ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
16 жовтня 2024 року
м. Київ
справа № 340/852/23
адміністративне провадження № К/990/42030/23
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача - Мартинюк Н.М.,
суддів - Загороднюка А.Г, Мельник-Томенко Ж.М.,
розглянув у порядку письмового провадження у касаційній інстанції адміністративну справу №340/852/23
за позовом ОСОБА_1
до Головного управління Національної поліції в Кіровоградській області
про визнання протиправним і скасування наказу
за касаційною скаргою адвоката Усатенка В`ячеслава Юрійовича, який діє в інтересах ОСОБА_1
на ухвалу Кіровоградського окружного адміністративного суду від 5 квітня 2023 року (головуючий суддя: Казанчук Г.П.)
і постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 13 листопада 2023 року (головуючий суддя: Білак С.В., судді: Юрко І.В., Чабаненко С.В.).
ВСТАНОВИВ:
І. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
ОСОБА_1 (далі - "позивач", "скаржник", " ОСОБА_1") звернувся до Кіровоградського окружного адміністративного суду з позовом до Головного управління Національної поліції в Кіровоградській області (далі - "відповідач", "ГУНП в Кіровоградській області"), в якому просив:
- визнати протиправним і скасувати наказ ГУНП в Кіровоградській області від 1 лютого 2023 року №129 "Про застосування дисциплінарного стягнення до поліцейського УОАЗОР ГУНП в Кіровоградській області".
Ухвалою Кіровоградського окружного адміністративного суду від 6 березня 2023 року позовну заяву залишено без руху та надано строк для усунення її недоліків протягом десяти днів з дня вручення ухвали.
Ухвалою Кіровоградського окружного адміністративного суду від 13 березня 2023 року позовну заяву прийнято до розгляду та відкрито провадження у справі.
Після відкриття провадження у справі, суд першої інстанції, дійшовши висновку, що ОСОБА_1 подав позов із порушенням строку звернення до суду, ухвалою від 29 березня 2023 року залишив його без руху, надавши позивачеві строк п`ять днів для подання заяви про поновлення строку звернення до суду.
Мотивом залишення позову без руху, на думку суду, є те, що як передбачено частиною четвертою статті 31 Дисциплінарного статуту Національної поліції України, затвердженого Законом України від 15 березня 2018 року №2337- VIII "Про Дисциплінарний статут Національної поліції України" (далі - "Дисциплінарний статут"), яка передбачає, що поліцейський має право оскаржити застосоване до нього дисциплінарне стягнення, звернувшись до адміністративного суду протягом 15 днів з дня його ознайомлення з наказом про притягнення до дисциплінарної відповідальності. У разі застосування до поліцейського дисциплінарного стягнення у виді звільнення з посади, пониження у спеціальному званні на один ступінь або звільнення зі служби в поліції поліцейський має право оскаржити таке стягнення протягом 15 днів з дня його ознайомлення з наказом по особовому складу про виконання застосованого дисциплінарного стягнення.
Суд виснував, що оскільки позивач був ознайомлений з оскаржуваним наказом від 1 лютого 2023 року №129 "Про застосування дисциплінарного стягнення до поліцейського УОАЗОР ГУНП в Кіровоградській області" 2 лютого 2023 року, а позов він подав 28 лютого 2023 року, то пятнадцятиденний термін на його оскарження сплинув.
3 квітня 2023 року адвокат Усатенко В.Ю., який діє в інтересах ОСОБА_1, звернувся до суду першої інстанції з клопотанням про поновлення строку звернення до суду із цим позовом.
Так, адвокат не навів будь-яких поважних причин пропуску пятнадцятиденного строку звернення до суду з цим позовом, а зазначав, що для звернення до суду у справах щодо прийняття громадян на публічну службу, її проходження, звільнення з публічної служби встановлюється місячний строк, визначений частиною пятою статті 122 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - "КАС України").
На його думку, саме цією процесуальною нормою необхідно керуватися при дослідженні питання щодо строку звернення до суду у спірних правовідносинах, а не нормою матеріального права, яка передбачена частиною четвертою статті 31 Дисциплінарного статуту.
До того ж, як зазначав адвокат, затягування відповідачем ознайомлення з висновком службового розслідування та матеріалами службового розслідування стало підставою звернення позивача з позовом саме 28 лютого 2023 року.
Ухвалою Кіровоградського окружного адміністративного суду від 5 квітня 2023 року, залишеною без змін постановою Третього апеляційного адміністративного суду від 13 листопада 2023 року, позов ОСОБА_1 залишено без розгляду, на підставі частини третьої статті 123 КАС України, оскільки підстави для поновлення строку, вказані у заяві, визнані неповажними.
Приймаючи таке процесуальне рішення, суд першої інстанції, з висновками якого погодився суд апеляційної інстанції, виходив із того, що КАС України передбачає можливість встановлення іншими законами спеціальних строків звернення до адміністративного суду, а також спеціального порядку обчислення таких строків. Такі строки мають перевагу в застосуванні порівняно із загальним строком звернення до адміністративного суду, визначеним, зокрема, частиною п`ятою статті 122 КАС України.
Тому, суди попередніх інстанцій керувалися вимогами абзацу другого частини четвертої статті 31 Дисциплінарного статуту, в редакції Закону №2123-IX, який передбачає оскарження наказу про звільнення у пятнадцятиденний термін з дня ознайомлення з відповідним наказом.
До того ж, переглядаючи в апеляційному порядку ухвалу Кіровоградського окружного адміністративного суду від 5 квітня 2023 року, суд апеляційної інстанції застосував до спірних правовідносин висновок Верховного Суду викладений в постанові від 8 лютого 2023 року у справі №120/7567/22 та від 31 травня 2023 року справі №160/9356/22.
Насамкінець, суд першої інстанції дійшов висновку, що посилання представника позивача на те, що позивачу не було вручено копію висновку службового розслідування на його рапорт, як на підставу поновлення строку звернення до суду, є необґрунтованими, оскільки, як вказано вище, у абзаці другому частини четвертої статті 31 Дисциплінарного статуту законодавець пов`язав виникнення права на оскарження застосованого до поліцейського дисциплінарного стягнення та обчислення строку на таке оскарження - з моментом ознайомлення із наказом про притягнення до дисциплінарної відповідальності.
Короткий зміст вимог касаційної скарги та відзиву на неї
Не погоджуючись із зазначеними судовими рішеннями, представник позивача звернувся до Верховного Суду із касаційною скаргою, в якій посилаючись на порушення норм процесуального права, просить скасувати ухвалу Кіровоградського окружного адміністративного суду від 5 квітня 2023 року і постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 13 листопада 2023 року, а справу направити до суду першої інстанції для продовження розгляду.
На переконання скаржника, він не пропустив строк звернення до суду з цим позовом, оскільки строк, протягом якого особа може звернутися до суду у відносинах публічної служби, становить один місяць і такий строк передбачений частиною п`ятою статті 122 КАС України.
Скаржник указує, що частина п`ята статті 122 КАС України є процесуальною нормою, у той час як частина 4 статті 31 Дисциплінарного статуту щодо строку оскарження наказу про звільнення є нормою матеріального права.
Одночасно, скаржник, як приклад, наводить постанову Верховного Суду у складі судової палати з розгляду справ щодо податків, зборів та інших обов`язкових платежів Касаційного адміністративного суду від 25 лютого 2021 року (справа №580/3469/19), де зроблено правовий висновок з питання щодо застосування строку звернення до суду, встановленого нормою процесуального права, який відрізняється від такого строку, встановленого нормою матеріального права.
Щодо поважності причин пропуску строку, скаржник наполягає, що саме затягування відповідачем ознайомлення із висновком службового розслідування та матеріалами службового розслідування стало підставою звернення позивача з позовом саме 28 лютого 2023 року.
ГУНП в Кіровоградській області подало відзив на касаційну скаргу, в якому зазначило, що касаційна скарга є необґрунтованою та безпідставною, оскільки суди попередніх інстанцій не допустили ані порушення норм матеріального права, ані порушення норм процесуального права, а тому просить залишити скаргу без задоволення, а судові рішення судів попередніх інстанцій - без змін.
ІІ. РУХ АДМІНІСТРАТИВНОЇ СПРАВИ В СУДІ КАСАЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЇ
Касаційна скарга адвоката Усатенка В.Ю., який діє в інтересах ОСОБА_1 до Верховного Суду надійшла 13 грудня 2023 року.
Протоколом автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 13 грудня 2023 року визначено склад колегії суддів: головуючий суддя - Мартинюк Н.М., судді: Загороднюк А.Г, Мельник-Томенко Ж.М.
Ухвалою Верховного Суду від 26 грудня 2023 року касаційну скаргу представника ОСОБА_1 - адвоката Усатенка В.Ю. залишено без руху із наданням скаржнику строку у десять днів з моменту отримання копії цієї ухвали для усунення недоліків касаційної скарги. Зокрема, скаржнику необхідно було усунути недоліки, шляхом подання до суду: 1) документа про сплату судового збору, у визначеному законом розмірі; 2) зазначення відомостей про наявність або відсутність електронного кабінету у адвоката скаржника.
Ухвалою Верховного Суду від 24 січня 2024 року відкрито касаційне провадження за скаргою представника ОСОБА_1 - адвоката Усатенка В.Ю. на ухвалу Кіровоградського окружного адміністративного суду від 5 квітня 2023 року і постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 13 листопада 2023 року у справі №340/852/23.
IІІ. РЕЛЕВАНТНІ ДЖЕРЕЛА ПРАВА Й АКТИ ЇХ ЗАСТОСУВАННЯ ТА ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Відповідно до частини першої статті 341 КАС України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.
Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази (частина друга статті 341 КАС України).
Перевіривши за матеріалами справи доводи і вимоги касаційної скарги та правильність застосування судами попередніх інстанцій норм процесуального права, колегія суддів Верховного Суду зазначає наступне.
Відповідно до частини першої статті 122 КАС України позов може бути подано в межах строку звернення до адміністративного суду, встановленого цим Кодексом або іншими законами.
Частиною другою цієї статті передбачено, що для звернення до адміністративного суду за захистом прав, свобод та інтересів особи встановлюється шестимісячний строк, який, якщо не встановлено інше, обчислюється з дня, коли особа дізналася або повинна була дізнатися про порушення своїх прав, свобод чи інтересів.
Згідно з частиною третьою статті 122 КАС України для захисту прав, свобод та інтересів особи цим Кодексом та іншими законами можуть встановлюватися інші строки для звернення до адміністративного суду, які, якщо не встановлено інше, обчислюються з дня, коли особа дізналася або повинна була дізнатися про порушення своїх прав, свобод чи інтересів.
У силу частини п`ятої статті 122 КАС України для звернення до суду у справах щодо прийняття громадян на публічну службу, її проходження, звільнення з публічної служби встановлюється місячний строк.
Наслідки пропущення строків звернення до адміністративного суду визначені у статті 123 КАС України, відповідно до якої у разі подання особою позову після закінчення строків, установлених законом, без заяви про поновлення пропущеного строку звернення до адміністративного суду, або якщо підстави, вказані нею у заяві, визнані судом неповажними, позов залишається без руху. При цьому протягом десяти днів з дня вручення ухвали особа має право звернутися до суду з заявою про поновлення строку звернення до адміністративного суду або вказати інші підстави для поновлення строку.
Якщо заяву не буде подано особою в зазначений строк або вказані нею підстави для поновлення строку звернення до адміністративного суду будуть визнані неповажними, суд повертає позовну заяву.
Якщо факт пропуску позивачем строку звернення до адміністративного суду буде виявлено судом після відкриття провадження в адміністративній справі і позивач не заявить про поновлення пропущеного строку звернення до адміністративного суду, або якщо підстави, вказані ним у заяві, будуть визнані судом неповажними, суд залишає позовну заяву без розгляду.
Якщо після відкриття провадження у справі суд дійде висновку, що викладений в ухвалі про відкриття провадження у справі висновок суду про визнання поважними причин пропуску строку звернення до адміністративного суду був передчасним, і суд не знайде інших підстав для визнання причин пропуску строку звернення до адміністративного суду поважними, суд залишає позовну заяву без розгляду.
Судами попередніх інстанцій встановлено, що наказом ГУНП у Кіровоградській області №129 від 1 лютого 2023 року "Про застосування дисциплінарного стягнення до поліцейського УОАЗОР ГУНП в Кіровоградській області" до ОСОБА_1 застосовано дисциплінарне стягнення у виді догани.
Із вказаним наказом позивач ознайомився 2 лютого 2023 року, про що свідчить його підпис та ним не заперечується (а.с.95).
Не погоджуючись зі цим наказом, ОСОБА_1 оскаржив його до суду, подавши 28 лютого 2023 року цей позов, тобто через 26 календарних днів після ознайомлення з наказом №129 від 1 лютого 2023 року "Про застосування дисциплінарного стягнення до поліцейського УОАЗОР ГУНП в Кіровоградській області".
Суди попередніх інстанцій дійшли висновку про те, що до правовідносин, які склались у цій справі потрібно застосовувати положення абзацу другого частини четвертої статті 31 Дисциплінарного статуту, в редакції Закону №2123-IX, який передбачає оскарження наказу про звільнення у пятнадцятиденний термін з дня ознайомлення з відповідним наказом.
В свою чергу, позивач вважає, що не пропустив строк звернення до суду, оскільки, на його думку, до спірних правовідносин підлягає застосування частина пята статті 122 КАС України, яка встановлю місячний строк звернення до суду в відносинах публічної служби.
Вирішуючи питання застосування строків звернення до суду із позовами про оскарження застосованих до поліцейських дисциплінарних стягнень, Верховний Суд зазначає наступне.
Так, частиною четвертою статті 31 Дисциплінарного статуту передбачено, що поліцейський має право оскаржити застосоване до нього дисциплінарне стягнення, звернувшись до адміністративного суду протягом 15 днів з дня його ознайомлення з наказом про притягнення до дисциплінарної відповідальності.
У разі застосування до поліцейського дисциплінарного стягнення у виді звільнення з посади, пониження у спеціальному званні на один ступінь або звільнення зі служби в поліції поліцейський має право оскаржити таке стягнення протягом 15 днів з дня його ознайомлення з наказом по особовому складу про виконання застосованого дисциплінарного стягнення.
Верховний Суд зазначає, що у випадку наявності колізії між загальним та спеціальним законом застосуванню підлягають норми спеціального закону, яким є саме Дисциплінарний статут.
Одночасно, при наявності розбіжностей загальних і спеціальних (виняткових) норм, необхідно керуватися принципом Lex specialis (лат. - спеціальний закон, спеціальна норма), відповідно до якого при розбіжності загального і спеціального закону діє спеціальний закон, а також принципом Lex specialis derogat generali, суть якого зводиться до того, що спеціальний закон скасовує дію (для цієї справи) загального закону; спеціальна норма має перевагу над загальною.
У разі якщо норми нормативних актів рівної юридичної сили містять різні моделі правового регулювання, перевагу при застосуванні слід надавати тій нормі, яка регулює вужче коло суспільних відносин, тобто є спеціальною.
Саме такий підхід застосував Верховний Суд у постанові від 29 січня 2019 року у справі №807/257/14. До того ж, про перевагу норм Lex specialis над іншими загальними нормами зазначає у своїх рішеннях і Європейський суд з прав людини (пункт 69 рішення у справі "Ніколова проти Болгарії" № 7888/03 тощо).
У свою чергу, під темпоральними (часовими) колізіями слід розуміти такі колізії, що виникають внаслідок видання в різний час з того ж самого питання принаймні двох норм права.
Правила конкуренції, крім вищезазначеного, можуть випливати з часової послідовності прийняття норм. За загальним правилом, нова норма припиняє дію старої норми, якщо вони суперечать одна одній (Lex posterior derogat legi priori). У співвідношенні між звичайними законами, які суперечать один одному, "молодша норма" припиняє суперечливу до неї "старшу": цей підхід виходить з того, що існуюче право при виданні нової норми може бути змінене без особливих проблем.
Тобто у контексті цьому судового спору застосуванню підлягає Дисциплінарний статут, що затверджений Законом України і яким передбачені порядок та строки оскарження дисциплінарного стягнення.
Аналогічна правова позиція висловлена Верховним Судом в постанові від 8 лютого 2023 року у справі №120/7567/22 та від 31 травня 2023 року справа №160/9356/22, які застосовано судом апеляційної інстанції при вирішення питання щодо строку звернення до адміністративного суду.
У зв`язку з цим, доводи, що до спірних правовідносин необхідно застосовувати місячний строк звернення до суду, встановлений частиною пятою статті 122 КАС України, не відповідають правовому висновку Верховного Суду, який, відповідно до вимог частини пятої статті 242 КАС України, повинен бути врахований судом.
Отже, Верховний Суд вважає, що суди попередніх інстанцій дійшли обґрунтованого висновку про те, що до правовідносин, які склались у цій справі потрібно застосовувати положення абзацу другого частини четвертої статті 31 Дисциплінарного статуту, в редакції Закону №2123-IX, який передбачає оскарження наказу про звільнення у пятнадцятиденний термін з дня ознайомлення із відповідним наказом.
Враховуючи наведене, ОСОБА_1 оскаржуючи спірний наказ від 1 лютого 2023 року (ознайомившись з ним 2 лютого 2023 року) подавши 28 лютого 2023 року цей позов пропустив пятнадцятиденний термін звернення до суду.
З огляду на пропуск позивачем строку для звернення до адміністративного суду, ОСОБА_1 необхідно було навести поважні причини його пропуску, з наданням доказів на підтвердження поважності цих причин.
Причина пропуску строку звернення до суду може вважатися поважною, якщо вона відповідає одночасно усім таким умовам: 1) це обставина або кілька обставин, яка безпосередньо унеможливлює або ускладнює можливість вчинення процесуальних дій у визначений законом строк; 2) це обставина, яка виникла об`єктивно, незалежно від волі особи, яка пропустила строк; 3) ця причина виникла протягом строку, який пропущено; 4) ця обставина підтверджується належними і допустимими засобами доказування.
Тобто, поважними причинами можуть визнаватися лише такі обставини, які є об`єктивно непереборними, не залежать від волевиявлення особи, що звернулася з позовною заявою, пов`язані з дійсно істотними перешкодами чи труднощами для своєчасного вчинення процесуальних дій та підтверджені належним чином.
Отже, поновленню підлягають лише порушені з поважних причин процесуальні строки, встановлені законом.
Дотримання строків звернення до адміністративного суду є однією з умов дисциплінування учасників публічно-правових відносин, якщо ці відносини стали спірними.
Законодавче закріплення строків звернення з адміністративним позовом до суду є гарантією стабільності публічно-правових відносин, призначенням якої є забезпечення своєчасної реалізації права на звернення до суду, стабільної діяльності суб`єктів владних повноважень при здійсненні управлінських функцій. Інститут строків у адміністративному процесі сприяє досягненню юридичної визначеності у публічно-правових відносинах та стимулює суд і учасників адміністративного процесу добросовісно ставитися до виконання своїх обов`язків. Строки звернення до адміністративного суду з позовом обмежують час, протягом якого такі правовідносини вважаються спірними. Після їх завершення, якщо ніхто не звернувся до суду за вирішенням спору, відносини стають стабільними.
Установлення строків звернення до адміністративного суду у системному зв`язку з принципом правової визначеності слугує меті забезпечення передбачуваності для відповідача (як правило, суб`єкта владних повноважень в адміністративних справах) та інших осіб того, що зі сплином установленого проміжку часу прийняте рішення, здійснена дія (бездіяльність) не матимуть поворотної дії в часі та не потребуватимуть скасування, а правові наслідки прийнятого рішення або вчиненої дії (бездіяльності) не будуть відмінені у зв`язку з таким скасуванням. Тобто встановлені строки звернення до адміністративного суду сприяють уникненню ситуації правової невизначеності щодо статусу рішень, дій (бездіяльності) суб`єкта владних повноважень.
В той же час, як встановлено зі змісту клопотання представника позивача про поновлення строку на звернення до суду з позовом, апеляційної та касаційної скарги, будь-яких, фактичних обставин, які свідчили б про не можливість позивача подати позов у 15-денний строк з дня ознайомлення з оскаржуваним наказом у клопотанні про поновлення строку на звернення до суду не зазначено.
Що стосується доводів скаржника, що затягування відповідачем ознайомлення з висновком службового розслідування та матеріалами службового розслідування стало підставою звернення позивача з позовом саме 28 лютого 2023 року, то Суд їх відхиляє, з огляду на те, що як вказано вище, у абзаці другому частини четвертої статті 31 Дисциплінарного статуту законодавець пов`язав виникнення права на оскарження застосованого до поліцейського дисциплінарного стягнення та обчислення строку на таке оскарження - з моменту ознайомлення з наказом про притягнення до дисциплінарної відповідальності.
Зважаючи на викладене, у зв`язку з не зазначенням стороною позивача, будь-яких, фактичних обставин, які свідчили б про не можливість позивача подати позов у 15-денний строк з дня ознайомлення з оскаржуваним наказом у клопотанні про поновлення строку на звернення до суду не зазначено, суд першої інстанції, з висновками якого погодився апеляційний суд, дійшли правильного висновку про наявність підстав для залишення позовної заяви без розгляду.
Відповідно до частини першої статті 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо рішення, переглянуте в передбачених статтею 341 цього Кодексу межах, ухвалено з додержанням норм матеріального і процесуального права.
Враховуючи наведене, касаційна скарга підлягає залишенню без задоволення, а оскаржувані судові рішення - без змін.
З огляду на результат касаційного розгляду судові витрати не розподіляються.
Керуючись статтями 242, 341, 345, 349, 350, 355, 356, 359, Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд, -