини не дають підстав для визнання їх поважними та, відповідно, поновлення строку звернення, а тому позовна заява підлягає поверненню.
52. У обґрунтування касаційної скарги позивач вказує на ті ж причини пропуску процесуального строку, яким вже було надано оцінку судами першої та апеляційної інстанцій та з якою він не погоджується, вказуючи на безпідставність повернення позовної заяви. Зокрема, вказував про розгляд у 2005-2018 роках справи № 2-п-357/06, що виключало можливість подання іншого позову з такими вимогами; звернення з позовом через незначний проміжок часу після ознайомлення з ухвалою Верховного Суду від 07 серпня 2023 року у справі №240/5576/23.
53. Зважаючи на те, що позивачем пропущено строк звернення до суду з позовом, а наведені ним причини пропуску цього строку не дають підстав для визнання їх поважними та, відповідно, поновлення строку звернення до суду, то суд першої інстанції, з висновком якого погодився апеляційний суд, дійшов законного та обґрунтованого висновку про повернення позовної заяви позивачеві.
54. Слід зауважити, що законодавче закріплення строків звернення з адміністративним позовом до суду є гарантією стабільності публічно правових відносин, призначенням якої є забезпечення своєчасної реалізації права на звернення до суду, забезпечення стабільної діяльності суб`єктів владних повноважень при здійсненні управлінських функцій, дисциплінування учасників адміністративного судочинства.
55. Враховуючи наведене, Верховний Суд не встановив порушень норм процесуального права при ухваленні оскаржуваних судових рішень і погоджується з висновками судів першої та апеляційної інстанцій.
56. Суд апеляційної інстанції при ухваленні рішення також враховував рішення Європейського суду з прав людини у справі "Пономарьов проти України" та у справі "Мушта проти України", з чим не погоджується позивач та вказує про це в касаційній скарзі.
57. Варто зазначити, що у своїй постанові від 25 березня 2020 року в справі №9901/588/19 Велика Палата Верховного Суду вказала про те, що згідно зі статтею 17 Закону України "Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини" суди застосовують при розгляді справ Конвенцію та практику Європейського суду з прав людини (далі - ЄСПЛ) як джерело права.
58. За практикою ЄСПЛ застосування судами наслідків пропущення строків звернення до суду не є порушенням права на доступ до суду.
59. Так, ЄСПЛ у пунктах 37 та 38 рішення від 18 листопада 2010 року у справі "Мушта проти України" нагадав, що право на суд, одним з аспектів якого є право на доступ до суду, не є абсолютним, воно за своїм змістом може підлягати обмеженням, особливо щодо умов прийнятності скарги на рішення. Однак такі обмеження не можуть стосуватися реалізації цього права у такий спосіб або до такої міри, щоб саму суть права було порушено. Ці обмеження повинні переслідувати легітимну мету, і має бути розумний ступінь пропорційності між використаними засобами та поставленими цілями. Норми, які регламентують строки подання скарг, безумовно, передбачаються для забезпечення належного відправлення правосуддя і дотримання принципу юридичної визначеності. Зацікавлені особи повинні розраховувати на те, що ці норми будуть застосовані. У той же час такі норми або їх застосування мають відповідати принципу юридичної визначеності та не перешкоджати сторонам використовувати наявні засоби.
60. У рішенні від 03 квітня 2008 року у справі "Пономарьов проти України" ЄСПЛ вказав, що вирішення питання щодо поновлення строку на оскарження перебуває в межах дискреційних повноважень національних судів, однак такі повноваження не є необмеженими. Однією із таких підстав може бути, наприклад, неповідомлення сторін органами влади про прийняті рішення у їхній справі. Проте, навіть тоді можливість поновлення не буде необмеженою, оскільки сторони в розумні інтервали часу мають вживати заходів, щоб дізнатись про стан відомого їм судового провадження. Від судів вимагається вказувати підстави. У кожній справі національні суди мають перевіряти, чи підстави для поновлення строків для оскарження виправдовують втручання у принцип res judicata, особливо коли національне законодавство не обмежує дискреційні повноваження судів ні в часі, ні в підставах для поновлення строків (пункт 41).
61. Отже, застосування судом апеляційної інстанції висновків, викладених ЄСПЛ у вказаних справах, є правомірним з огляду на викладені у них підходи до вирішення процесуальних питань.
62. Інші доводи касаційної скарги не дають підстав для висновку, що рішення судів першої та апеляційної інстанцій ухвалені без додержання норм матеріального і процесуального права. Фактично доводи касаційної скарги зводяться до переоцінки доказів та встановлення фактичних обставин справи, що відповідно до правил статті 341 КАС України виходить за межі повноважень суду касаційної інстанції.
63. Згідно з частиною першою статті 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо рішення, переглянуте в передбачених статтею 341 цього Кодексу межах, ухвалено з додержанням норм матеріального і процесуального права.
64. Згідно з положеннями частини другої статті 351 КАС України порушення норм процесуального права може бути підставою для скасування або зміни рішення лише за умови, якщо це порушення призвело до ухвалення незаконного рішення.
65. Враховуючи наведене, перевіривши доводи касаційної скарги, Верховний Суд дійшов висновків, що касаційна скарга підлягає залишенню без задоволення, а оскаржувані позивачем рішення судів першої та апеляційної інстанцій - без змін.
66. З огляду на результат касаційного розгляду, суд не вирішує питання щодо розподілу судових витрат.
Керуючись статтями 345, 350, 355, 356, 359 КАС України, Суд