ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
16 жовтня 2024 року
м. Київ
справа №826/5982/18
адміністративне провадження № К/9901/3109/20
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого - Чиркіна С.М.,
суддів: Єзерова А.А., Шарапи В.М.,
розглянувши у порядку письмового провадження касаційну скаргу Полтавської обласної ради професійних спілок на постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 23 грудня 2019 року (головуючий суддя Мельничук В.П., судді: Лічевецький І.О., Костюк Л.О.) у справі № 826/5982/18 за позовом Полтавської обласної ради професійних спілок до Кабінету Міністрів України, треті особи: Фонд державного майна України, Генеральна прокуратура України, Прокуратура Полтавської області про визнання протиправним та скасування розпорядження від 11 січня 2018 року № 13-р,
У С Т А Н О В И В:
І. РУХ СПРАВИ
У 2018 році Полтавська обласна рада професійних спілок (далі також позивач) звернулась до Окружного адміністративного суду м. Києва з позовною заявою до Кабінету Міністрів України (далі також відповідач), треті особи: Фонд державного майна України, Генеральна прокуратура України, Прокуратура Полтавської області, та з урахуванням уточнених позовних вимог просила визнати протиправним та скасувати розпорядження Кабінету Міністрів України "Про передачу будівлі у м. Полтаві Генеральній прокуратурі України" № 13-р від 11 січня 2018 року.
Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 16 липня 2019 року позов задоволено.
Визнано протиправним та скасовано розпорядження Кабінету Міністрів України від 11 січня 2018 року № 13-р "Про передачу будівлі у м. Полтаві Генеральній прокуратурі України".
Постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 23 грудня 2019 року рішення Окружного адміністративного суду м. Києва від 16 липня 2019 року скасовано та ухвалено нове рішення, яким у задоволені позову відмовлено.
27 січня 2020 року на адресу Верховного Суду надійшла касаційна скарга позивача, надіслана 22 січня 2020 року, у якій скаржник просить скасувати постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 23 грудня 2019 року і залишити в силі рішення Окружного адміністративного суду м.Києва від 16 липня 2019 року.
Ухвалою Верховного Суду від 05 лютого 2020 року відкрито касаційне провадження у справі. Цією ж ухвалою витребувано справу з суду першої інстанції.
02 березня 2020 року від Офісу Генеральної прокуратури надійшов відзив на касаційну скаргу, у якому просить касаційну скаргу залишити без задоволення, а рішення суду апеляційної інстанції без змін.
22 травня 2020 року від Кабінету Міністрів України надійшов відзив на касаційну скаргу, у якому просить касаційну скаргу залишити без задоволення, а рішення суду апеляційної інстанції залишити без змін.
Інші учасники правом надання відзиву на касаційну скаргу не скористалися, що не перешкоджає касаційному перегляду рішень судів попередніх інстанцій.
Ухвалою Верховного Суду від 23 вересня 2024 року справу призначено до розгляду в порядку письмового провадження відповідно до статті 345 Кодексу адміністративного судочинства України (далі також КАС України).
IІ. АРГУМЕНТИ УЧАСНИКІВ
Позовні вимоги обґрунтовані тим, що будівля загальною площею 2330, 1 кв. м., що знаходиться за адресою м. Полтава, вул. Ляхова, 1 перебувала на праві власності у Полтавської обласної ради професійних спілок, як майно громадських організацій колишнього Союзу СРСР.
Проте рішенням Господарського суду Полтавської області від 03 червня 2015 року, залишеним без змін постановою Харківського апеляційного господарського суду від 14 січня 2016 року, у справі № 917/555/15 визнано недійсними пункт 2-4 рішення виконавчого комітету Полтавської міської ради № 166 від 20 травня 2009 року "Про оформлення права власності на об`єкт нерухомості по вул. Ляхова, 1".
Згодом оскаржуваним розпорядженням вищевказаний майновий комплекс було передано із сфери управління Фонду державного майна України та закріплено на праві оперативного управління за Генеральною прокуратурою України.
На думку позивача, прийняття вищевказаного розпорядження відбулося з порушенням вимог чинного законодавства.
Стверджує, що на законодавчому рівні не визначено правонаступників загальносоюзних громадських організацій колишнього Союзу РСР та колишніх профспілкових організацій.
З покликанням на постанову Кабінету Міністрів України від 04 лютого 1994 року № 3943-ХІІ "Про майно загальносоюзних громадських організацій колишнього Союзу РСР" наполягає на відсутності у Фонду державного майна України повноважень передавати майно на праві оперативного управління Генеральній прокуратурі України.
Також позивач зауважив, що при розгляді господарської справи № 917/555/15 прокуратурою та Фондом державного майна України не було заявлено позовних вимог про витребування вказаного майна з чужого незаконного володіння.
В свою чергу рішенням Господарського суду Полтавської області від 03 червня 2015 року у справі №917/555/15 не було встановлено факту відсутності у Полтавської обласної ради професійних спілок правових підстав на володіння та користування державним майном або неправомірність такого володіння і користування, що свідчить про перебування майна на балансі позивача.
Вважає, що відповідачем в порушення вимог пункту 7 параграфу 33 Регламенту Кабінету Міністрів України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 18 липня 2007 року № 950 (далі також Регламент № 950) протиправно не було погоджено проект розпорядження із позивачем.
Водночас стверджує, що проект розпорядження, як акт, який стосується соціально-економічної сфери громадян підлягав обов`язковому проведенню консультацій з громадськістю.
Відповідач у відзиві на позовну заяву проти позовних вимог заперечив, посилаючись на те, що за рішенням Господарського суду Полтавської області від 03 червня 2015 року у справі № 917/555/15 власником майнового комплексу загальною площею 2330,1 кв. м., вартістю 43 106 850, 00 грн., що розташована за адресою: м. Полтава, вул. Ляхова, 1 стала Держава Україна в особі Фонду державного майна України.
Стверджує, що відповідач, як уповноважений орган виконавчої влади здійснює управління об`єктами державної власності, у зв`язку з чим, останнім було прийнято розпорядження про передачу майна у спосіб, що відповідає вимогам Конституції України та діючому законодавству, до того ж оскаржуване розпорядження не порушує прав позивача.
Водночас відповідач зазначив, що проект оскаржуваного розпорядження було погоджено Генеральною прокуратурою України, Фондом державного майна України, Міністерством фінансів України та Міністерством юстиції України, що виключає порушення процедури прийняття акта індивідуальної дії.
У відповіді на відзив позивач зазначив, що рішенням Господарського суду Полтавської області від 03 червня 2015 року у справі № 917/555/15 дійсно передано майновий комплекс у власність Держави України, що в свою чергу не оспорюється позивачем, однак вказаним судовим рішенням не встановлено факту неправомірного користування вказаним об`єктом з боку позивача, а відтак, останній є балансоутримувачем такого майна.
З огляду на зазначене, стверджує, що відповідач був зобов`язаний погодити проект оскаржуваного розпорядження із позивачем та Федерацією професійних спілок України, що в свою чергу здійснено не було.
У запереченнях на відповідь на відзив відповідач спростував твердження позивача про порушення останнім процедури прийняття оскаржуваного акта.
У своїх письмових поясненнях Генеральна прокуратура України проти позовних вимог заперечила, зазначивши, що 27 вересня 2016 року за Фондом державного майна України зареєстровано право власності на адміністративну будівлю, що знаходиться за адресою: м. Полтава, вул. Ляхова, 1.
Водночас зазначила, що оскаржуваним розпорядженням Кабінет Міністрів України, як уповноважений орган, передав вказане майно із сфери балансоутримувача на баланс оперативного управління третьої особи - Генеральної прокуратури України, що підтверджується також актом приймання-передачі від 15 березня 2018 року, а до Державного реєстру речових прав на нерухоме майно внесено інформацію про реєстрацію права власності за державою в особі Генеральної прокуратури України 21 березня 2018 року.
На думку третьої особи, оскаржуваним розпорядженням не було порушено прав позивача, оскільки майно перебувало у власності держави України в особі Фонду державного майна України, який на виконання вимог акта індивідуальної дії правомірно передало майновий комплекс в управління прокуратурі.
Прокуратура Полтавської області у запереченнях проти позовних вимог зазначила, що встановлені обставини у рішенні Господарського суду Полтавської області від 03 червня 2015 року у справі № 917/555/15 мають преюдиційне значення, що в свою чергу свідчить про правомірність набуття Фондом державного майна України нерухомого майна.
Водночас вважає, що останній здійснював розпорядження майном в інтересах та від імені держави, а відтак права позивача не можуть бути порушеними, у зв`язку з чим, позовні вимоги задоволенню не підлягають.
Стверджує, що оскаржуване рішення вичерпало свою дію фактом його виконання.
ІІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
Судами попередніх інстанцій встановлено таке.
Рішенням виконавчого комітету Полтавської міської ради від 20 травня 2009 року № 166 "Про оформлення права власності на об`єкт нерухомості по вул. Ляхова,1" вирішено оформити право власності на об`єкт нерухомого майна адміністративну будівлю під літ. А-5 по вул. Ляхова, 1 в м. Полтава за Полтавською обласною радою професійних спілок.
Рішенням Господарського суду Полтавської області від 03 червня 2015 року, залишеним без змін постановою Харківського апеляційного господарського суду від 14 січня 2016 року, у справі № 917/555/15:
визнано недійсними пункти 2,3,4 рішення виконавчого комітету Полтавської міської ради № 166 від 20 травня 2009 року "Про оформлення права власності на об`єкт нерухомості по вул. Ляхова,1";
визнано недійсним свідоцтво про право власності від 07 квітня 2010 року видане Полтавській обласній раді професійних спілок Управлінням житлово-комунального господарства виконавчого комітету Полтавської міської ради на будівлю загальною площею 2330,1 кв.м. вартістю 43106850, 00 гривень за адресою: м. Полтава, вул. Ляхова,1;
визнано за державою Україна в особі Фонду державного майна України право власності на нерухоме майно - окремо розташовану адміністративну п`ятиповерхову будівлю загальною площею 2330,1 кв.м., розташованою в м. Полтаві по вул. Ляхова, 1, вартістю 43106850,00 гривень.
За змістом інформаційної довідки з Державного реєстру речових прав на нерухоме майно та реєстру прав власності на нерухоме майно, Державного реєстру Іпотек, Єдиного реєстру заборон відчуження об`єктів нерухомого майна щодо об`єкта нерухомого майна від 27 вересня 2016 року зареєстровано право власності на нерухоме майно за Фондом Державного майна України.
Листом Міністерства економічного розвитку і торгівлі України вих. № 3213-08/10492-06 від 11 квітня 2016 року до Генеральної прокуратури України на виконання Порядку визначення суб`єкта управління об`єктами, що повернуті у власність держави та іншим майном, суб`єкт якого не визначений, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 07 жовтня 2015 року № 817, запропоновано нерухоме майно за адресою: м. Полтава, вул. Ляхова,1 віднести до сфери управління Генеральної прокуратури з урахуванням потреб у забезпеченні.
Листом від 29 квітня 2016 року № 18-203/вих.16 Прокуратура Полтавської області звернулася до Генерального прокурора України з посиланням на вимоги статті 5 Закону України "Про передачу об`єктів права державної та комунальної власності", у якому просила останнього віднести вищевказане приміщення на баланс Прокуратури Полтавської області.
Листом від 16 травня 2016 року № 18-240-вих 16 Прокуратура Полтавської області звернулася до Голови Полтавської державної адміністрації з проханням погодити передачу нерухомого майна за адресою: м. Полтава, вул. Ляхова,1 до сфери управління Генеральної прокуратури України на баланс Прокуратури Полтавської області.
Листом від 30 вересня 2016 року № 18-1070 вих. 16 Генеральна прокуратура України звернулася до Міністерства економічного розвитку і торгівлі України із проханням віднести до сфери управління останньої нерухоме майно за адресою: м. Полтава, вул. Ляхова, 1.
Листом від 13 липня 2017 року № 10-24-13676 Фонд державного майна України звернувся до Міністерства економічного розвитку і торгівлі України із проектом розпорядження "Про віднесення будівлі у м. Полтаві із закріпленням її за Генеральною прокуратурою України".
На підставі звернення Генеральної прокуратури України, Мінекономрозвитку було розроблено та подано на розгляд до Кабінету Міністрів України проект розпорядження "Про віднесення будівлі у м. Полтаві із закріпленням її за Генеральною прокуратурою України".
За змістом пояснювальної записки до проекту розпорядження Кабінету Міністрів України "Про передачу будівлі у м. Полтаві Генеральній прокуратурі України" вбачається, що останній розроблено Мінекономрозвитку за пропозицією Генеральної прокуратури України.
Водночас проект розпорядження погоджено без зауважень Генеральною прокуратурою України, Фондом державного майна України, Міністерством фінансів України.
Також в проекті зазначено, що проект розпорядження не стосується соціально-трудової сфери та не потребує погодження з уповноваженими представниками від всеукраїнських профспілок, їх об`єднань та всеукраїнських об`єднань організацій роботодавців.
За змістом довідки про погодження проекту розпорядження Кабінету Міністрів України "Про передачу будівлі у м.Полтаві Генеральній прокуратурі України" проект погоджено із зауваженнями щодо невідповідності вимогам нормопроектувальної техніки.
За змістом протоколу узгодження позицій, вищевказані зауваження були враховані.
Розпорядженням Кабінету Міністрів України від 11 січня 2018 року № 13-р "Про передачу будівлі у м. Полтаві Генеральній прокуратурі України" передано Генеральній прокуратурі України будівлю по вул. Ляхова,1 у м. Полтаві із сфери управління Фонду державного майна України із закріпленням її на праві оперативного управління за Генеральною прокуратурою України (далі також розпорядження № 13-р, спірне розпорядження).
Наказом Генеральної прокуратури України "Про приймання-передачу нерухомого майна до оперативного управління Генеральної прокуратури України" від 06 березня 2018 року створено комісію приймання-передачі майна по вул. Ляхова, 1 у м. Полтаві.
Згідно акта приймання-передачі майна від 15 березня 2018 року на виконання розпорядження Кабінету Міністрів України "Про передачу будівлі у м. Полтаві Генеральній прокуратурі України" від 11 січня 2018 № 13-р та наказу Генеральної прокуратури України "Про приймання-передачу нерухомого майна до оперативного управління Генеральної прокуратури України" від 06 березня 2018 року прийнято із сфери управління Фонду державного майна України окремо розташовану адміністративну будівлю площею 2330,1 кв. м., розташовану в м. Полтаві по вул. Ляхова,1 в оперативне управління Генеральної прокуратури України (на баланс Прокуратури Полтавської області) без зміни форми державної власності.
Згідно інформації із витягу з Державного реєстру речових прав на нерухоме майно про реєстрацію права власності, 21 березня 2018 року право власності на адміністративну будівлю площею 2330,1 кв.м., розташовану в м. Полтаві по вул. Ляхова,1, зареєстровано за Державою Україною в особі Генеральної прокуратури України.
Вважаючи розпорядження від 11 січня 2018 року № 13-р протиправним, таким, що прийнято з порушенням законодавчо визначеної процедури, позивач звернувся із цим позовом до суду.
ІV. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
Задовольняючи позов, суд першої інстанції виходив з того, що оскаржуване у цій справі розпорядження Кабінету Міністрів України про передачу зі сфери управління Фонду державного майна України до сфери управління Генеральної прокуратури України будівлі по вул. Ляхова, 1 у м. Полтава, яка відноситься до майна загальносоюзних громадських об`єднань (організацій) колишнього Союзу РСР, розташованого на території України, та яка перебуває на балансі та у користуванні позивача, є таким, що прийняте поза межами наданих законом повноважень, тобто із порушенням визначених статтею 3 Закону України "Про Кабінет Міністрів України" принципів законності та верховенства права.
Суд першої інстанції зауважив, що станом на момент прийняття відповідачем спірного розпорядження, так і станом на дату розгляду цієї справи у суді першої інстанції, питання визначення суб`єктів права власності (правонаступників) майна загальносоюзних громадських організацій колишнього Союзу РСР, розташованого на території України, на законодавчому рівні не визначено, що також не заперечувалося учасниками справи, а відповідного закону про правовий режим майна загальносоюзних громадських об`єднань (організацій) колишнього Союзу РСР не прийнято.
Суд першої інстанції дійшов висновку, що у Кабінету Міністрів України не було компетенції (повноважень) розпоряджатися майном загальносоюзних громадських об`єднань (організацій) колишнього Союзу РСР, розташованого на території України, оскільки такими повноваженнями наділений саме Фонд державного майна України, як орган з виключним правом розпорядження, що, в свою чергу, свідчить про недотримання відповідачем процедури передачі майнового комплексу до сфери управління Генеральної прокуратури України, а відтак прийняття відповідачем спірного розпорядження є незаконним.
Скасовуючи рішення суду першої інстанції та відмовляючи у задоволенні позовних вимог, суд апеляційної інстанції зазначив, що будівля загальною площею 2330,1 кв.м., розташованою в м. Полтаві по вул. Ляхова, 1, є державною власністю, а тому передача цього нерухомого майна в оперативне управління Генеральної прокуратури України здійснена Кабінетом Міністрів України на підставі та у межах, визначених Законом України "Про управління об`єктами державної власності".
З огляду на зазначене, суд апеляційної інстанції дійшов висновку, що розпорядження Кабінету Міністрів України "Про передачу будівлі у м. Полтаві Генеральній прокуратурі України" № 13-р від 11 січня 2018 року є правомірним.
За позицією суду апеляційної інстанції, висновок суду першої інстанції про те, що оскаржуване у цій справі розпорядження Кабінету Міністрів України про передачу зі сфери управління Фонду державного майна України до сфери управління Генеральної прокуратури України будівлі по вул. Ляхова, 1 у м. Полтава, яка відноситься до майна загальносоюзних громадських об`єднань (організацій) колишнього Союзу РСР, розташованого на території України, та яка перебуває на балансі та у користуванні позивача, є таким, що прийняте поза межами наданих законом повноважень, тобто із порушенням визначених статтею 3 Закону України "Про Кабінет Міністрів України" принципів законності та верховенства права, є помилковим та таким, що не відповідає наявним в матеріалах справи доказам.
Також суд апеляційної інстанції дійшов висновку, що спірним розпорядженням Кабінету Міністрів України "Про передачу будівлі у м. Полтаві Генеральній прокуратурі України" № 13-р від 11 січня 2018 року права та інтереси Полтавської обласної ради професійних спілок не порушені і не обмежені, що вказує на відсутність достатніх та необхідних підстав для задоволення цього адміністративного позову.
V. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ ТА ВІДЗИВУ
В обґрунтування вимог касаційної скарги скаржник зазначає, що спірна будівля загальною площею 2330,1 кв. м, розташована в м. Полтаві по вул. Ляхова,1 є майном загальносоюзних громадських організацій колишнього Союзу РСР, розташовані на території України, яке тимчасово передане Фонду державного майна України, саме до законодавчого врегулювання суб`єктів права власності на таке майно, однак такий закон до цього часу відсутній.
Вважає безпідставним покликання суду апеляційної інстанції на Положення про порядок передачі об`єктів права державної власності, затвердженого постановою КМУ від 21 вересня 1998 року № 1482.
Наполягає на застосуванні до спірних правовідносин Порядку визначення суб`єкта управління об`єктами, що повернуті у власність держави та іншим майном, суб`єкт якого не визначений, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 07 жовтня 2015 року № 817 (далі також Порядок № 817).
Також зазначає, що Законом України від 21 вересня 2006 року № 185-V "Про управління об`єктами державної власності" (далі також Закон № 185-V) визначено правові основи управління об`єктами державної власності, проте до такого переліку не віднесено майно колишніх профспілкових організацій та загальносоюзних громадських організацій колишнього союзу РСР, яке на підставі рішень судів передано у власність держави.
Водночас зауважує, що статтею 4 Закону № 185-V передбачено виключний перелік суб`єктів управління об`єктами державної власності, серед яких, Генеральна прокуратура України та її територіальні органи відсутні.
Стверджує, що реалізація спірного розпорядження КМУ України № 13-р безпосередньо зачіпає права, свободи та інтереси членів як Полтавської обласної ради професійних спілок так і в цілому безпосередньо членів профспілки, які здійснюють свою статутну діяльність в будівлі по вул. Ляхова,1 в м. Полтава .
Зауважує, що в порушення пункту 7 параграфу 33 Регламенту № 950, проект спірного розпорядження не надсилався уповноваженому представнику всеукраїнських профспілок, у тому числі на адресу Полтавської обласної ради професійних спілок.
Водночас вважає, що суд апеляційної інстанції дійшов помилкових висновків про відсутність порушеного права позивача.
Відповідач у відзиві на касаційну скаргу зазначає, що спірне майно є державною власністю, а тому передача цього нерухомого майна на баланс оперативного управління Генеральної прокуратури України здійснена Кабінетом Міністрів України на підставі та у межах, визначених Законом України "Про управління об`єктами державної власності", а отже і розпорядження № 13-р є правомірним.
Вважає, що у межах спірних правовідносин у позивача відсутнє порушене право, як необхідна умова для задоволення позову.
Стверджує, що позивач не є учасником (суб`єктом) правовідносин, передбачених в оскаржуваному розпорядженні, як акта індивідуальної дії, таке розпорядження не породжує для позивача ніяких прав та обов`язків, а тому і не надає права на захист, тобто права на звернення до суду.
Представник Офісу Генерального прокурора у відзиві на касаційну скаргу зазначає, що суд апеляційної інстанції дійшов законного і обґрунтованого висновку про те, що спірним розпорядженням № 13-р права та інтереси Полтавської обласної ради професійних спілок не порушені і не обмежені, що вказує на відсутність достатніх та необхідних підстав для задоволення позову.
VІ. ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУД
Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 КАС України, колегія суддів зазначає наступне.
Частиною другою статті 19 Конституції України встановлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та