ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
11 жовтня 2024 року
м. Київ
справа № 140/11689/21
адміністративне провадження № К/990/20167/23
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого судді Кравчука В.М., суддів Єзерова А.А., Стародуба О.П.,
розглянув у попередньому судовому засіданні
касаційну скаргу Державної служби геології та надр України
на рішення Волинського окружного адміністративного суду від 06 грудня 2022 року (суддя Костюкевич С.Ф.) та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 11 травня 2023 року (колегія у складі суддів Большакової О.О., Заверухи О.Б., Качмара В.Я.)
у справі № 140/11689/21
за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю "Георесурс"
до Державної служби геології та надр України
про скасування (анулювання) спеціального дозволу на користування надрами.
І. ЗМІСТ ПОЗОВНИХ ВИМОГ
1. У жовтні 2021 року Державна служба геології та надр України (далі - Держгеонадра; позивач) звернувся до суду із позовом до Товариства з обмеженою відповідальністю "Георесурс" (далі - ТОВ "Георесурс"; відповідач) про анулювання спеціального дозволу на користування надрами від 03.04.2013 № 5750.
II. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
2. Судами попередніх інстанцій встановлено, що ТОВ "Георесурс" надано спеціальний дозвіл на користування надрами №5750 від 03.04.2013 з метою видобування пегматитів строком на 20 років терміном до 03.04.2033.
3. Наказом Державної служби геології та надр України від 21.02.2019 №53 вирішено провести планові перевірки діяльності надрокористувачів, в тому числі ТОВ "Георесурс" з 01.04.2019.
4. Листом від 26.02.2019 Держгеонадра надіслано на адресу ТОВ "Георесурс" повідомлення про проведення планової перевірки дотримання вимог законодавства у сфері надрокористування, у строк з 01-12.04.2019, яке було вручено 15.04.2019.
5. 03.04.2019 було проведено планову перевірку ТОВ "Георесурс", за результатами якої складено акт № 19/5750-К від 03.04.2019, в якому зазначено про відмову підприємства у проведені перевірки у зв`язку з відсутністю керівників підприємства.
6. 03.04.2019 складено припис № 19/5750-К, в якому зазначено, що відповідач не виконує умови користування надрами, а саме не дотримується вимог Угоди про умови користування надрами № 5750 в частині обов`язку надрокористувача допускати представників Держгеонадр для здійснення державного геологічного контролю й зобов`язано усунути порушення до 03.05.2019.
7. 08.04.2019 супровідним листом №79-14/03 від 03.04.2019 на адресу ТОВ "Георесурс" надійшли направлення на проведення перевірки від 01.04.2019, акт №19/5750-К від 03.04.2019 про недопущення до перевірки, припис щодо усунення порушень від 03.04.2019 №19/5750-Ю та копія наказу Держгеонадр від 21.02.2019 №53.
8. На виконання припису ТОВ "Георесурс" листом №188 від 02.05.2019 надало Південному міжрегіональному відділу департаменту державного геологічного контролю Держгеонадр необхідні документи та пояснення.
9. Держгеонадра наказом від 27.06.2019 №202 зупинило ТОВ "Георесурс" дію спеціального дозволу на користування надрами №5750 від 03.04.2013.
10. Про зупинення дії спеціального дозволу на користування надрами ТОВ "Георесурс" було поінформовано листом №11982/03/14-19 від 03.07.2019, який було вручено 11.07.2019. Також даним листом Держгеонадра надало 30 календарних днів для усунення порушень.
11. Про те, що порушення були усунені, а Південному міжрегіональному відділу департаменту державного геологічного контролю Держгеонадр був наданий пакет документів та відповідні пояснення, ТОВ "Георесурс" поінформувало Держгеонадра листом №257 від 15.07.2019, в якому також просило поновити дію спеціального дозволу на користування надрами у зв`язку з безпідставністю його зупинення.
12. Листом №18496/01/14-19 від 05.09.2019 до ТОВ "Георесурс" Держгеонадра щодо надання згоди/незгоди на припинення права користування надрами просило надати власну позицію на припинення права користування надрами, за спеціальним дозволом на користування надрами №5750 від 03.04.2013.
13. Листом №283 від 07.10.2019 до Держгеонадр ТОВ "Георесурс" не погодилося на припинення права користування надрами та зауважило про безпідставність зупинення дії спеціального дозволу на користування надрами №5750 і просило поновити його дію.
14. 03.01.2020 Державна служба геології та надр України звернулася до суду з позовом до ТОВ "Георесурс" про анулювання спеціального дозволу на користування надрами №5750 від 03.04.2013.
15. 28.01.2020 ТОВ "Георесурс" пред`явило зустрічний позов до Державної служби геології та надр України про визнання протиправним та скасування наказу №202 від 27.06.2019 в частині зупинення ТОВ "Георесурс" дії спеціального дозволу на користування надрами №5750 від 03.04.2013.
16. Рішенням Волинського окружного адміністративного суду від 18.06.2020 у справі №140/39/20, яке залишено без змін постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 28.01.2021, визнано протиправним та скасовано наказ Державної служби геології та надр України № 202 від 27.06.2019 "Про поновлення, зупинення дії, анулювання спеціальних дозволів на користування надрами, встановлення термінів на усунення порушень та внесення змін до наказів" в частині зупинення ТОВ "Георесурс" дії спеціального дозволу на користування надрами №5750 від 03.04.2013. У задоволенні позову Державної служби геології та надр України до ТОВ "Георесурс" про анулювання спеціального дозволу на користування надрами №5750 від 03.04.2013 наданого ТОВ "Георесурс" відмовлено.
17. Наказом Державної служби геології та надр України № 394 від 09.09.2020 вирішено провести позапланову перевірку ТОВ "Георесурс" у зв`язку з неподанням суб`єктом господарювання документів обов`язкової звітності за два звітні періоди підряд без поважних причин.
18. 09.10.2020 було проведено позапланову перевірку ТОВ "Георесурс", за результатами якої складено акт №36/5750-К, яким встановлено такі порушення:
1) суб`єкт господарювання не допустив посадових осіб Державної служби геології та надр України до здійснення заходів державного геологічного нагляду (контролю) за умови дотримання порядку здійснення державного нагляду (контролю), встановленого законодавством (п. 5.3. Угоди про умови користування надрами, яка є невід`ємною частиною спеціального дозволу на користування надрами №5750 від 03.04.2013);
2) суб`єкт господарювання не надав документи, зразки продукції, пояснення, довідки, відомості, матеріали з питань, що виникли під час державного нагляду (контролю) (ст. 11 Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності").
19. 12.10.2020 складено припис №36/5750-К, яким відповідачу надано строк до 09.11.2020 для усунення порушень вимог законодавства у сфері надрокористування шляхом надання до Держгеонадр документів та матеріалів згідно з переліком зазначеного у приписі, які підтверджують факт усунення порушень.
20. У встановлений строк відповідач зазначених в приписі вимог не виконав.
21. Наказом Держгеонадр від 09.12.2020 №564 внесено зміни до п. 13 додатка 2 до наказу від 27.06.2019 №202 в частині доповнення підстав зупинення дії дозволу та надано строк 30 днів для усунення порушень, про що повідомлено листом від 14.12.2020 (отримане 23.12.2020).
22. 27.01.2021 позивач провів планову перевірку ТОВ "Георесурс", за результатами склав акт №4/5750-К від 27.01.2021, яким встановлено наступні порушення:
1) не надано проект розробки родовища корисних копалин, затверджений та погодження в установленому порядку;
2) відсутній Акт про надання гірничого відводу на розробку Лозуватського родовища;
3) не внесені зміни до спеціального дозволу № 5750 від 03.04.2013 та Угоди про умови користування надрами у зв`язку з виключенням абзацу третього пункту 26 "Порядку надання спеціальних дозволів на користування надрами", затвердженого Постановою КМУ від 30.05.2011 №615, щодо обов`язкового моніторингу та наукового супроводження виконання особливих умов передбачених Дозволом та Угодою про умови користування надрами;
4) не виконується мета спеціального дозволу на користування надрами № 5750 від 03.04.2013, а саме не проводиться видобування пегматитів;
5) не виконуються пункти 1 особливих умов спеціального дозволу на користування надрами № 5750 від 03.04.2013, а саме: вимоги листа Держгірпромнагляду від 27.06.2012 № 5364/0/3.1-12/6/12 в частині: оформити в установленому порядку проект розробки родовища та погодити його з органами держгірпромнагляду України в частині охорони надр; отримати акт про надання гірничого відводу; отримати акт на право користування земельної ділянки;
6) не виконується пункт 3 програми робіт, яка є Додатком 2 до Угоди про умови користування надрами, а саме: складання проекту на розробку і рекультивацію родовища, ОВНС. 2кв.2013 - 4кв2013;
7) не виконується пункт 4 програми робіт, яка с Додатком 2 до Угоди про умови користування надрами, а саме: підготовка матеріалів на отримання гірничого відводу і отримання його в установленому порядку 2 півріччя 2013;
8) не виконується пункт 5 програми робіт, яка є Додатком 2 до Угоди про умови користування надрами, а саме: не підготовленні матеріали на отримання земельної ділянки для потреб, пов`язаних з користуванням надрами в установленому порядку серпень-листопад кв.2013;
9) не виконуються пункти 6.7 програми робіт, яка є Додатком 2 до Угоди про умови коригування надрами, а саме: початок видобування у 2 кв. 2015 року та вихід на проекту потужність у 4 кв. 2017 року;
10) ТОВ "Георесурс" протягом двох років з початку дії дозволу не розпочав користування надрами.
23. 27.01.2021 складено припис № 4/5750-К, яким відповідачу надано строк до 01.03.2021 для усунення порушень вимог законодавства у сфері надрокористування шляхом надання до Держгеонадр документів та матеріалів, які підтверджують факт усунення порушень.
24. Наказом Держгеонадр від 31.03.2021 №236 (який винесений в доповнення до раніше виданого наказу № 564 від 09.12.2020, а останній є доповненням до раніше виданого наказу № 202 від 27.06.2019, що скасований судом) внесено зміни до п. 3 додатку 4 до наказу від 09.12.2020 №564 в частині доповнення підстав зупинення дії дозволу та надано строк 30 днів для усунення порушень, про що повідомлено листом від 07.04.2021 (отримане відповідачем 12.04.2021).
ІІІ. АРГУМЕНТИ СТОРІН
25. Позивач вважає, що з моменту отримання спеціального дозволу на користування надрами у користувача виникають права та обов`язки, передбачені Кодексом України про надра, Порядком надання спеціальних дозволів на користування надрами, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 30.05.2011 № 615.
Проте відповідач взятих на себе зобов`язань не виконує та порушує норми законодавства у сфері надрокористування, що є підставою припинення права користування надрами шляхом анулювання спеціального дозволу на користування надрами.
26. Відповідач вказав, що наказом від 27.06.2019 №202 позивач зупинив дію дозволу на користування надрами. Зазначає, що цей наказ оскаржено в судовому порядку та скасовано рішенням Волинського окружного адміністративного суду від 18.06.2020 у справі №140/39/20, яке набрало законної сили.
Зауважує, що 09.10.2020 позивач провів позапланову перевірку, за результатами якої складено акт перевірки №36/5750-К від 09.10.2020, де зазначено, що суб`єкт господарювання не допустив посадових осіб до перевірки та не надав документів, зразки продукції, пояснення, довідки, відомості.
На підставі даного акту перевірки було складено припис №36/5750-К від 12.10.2020, яким надано строк до 09.11.2020 для усунення порушень. На виконання даного припису ТОВ "Георесурс" до Південного міжрегіонального відділу департаменту державного геологічного контролю Держгеонадр були надані пояснення та їх документальне підтвердження, про що свідчить лист №78 від 09.11.2020 "Щодо виконання припису від 12.10.2020 №36/5750-К", який був прийнятий без зауважень.
27.01.2021 проведено планову перевірку ТОВ "Георесурс", за результатами якої складено акт перевірки №4/5750-К та припис №4/5750-К, яким ТОВ "Георесурс" надано строк до 01.03.2021 для усунення порушень. На виконання даного припису Південному міжрегіональному відділу департаменту державного геологічного контролю Держгеонадр надані пояснення та їх документальне підтвердження, про що свідчить лист №8 від 01.03.2021, в якому, серед іншого, повідомлено про заходи з усунення порушень.
IV. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
27. Ухвалою Волинського окружного адміністративного суду від 01.02.2022, яка залишена без змін постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 28.07.2022, позовну заяву залишено без розгляду.
28. Залишаючи позовну заяву без розгляду, суд першої інстанції, з висновками якого погодився апеляційний суд, виходив з того, що позивач пропустив встановлений абзацем 2 частини 2 статті 122 КАС України тримісячний строк звернення до суду, а доказів на підтвердження поважності причин пропуску вказаного строку не наведено.
29. Постановою Верховного Суду від 24.10.2022 Касаційну скаргу Державної служби геології та надр України задоволено: ухвалу Волинського окружного адміністративного суду від 01.02.2022 та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 28.07.2022 скасовано, а справу направлено до суду першої інстанції для продовження розгляду.
30. Колегія суддів Верховного Суду не погодилася з висновками судів попередніх інстанцій щодо обмеження права позивача на звернення до суду датою отримання відповідачем листа Держгеонадра від 25.05.2021 за №83336/01/07-21 (24.06.2021), яким запропоновано у 15-тиденний строк висловити власну позицію (згоду/незгоду) на припинення права користування надрами, оскільки підставою звернення до суду, як зазначає позивач, стало порушення відповідачем п. 5 ст.26 Кодексу України про надра, право на звернення за яким передбачає отримання незгоди надрокористувача. Суди не встановили обставин, які б свідчили про причини зволікання Держгеонадра із вжиттям заходів реагування у період з березня 2021 по травень 2021, коли наказом №236 від 31.03.2021 товариству було надано додаткових 30 днів для усунення порушень. Підстави (фактичні і правові) такого рішення позивач не пояснив. Крім того, суди не встановили, чи вживалися позивачем заходи у період з травня 2021 по жовтень 2021 для з`ясування причин неповідомлення товариством власної позиції (згоди/незгоди) на припинення права користування надрами.
31. За наслідками нового розгляду Волинський окружний адміністративний суд рішенням від 06.12.2022, залишеним без змін постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 11.05.2023, відмовив у задоволенні позову.
32. Суди взяли до уваги, що рішенням Волинського окружного адміністративного суду від 18.06.2020 у справі № 140/39/20, яке залишено без змін постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 28.01.2021, визнано протиправним та скасовано наказ Державної служби геології та надр України № 202 від 27.06.2019 "Про поновлення, зупинення дії, анулювання спеціальних дозволів на користування надрами, встановлення термінів на усунення порушень та внесення змін до наказів" в частині зупинення ТзОВ "Георесурс" дії спеціального дозволу на користування надрами №5750 від 03.04.2013 (набрало законної сили 28.01.2021).
У цьому рішенні судом було зроблено висновки, що Держгеонадрами фактично перевірка не проводилась, акт за результатами здійснення планового заходу з реквізитами, визначеними ч. 6 ст. 7 3акону України № 877, не складався. Отже, у визначений законом спосіб Держгеонадра не встановлювались порушення ТзОВ "Георесурс" вимог спеціального дозволу, які б давали підстави для зупинення дії спецдозволу та звернення до суду з позовом про анулювання спецдозволу на користування надрами.
Також судом встановлено, що у Держгеонадр не було законодавчих підстав для винесення припису, а ТзОВ "Георесурс" виконало вимоги припису від 03.04.2019 №19/5750-К та, відповідно, у Держгеонадр не було підстав зупиняти дію спеціального дозволу на користування надрами.
Отже, судовим рішенням встановлено відсутність порушень умов користування надрами з боку відповідача, що стали підставою для зупинення дії дозволу. А тому вказані порушення не можуть бути підставою для анулювання наданого ТзОВ "ГЕОРЕСУРС" спеціального дозволу.
Щодо висновків перевірки, викладених в акті №4/5750-К від 27.01.2021, апеляційний суд зазначив, що перевірка щодо дотримання відповідачем умов спеціального дозволу здійснювалась 27.01.2021 і на той час дія спеціального дозволу на користування надрами №5750 від 03.04.2013 та угоди до нього була зупинена наказом Державної служби геології та надр України № 202 від 27.06.2019.
При цьому рішення Волинського окружного адміністративного суду від 18.06.2020 про скасування вказаного наказу набуло чинності 28.01.2021.
Отже, на час перевірки 27.01.2021 відповідач не мав правових підстав для здійснення діяльності з видобутку надр, а тому висновки про порушення відповідачем умов користування надрами, що встановлені зазначеним дозволом та угодою, є безпідставними.
V. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ
33. 02.06.2023 позивач подав касаційну скаргу, у якій просить скасувати рішення Волинського окружного адміністративного суду від 06.12.2022 та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 11.05.2023, ухвалити нове рішення про задоволення позову.
34. Як на підставу касаційного оскарження покликається на те, що суди першої та апеляційної інстанцій вирішили спір без врахування висновків Верховного Суду, сформульованих у постановах від 08.12.2021 у справі № 240/5395/18, від 02.05.2018 у справі № 812/1074/17, від 25.05.2021 у справі № 822/2402/17, від 18.10.2018 у справі № 812/1735/17, від 22.01.2019 у справі № 810/3865/17, від 12.08.2020 у справі № 813/2441/16.
Відповідач не усунув виявлені Держгеонадра під час здійснення заходу державного нагляду (контролю) порушення законодавства у сфері надрокористування та охорони навколишнього природного середовища, тому є підстави для анулювання дозволу згідно зі ст. 26 Кодексу України про надра, п. 23 Порядку надання спеціальних дозволів на користування надрами, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 30.05.2011 № 615 (далі - Порядок № 615).
35. Ухвалою від 26.06.2024 Верховний Суд відкрив касаційне провадження у справі для перевірки правильності застосування судами першої та апеляційної інстанцій, зокрема, ст. 26 Кодексу України про надра, Порядку № 615 у питанні анулювання спеціального дозволу на користування надрами.
36. У відзиві відповідач покликається на правомірність рішення судів першої та апеляційної інстанцій. Зазначає, що позивач тричі складав акти перевірок, виносив приписи й накази, щодо зупинення дії дозволу. При цьому кожного наступного разу позивач вносив зміни до первісного наказу, а не виносив окремий новий, і фактично перевірок не здійснював:
1) вперше дію дозволу зупинено наказом №202 від 27.06.2019;
2) далі наказом від 09.12.2020 №564 внесено зміни до наказу №202 ("доповнено" підстави);
3) згодом наказом від 31.03.2021 №236 внесено зміни до того ж наказу №564 (знову доповнивши підстави зупинення дозволу).
Однак, рішенням Волинського окружного адміністративного суду від 18.06.2020 у іншій справі №140/39/20, яке залишено без змін постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 28.01.2021, визнано протиправним та скасовано наказ № 202 від 27.06.2019 в частині зупинення ТОВ "Георесурс" дії спеціального дозволу на користування надрами (набрало сили 28.01.2021). У тому рішенні судом, зроблено висновки, що у Держгеонадр не було підстав для винесення припису, а ТОВ "Георесурс" виконало вимоги припису від 03.04.2019 та, відповідно, не було підстав навіть зупиняти його дозволу.
Наказ № 236 від 31.03.2021, на підставі якого зупинено дію спецдозволу, не є окремим наказом, а лише доповненням до виданого раніше наказу № 564 від 09.12.2020. В свою чергу, наказ № 564 від 09.12.2020 також не є окремим актом, оскільки він тільки доповнює наказ № 202 від 27.06.2019.
На час винесення останнього наказу № 236 від 31.03.2021 вже набуло чинності рішення суду, яким скасовано наказ № 202 від 27.06.2019, тому наказ № 236 не міг бути виданий, оскільки він доповнював вже скасований первісний наказ № 202.
Отже, у позивача не було правових підстав для звернення до суду для припинення права користування надрами шляхом анулювання дозволу на користування такими надрами, у зв`язку із відсутністю підстав для проведення перевірки вжиття заходів для усунення причин зупинення дії спеціального дозволу.
На виконання припису №36/5750-К від 12.10.2020 Південному міжрегіональному відділу департаменту державного геологічного контролю Держгеонадр були надані пояснення та їх документальне підтвердження, про що свідчить наявний в матеріалах справи та досліджений судом лист №78 від 09.11.2020 "Щодо виконання припису від 12.10.2020 №36/5750-К", який був прийнятий без зауважень (а.с. 109-111), також на виконання припису №4/5750-К від 27.01.2021 Південному міжрегіональному відділу департаменту державного геологічного контролю Держгеонадр були надані пояснення та їх документальне підтвердження, про що свідчить наявний в матеріалах справи та досліджений судом лист №8 від 01.03.2021, в якому відповідач, серед іншого, повідомляє про здійснення заходів з усунення порушень (а.с. 112-113).
На час видання останніх двох приписів дія дозволу та угоди (додаток до дозволу) формально ще була зупинена першим приписом, тому відповідач не міг здійснювати передбачену дозволом діяльність.
Отже, твердження позивача про невиконання вимог угоди та дозволу є взаємовиключними, оскільки їх дія була зупинена самим позивачем. Відповідно, не було підстав зафіксувати й порушення дозволу та угоди (порушення зобов`язань дія яких призупинена).
Таким чином, у позивача були відсутні підстави для звернення до суду з позовною заявою про анулювання дії спецдозволу з підстав порушення (невиконання) відповідачем його вимог та вимог угоди, оскільки їх дія була на той час зупинена рішеннями самого позивача.
37. Відповідач просив розглянути справу за його участі, однак відповідно до відповідно до ч.1 ст. 343 КАС України попередній розгляд справи проводиться без повідомлення учасників справи.