ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
10 жовтня 2024 року
м. Київ
справа № 380/5929/21
провадження № К/990/35011/23
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача - Єзерова А.А., суддів: Кравчука В.М., Стародуба О.П.
секретар судового засідання - Романова А.В.
за участі представників учасників справи
від позивачів - Шнир Я.Б., Шехет Мейлах
від відповідача - Пилип`як Х.І.
від Кабінету Міністрів України - Козика Н.В.
розглянувши у відкритому судовому засіданні у режимі відеоконференції адміністративну справу
за касаційною скаргою Львівської міської ради
на рішення Львівського окружного адміністративного суду від 25.01.2023 (суддя Кузан Р.І.) та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 22.06.2023 (головуючий суддя Запотічний І.І., судді Глушко І.В., Довга О.І.)
у справі №380/5929/21
за позовом Об`єднання Комітетів для Євреїв Бувшого Радянського Союзу, Представництва Американського Об`єднання Комітетів для Євреїв Бувшого Радянського Союзу
до Львівської міської ради,
треті особи: Кабінет Міністрів України, Міністерство культури та інформаційної політики України, Львівська обласна державна адміністрація, Приватне підприємство "Наш ринок", Товариство з обмеженою відповідальністю "Яблуко ЛТД",
про визнання протиправною та скасування ухвали.
І. РУХ СПРАВИ
1. У квітні 2021 року Об`єднання Комітетів для Євреїв Бувшого Радянського Союзу та Представництво Американського Об`єднання Комітетів для Євреїв Бувшого Радянського Союзу (далі - позивачі) звернулися до Львівського окружного адміністративного суду із позовом до Львівської міської ради (далі - відповідач), треті особи: Кабінет Міністрів України, Міністерство культури та інформаційної політики України, Львівська обласна державна адміністрація, Приватне підприємство "Наш ринок", Товариство з обмеженою відповідальністю "Яблуко ЛТД", у якому просили визнати протиправною та скасувати ухвалу відповідача від 25.04.2019 №5034 "Про відмову Об`єднанню Комітетів для Євреїв Колишнього Радянського Союзу та Представництву Американського Об`єднання Комітетів для Євреїв Бувшого Радянського Союзу у наданні дозволу на виготовлення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, обмеженої вул. Я.Раппапорта, вул. Базарною, вул. Броварною, вул. Клепарівською".
2. Рішенням Львівського окружного адміністративного суду від 25.01.2023, залишеним без змін постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 22.06.2023, позов задоволено.
3. Не погоджуючись із рішеннями судів попередніх інстанцій, відповідач звернувся до Верховного Суду з касаційною скаргою, в якій просить суд скасувати рішення Львівського окружного адміністративного суду від 25.01.2023 та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 22.06.2023 і прийняти нове рішення, яким відмовити у позові.
4. Від позивачів надійшов відзив на касаційну скаргу, в якому вони просять суд відмовити у задоволенні касаційної скарги і залишити без змін судові рішення.
ІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
5. Судами першої та апеляційної інстанції встановлено, що Представництво Американського Об`єднання Комітетів для Євреїв Бувшого Радянського Союзу 23.03.2016 звернулось до Львівської міської ради із проханням замовити проект землеустрою старого єврейського кладовища (між вул. Раппопорта, Базарною та Клепарівською) відповідно до постанови Кабінету Міністрів України "Про затвердження Порядку розроблення проектів землеустрою з організації та встановлення меж території природньо-заповідного фонду, іншого природоохоронного, оздоровчого, рекреаційного та історико-культурного призначення" від 25.08.2004 №1094. В заяві зазначено, що організація позивача готова оплатити вартість проведення всіх необхідних робіт. Крім цього, позивач в заяві звернув увагу на те, що замовником проекту землеустрою може бути лише міська рада.
6. На вказане звернення від 23.03.2016 № 224-2016 Львівська міська рада відповіді не надала, а адресувала звернення Департаменту містобудування Львівської міської ради, який у відповіді від 25.04.2016 № 2403-1863 повідомив про можливість виготовлення проекту землеустрою лише після затвердження Львівською міською радою Детального плану території м.Львова.
7. Не погоджуючись з вказаною бездіяльністю відповідача, позивачі у червні 2016 року звернулися до суду з позовом до Львівської міської ради, Виконавчого комітету Львівської міської ради, Департаменту містобудування Львівської міської ради в якому просили: визнати протиправною бездіяльність Львівської міської ради та її виконавчого комітету щодо невиконання вимог Розпорядження Кабінету Міністрів України від 20.07.1998 № 604-р "Про додаткові заходи щодо збереження місць поховань у населених пунктах України", а саме: щодо здійснення заходів з утримання та збереження місць давніх поховань - Старого єврейського кладовища, незамовлення проекту землеустрою з організації та встановлення меж території історико-культурного призначення - Старого єврейського кладовища в порядку визначеному Постановою Кабінету Міністрів України від 25.08.2004 № 1094; визнати незаконними дії Львівської міської ради та Департаменту містобудування Львівської міської ради щодо відмови у замовленні проекту землеустрою з організації та встановлення меж території історико-культурного призначення - Старого єврейського кладовища в порядку, визначеному постановою Кабінету Міністрів України від 25.08.2004 № 1094; зобов`язати Львівську міську раду та її виконавчий комітет замовити розробку проекту землеустрою з організації та встановлення меж території історико-культурного призначення - Старого єврейського кладовища в порядку, визначеному для земель історико-культурного призначення.
8. Постановою Залізничного районного суду м. Львова від 08.06.2017 у справі №462/3403/16, позов задоволено: визнано протиправною бездіяльність Львівської міської ради та її виконавчого комітету щодо невиконання вимог Розпорядження Кабінету Міністрів України від 20.07.1998 №604-р "Про додаткові заходи щодо збереження місць поховань у населених пунктах України", а саме, щодо здійснення заходів з утримання та збереження місць давніх поховань - Старого єврейського кладовища та незамовлення проекту землеустрою з організації та встановлення меж території історико-культурного призначення - Старого єврейського кладовища в порядку, визначеному постановою Кабінету Міністрів України від 25.08.2004 № 1094. Визнано незаконними дії Львівської міської ради та Департаменту містобудування Львівської міської ради щодо відмови у замовленні проекту землеустрою з організації та встановлення меж території історико-культурного призначення - Старого єврейського кладовища в порядку, визначеному постановою Кабінету Міністрів України від 25.08.2004 №1094. Зобов`язано Львівську міську раду та її виконавчий комітет замовити розробку проекту землеустрою з організації та встановлення меж території історико-культурного призначення - Старого єврейського кладовища в порядку, визначеному для земель історико-культурного призначення; виконати вимоги розпорядження Кабінету Міністрів України від 20.07.1998 №604-р.
9. Постановою Львівського апеляційного адміністративного суду від 05.12.2017 апеляційну скаргу Львівської міської ради задоволено частково. Постанову Залізничного районного суду м.Львова від 08.06.2017 у справі № 462/3403/16-а скасовано та ухвалено нову, якою позовні вимоги задоволено частково. Визнано бездіяльність виконавчого комітету Львівської міської ради в частинні організації та встановлення меж території історико-культурного призначення - Старого єврейського кладовища в порядку, визначеному постановою Кабінету Міністрів України від 25.08.2004 № 1094, протиправною. Зобов`язано Львівську міську раду дати дозвіл замовнику - Об`єднанню Комітетів для Євреїв Бувшого Радянського Союзу та Представництву Американського Об`єднання Комітетів для Євреїв Бувшого Радянського Союзу на розробку проекту землеустрою.
10. Постановою Верховного Суду від 23.05.2018 у справі №462/3403/16 касаційну скаргу Львівської міської ради залишено без задоволення. Постанову Львівського апеляційного адміністративного суду від 05.12.2017 у справі № 462/3403/16-а залишено без змін.
11. З метою виконання вказаних судових рішень представник позивачів 29.01.2018 повторно звернувся до Львівської міської ради з заявою №29-18. У цьому зверненні просив надати дозвіл на розробку проекту землеустрою меж території історико-культурного призначення - Старого єврейського кладовища у м.Львові, відповідно до постанови Львівського апеляційного адміністративного суду від 05.12.2017 у справі №876/7361/17.
12. Львівська міська рада зверталась до Львівського апеляційного адміністративного суду з заявою про роз`яснення постанови від 05.12.2017. Ухвалою суду від 20.03.2018 відмовлено відповідачу в задоволенні заяви про роз`яснення судового рішення.
13. Ухвалою Залізничного районного суду м. Львова від 24.06.2019 у справі №462/3403/16 частково задоволено заяву Об`єднання Комітетів для Євреїв Бувшого Радянського Союзу, Представництва Американського Об`єднання Комітетів для Євреїв Бувшого Радянського Союзу про визнання бездіяльності відповідача протиправною. Визнано протиправною бездіяльність Львівської міської ради щодо невиконання постанови Львівського апеляційного адміністративного суду від 05.12.2017 у справі № 462/3403/16-а.
14. Львівська міська рада, розглянувши заяви позивачів, ухвалою від 25.04.2019 №5034 відмовила Об`єднанню Комітетів для Євреїв Бувшого Радянського Союзу та Представництву Американського Об`єднання Комітетів для Євреїв Бувшого Радянського Союзу у наданні дозволу на виготовлення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки орієнтовною площею 4,7000 га, обмеженої вул. Я.Раппапорта, вул. Базарною, вул. Броварною, вул. Клепарівською, для утримання та збереження місць давніх поховань - Старого єврейського кладовища, у зв`язку з невідповідністю місця розташування земельної ділянки плану зонування території Шевченківського району м. Львова та відсутністю затвердженого у встановленому порядку історико-архітектурного опорного плану м. Львова.
Відповідач в ухвалі вказав, що така прийнята відповідно до статті 144 Конституції України, підпункту 34 пункту 1 статті 26 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні", статей 12, 122 Земельного кодексу України.
15. Вважаючи оскаржувану ухвалу Львівської міської ради від 25.04.2019 №5034 протиправною та такою, що підлягає скасуванню, позивачі звернулися до суду.
ІІІ. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
16. Задовольняючи позов, суд першої інстанції, з яким погодився і суд апеляційної інстанції, керувався тим, що Львівська міська рада оскаржуваною ухвалою розглянула звернення позивачів та відмовила у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки з підстав, визначених у статті 123 Земельного кодексу України. Проте звернення позивачів скеровувались до Львівської міської ради не у порядку статті 123 Земельного кодексу України, а відповідно до Закону України "Про землеустрій", Розпорядження Кабінету Міністрів України від 20.07.1998 №604-р "Про додаткові заходи щодо збереження місць поховань у населених пунктах України" та постанови Кабінету Міністрів України від 25.08.2004 №1094 "Про затвердження Порядку розроблення проектів землеустрою з організації та встановлення меж територій природно-заповідного фонду, іншого природоохоронного, оздоровчого, рекреаційного та історико-культурного призначення".
17. Суд першої інстанції відзначив, що відповідач в оскаржуваній ухвалі не врахував наведені у зверненні позивачів мету розроблення проекту землеустрою щодо встановлення меж території історико-культурного призначення - Старого єврейського кладовища, та не обґрунтував таке своє рішення з посиланням на норми Закону України "Про землеустрій" чи інших нормативно-правових актів, що регулюють питання організації землеустрою територій історико-культурного призначення.
ІV. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ, ВІДЗИВУ НА КАСАЦІЙНУ СКАРГУ
18. Відповідач в якості підстав касаційного оскарження посилається на пункт 1 частини четвертої статті 328 КАС України та зазначає, що судами попередніх інстанцій не враховані висновки Великої Палати Верховного Суду, висловлені у постанові від 11.12.2018 у справі №910/8122/17 та Верховного Суду, сформульовані у постановах від 14.03.2018 у справі №815/219/17, та від 20.02.2019 у справі №522/3655/17 щодо загальних підходів судового захисту законних інтересів; захисту екологічних інтересів суспільства відповідно до Орхуської конвенції та Закону України "Про охорону навколишнього середовища"; щодо особливостей правового статусу громадських організацій, що звертаються в інтересах своїх членів. Також зазначає, що судам попередніх інстанцій слід було врахувати практику Верховного Суду, сформульовану у постанові від 31.03.2021 у справі №640/21611/19 щодо права громадського об`єднання звернення до суду та постанову Верховного Суду від 17.12.2018 у справі №509/4156/15-а.
19. Відповідач стверджує, що ухвала Львівської міської ради від 25.04.2019 № 5034 прийнята органом місцевого самоврядування з дотримання усіх вимог Земельного кодексу України, а саме статті 123 цього Кодексу, оскільки відповідно до Плану зонування Шевченківського району м.Львова (який є складовою частиною Плану зонування території міста Львова), спірна земельна ділянка знаходиться в межах зони Г-5 - лікувальній зони та Г-6 - торговельні зони, тобто не відповідає містобудівній документації.
20. Крім того, Львівська міська рада звертає увагу суду на те, що жодних поховань на земельній ділянці, орієнтовною площею 4,7 га, обмеженої вул. Я. Раппапорта, вул. Базарною, вул. Броварною, вул. Клепарівською, не виявлено, і це підтверджено рішенням Господарського суду Львівської області від 22 04 2005 у справі №1/511-17/289.
21. У відзиві на касаційну скаргу позивачі підтримують висновки судів попередніх інстанцій і зазначають про те, що відповідач неправомірно відмовив у наданні дозволу, не врахувавши належним чином судові рішення у справі №462/3403/16.
V. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ
22. Верховний Суд, перевіривши доводи касаційної скарги, в межах касаційного перегляду, визначених статтею 341 КАС України, а також, надаючи оцінку правильності застосування судами норм матеріального і процесуального права у спірних правовідносинах, виходить з такого.
(а) щодо права на звернення до суду
23. Згідно з частиною 1 статті 5 КАС України, кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист у спосіб, визначений в цій статті.
24. Тобто, право на судовий захист має лише та особа, яка є суб`єктом (носієм) порушених прав, свобод чи інтересів. Таким чином, для того, щоб особі було надано судовий захист, суд встановлює, чи особа дійсно має порушене право, свободу чи інтерес, і це право, свобода чи інтерес порушені відповідачем.
25. За змістом Рішення Конституційного Суду України від 01.12.2004 № 18-рп/2004 щодо "порушеного права", за захистом якого особа може звертатися до суду, то це поняття, яке вживається у низці законів України, має той самий зміст, що й поняття "охоронюваний законом інтерес". Щодо останнього, то в цьому ж Рішенні Конституційний Суд України зазначив, що "поняття "охоронюваний законом інтерес" означає правовий феномен, який: а) виходить за межі змісту суб`єктивного права; б) є самостійним об`єктом судового захисту та інших засобів правової охорони; в) має на меті задоволення усвідомлених індивідуальних і колективних потреб; г) не може суперечити Конституції і законам України, суспільним інтересам, загальновизнаним принципам права; д) означає прагнення (не юридичну можливість) до користування у межах правового регулювання конкретним матеріальним та/або нематеріальним благом; є) розглядається як простий легітимний дозвіл, тобто такий, що не заборонений законом. Охоронюваний законом інтерес регулює ту сферу відносин, заглиблення в яку для суб`єктивного права законодавець вважає неможливим або недоцільним".
26. Отже, гарантоване статтею 55 Конституції України й конкретизоване у законах України право на судовий захист передбачає можливість звернення до суду за захистом порушеного права, але вимагає, щоб порушення, про яке стверджує позивач, було обґрунтованим. Таке порушення прав має бути реальним, стосуватися індивідуально виражених прав або інтересів особи, яка стверджує про їх порушення.
27. У постанові Верховного Суду від 08.10.2022 у справі № 813/5933/15 досліджувався Статут Об`єднання Комітетів для Євреїв Бувшого Радянського Союзу в контексті права звернення до суду і зроблено такі висновки.
"Відповідно до п.п. "А", "Б", "Г" ст. 2 А Статуту Об`єднання Комітетів для Євреїв Бувшого Радянського Союзу благочинна організація, утворена з метою просвітництва та запобігання дискримінації осіб єврейської національності через віросповідання та національність; визначення поняття "благочинні цілі" наведено у п.п. іі ст. 4А Статуту, та вказано, що це: релігійні, благочинні, наукові, літературні та просвітницькі цілі. Реалізуючи статутні цілі, Представництво Американського Об`єднання Комітетів для Євреїв Бувшого Радянського Союзу, забезпечувало всебічне вивчення та дослідження місць, пов`язаних з історією та релігією єврейського народу. Протягом кількох років Представництвом Американського Об`єднання комітетів для Євреїв Бувшого Радянського Союзу замовлялись робота з археологічних досліджень, виготовлення документації на нововиявлені пам`ятки та державної реєстрації, замовлено та погоджено, у встановленому законом порядку, проект регенерації однієї з юдейських дільниць у м. Львові.
Також, представництво Американського Об`єднання Комітетів для Євреїв Бувшого Радянського Союзу, забезпечувало всебічне вивчення та дослідження місць, пов`язаних з історією та релігією єврейського народу. Протягом кількох років Представництвом Американського Об`єднання Комітетів для Євреїв Бувшого Радянського Союзу замовлялись роботи з археологічних досліджень, виготовлення документації на нововиявлені пам`ятки та їх державної реєстрації, замовлено та погоджено, у встановленому законом порядку, проект регенерації однієї з юдейських дільниць у м. Львові. Рішенням Науково-методичної ради з питань охорони культурної спадщини від 12.04.2013 програму регенерації схвалено та рекомендовано продовжити опрацювання науково-проектної документації по об`єктах, які входять до складу колишньої міської юдейської дільниці Львова.
Положеннями статті 6 Закону України "Про національні меншини в Україні" визначено, що держава гарантує всім національним меншинам права на національно-культурну автономію: користування і навчання рідною мовою чи вивчення рідної мови в державних навчальних закладах або через національні культурні товариства, розвиток національних культурних традицій, використання національної символіки, відзначення національних свят, сповідування своєї релігії, задоволення потреб у літературі, мистецтві, засобах масової інформації, створення національних культурних і навчальних закладів та будь-яку іншу діяльність, що не суперечить чинному законодавству. Пам`ятки історії і культури національних меншин на території України охороняються законом.
Крім цього, статтею 21 Закону України "Про свободу совісті та релігійні організації" гарантовано право релігійних організацій на заснування і утримування вільно доступних місць богослужінь або релігійних зібрань, а також місця, шановані в тій чи іншій релігії (місця паломництва). Богослужіння, релігійні обряди, церемонії та процесії безперешкодно проводяться в культових будівлях і на прилеглих територіях, у місцях паломництва, в установах релігійних організацій, на кладовищах, в місцях окремих поховань і крематоріях, квартирах і будинках громадян, тощо.
З огляду на те, що зазначені культові споруди розташовані на спірних земельних ділянках, згідно архівних документів, належали єврейській релігійній організації "Золота Роза", Верховний Суд погоджується, що інтерес позивачів до згаданих об`єктів в повній мірі відповідає поняттю "охоронюваний законом інтерес", тлумачення якому надано у вказаному вище рішенні Конституційного суду № 18-рп/2004 від 01.12.2004".
28. Колегія суддів вважає, що вказаний правовий висновок відповідає загальному підходу, сформульованому Великою Палатою Верховного Суду у постанові від 11.12.2018 у справі №910/8122/17 і Верховним Судом у постановах від 31.03.2021 у справі №640/21611/19 і від 17.12.2018 у справі №509/4156/15-а, на який посилається Львівська міська рада, щодо права громадського об`єднання на звернення до суду і такий підхід є застосовним до обставин цієї справи.
29. Водночас, є нерелевантними до обставин цієї справи висновки Верховного Суду, сформульовані у постанові від 14.03.2018 у справі №815/219/17, оскільки стосувалися можливості ОСББ представляти інтереси в суді, а також, зважаючи на те, що вказаною постановою Верховний Суд скерував справу до суду апеляційної інстанції для продовження розгляду.
30. Також Суд звертає увагу, що рішення Львівської міської ради у цій справі, прийнято внаслідок звернення позивачів, тому безпосередньо порушує їх права.
31. Отже, доводи касаційної скарги про відсутність у позивачів права на звернення до суду не знайшли свого підтвердження.