ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
10 жовтня 2024 року
м. Київ
справа № 640/18630/20
адміністративне провадження К/990/5997/23, К/990/6030/23, № К/990/8809/23
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого судді: Губської О.А.,
суддів: Білак М.В., Кашпур О.В.,
розглянув у порядку письмового провадження у касаційній інстанції адміністративну справу № 640/18630/20
за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Кадрової комісії з розгляду дисциплінарних скарг про вчинення прокурором дисциплінарного проступку та здійснення провадження щодо прокурорів Офісу Генерального прокурора, Черкаської обласної прокуратури, третя особа - Офіс Генерального прокурора про визнання протиправним та скасування рішення, зобов`язання вчинити дії, провадження у якій відкрито
за касаційними скаргами Офісу Генерального прокурора, Кадрової комісії з розгляду дисциплінарних скарг про вчинення прокурором дисциплінарного проступку та здійснення провадження щодо прокурорів Офісу Генерального прокурора, Черкаської обласної прокуратури на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 09 листопада 2021 року (головуючий суддя Качур І.А.) та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 18 січня 2023 року (головуючий суддя Собків Я.М., судді Глущенко Я.Б., Черпіцька Л.Т.)
ВСТАНОВИВ:
І. Суть спору
1. Позивач звернувся до суду з цим позовом, у якому просив:
1.1. визнати протиправним та скасувати рішення Кадрової комісії з розгляду дисциплінарних скарг про вчинення прокурором дисциплінарного провадження щодо прокурорів №122дп-20 від 25 червня 2020 року (з урахуванням уточнень, внесених рішенням від 09 липня 2020 року №135дп-20) в частині притягнення до дисциплінарної відповідальності начальника відділу інформаційно-аналітичного забезпечення управління нагляду у кримінальному провадженні прокуратури Черкаської області ОСОБА_1 та накладення на нього дисциплінарного стягнення у виді догани;
1.2. визнати протиправним та скасувати наказ виконувача обов`язків прокурора Черкаської області №240 від 21 липня 2020 року "Про застосування дисциплінарного стягнення".
1.3. Позов обґрунтований тим, що позивач вважає рішення Кадрової комісії від 25.06.2020р. (з уточненнями від 09.07.2020 за № 135 дп-20) та наказ в.о. прокурора Черкаської області № 240 від 21.07.2020р. "Про застосування дисциплінарного стягнення" про притягнення позивача до дисциплінарної відповідальності та застосування дисциплінарного стягнення у виді догани протиправними, а отже, такими, що підлягають скасуванню, оскільки прийняті без врахування всіх фактичних даних, упереджено та необґрунтовано.
ІІ. Рішення судів першої та апеляційної інстанцій і мотиви їх ухвалення
2.1. Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 09 листопада 2021 року, залишеним без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 18 січня 2023 року, позов задоволено.
2.2. Визнано протиправним та скасовано рішення Кадрової комісії з розгляду дисциплінарних скарг про вчинення прокурором дисциплінарного провадження щодо прокурорів №122дп-20 від 25.06.2020 року (з урахуванням уточнень, внесених рішенням від 09.07.2020 року №135дп-20) в частині притягнення до дисциплінарної відповідальності начальника відділу інформаційно-аналітичного забезпечення управління нагляду у кримінальному провадженні прокуратури Черкаської області ОСОБА_1 та накладення на нього дисциплінарного стягнення у виді догани.
2.3. Визнано протиправним та скасовано наказ виконувача обов`язків прокурора Черкаської області №240 від 21.07.2020 року "Про застосування дисциплінарного стягнення".
2.4. Задовольняючи позов, суд першої інстанції, з висновком якого погодився суд апеляційної інстанції, виходив з того, що під час проведення службового розслідування та під час перевіри дисциплінарної скарги комісією будь-які відомості про перебування у стані алкогольного сп`яніння ОСОБА_1 та ОСОБА_2, не встановлені. На відеозаписах видно, що конфліктів не було, будь-яких порушень громадського порядку у закладі 07.06.2019 року не було. За даними ГУ НП в Черкаській області заяви, скарги та повідомлення про правопорушення, які мали місце на прилеглій території та в приміщенні 07- 08 червня 2019, не надходили.
ІІІ. Касаційне оскарження
3. Не погоджуючись з такими рішеннями судів першої та апеляційної інстанцій, відповідачі та третя особа звернулися із касаційними скаргами, у яких, посилаючись на неправильне застосування судами норм процесуального та матеріального права, просять скасувати ці судові рішення та ухвалити нове про відмову у задоволенні позову повністю.
3.1. На обґрунтування підстав оскарження Офіс Генерального прокурора зазначив пункт 1 частини четвертої статті 328 КАС України та зазначає, що суди попередніх інстанцій застосували норми права, а саме: статей 3, 19 пункту 6 частини 1 статті 43 Закону України "Про прокуратуру" та статей 11, 21, 31, 32, 33 Кодексу професійної етики та поведінки прокурорів, без урахування висновку щодо застосування питання застосування зазначених норм права, викладеного у постанові Великої Палати Верховного Суду від 03 лютого 2021 року у справі №9901/229/19. Також вказав, що порушення норм процесуального права полягає у недотриманні судами вимог пункту 1 частини 6 статті 12, статей 48, 246, 322 КАС України. Крім цього, вказав на пункт 4 частини 4 статті 328 КАС України, а саме: пункт 1 частини 2 статті 353 КАС України (суд не дослідив зібрані у справі докази, за умови висновку про обґрунтованість заявлених у касаційній скарзі підстав касаційного оскарження, передбачених пунктами 1, 2, 3 частини другої статті 328 цього Кодексу) та пункту 2 частини 2 статті 353 КАС України (суд розглянув у порядку спрощеного позовного провадження справу, яка підлягала розгляду за правилами загального позовного провадження).
3.2. На обґрунтування підстав оскарження Кадрова комісія з розгляду дисциплінарних скарг про вчинення прокурором дисциплінарного проступку та здійснення провадження щодо прокурорів Офісу Генерального прокурора зазначила пункт 1 частини четвертої статті 328 КАС України та вказала, що суди попередніх інстанцій застосували норми права, а саме: статей 19 пункту 6 частини 1 статті 43 Закону України "Про прокуратуру" та статей 11, 21, 31, 32, 33 Кодексу професійної етики та поведінки прокурорів, без урахування висновку щодо застосування питання застосування зазначених норм права, викладених у постанові Великої Палати Верховного Суду від 03 лютого 2021 року у справі №9901/229/19. Також підставою касаційного оскарження судових рішень скаржник вказав пункт 4 частини 4 статті 328 КАС України, а саме: пункт 1 частини 2 статті 353 КАС України (суд не дослідив зібрані у справі докази, за умови висновку про обґрунтованість заявлених у касаційній скарзі підстав касаційного оскарження, передбачених пунктами 1, 2, 3 частини другої статті 328 цього Кодексу).
3.3. На обґрунтування підстав оскарження Черкаська обласна прокуратура зазначила пункт 1 частини четвертої статті 328 КАС України та вказала, що суди попередніх інстанцій застосували норми права, а саме: статті 19 Конституції України, статей 19, 43, 45, 46, 47, 48, 49 Закону України "Про прокуратуру" та статей 3, 7, 90, 242, 244 КАС України, без урахування висновку щодо застосування питання застосування зазначених норм права, викладених у постанові Великої Палати Верховного Суду від 03 лютого 2021 року у справі №9901/229/19.
4. Позивач подав відзиви на вказані касаційні скарги, за змістом яких висловив незгоду з викладеними заявниками в скаргах доводами та повідомив свою думку про правильність висновків судів першої та апеляційної інстанцій щодо наявності підстав для задоволення позову, просив ці судові рішення залишити без змін, а касаційні скарги - без задоволення.
IV. Установлені судами фактичні обставини справи
5. Позивач безперервно працює в органах прокуратури з 2005 року. Остання займана посада - начальник відділу інформаційно-аналітичного забезпечення управління нагляду у кримінальному провадженні прокуратури Черкаської області.
6. 02 серпня 2019 року до Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів надійшла дисциплінарна скарга прокурора Черкаської області ОСОБА_3 про вчинення заступником прокурора Черкаської області ОСОБА_1 та начальником відділу організації і процесуального керівництва досудовим розслідуванням, яке здійснюється слідчими територіального управління Державного бюро розслідувань, розташованого у місті Києві, що поширює свою діяльність на Черкаську область прокуратури Черкаської області ОСОБА_2 дисциплінарного проступку.
7. Наказом Генерального прокурора від 04.11.2019 року № 267 створено третю кадрову комісію з розгляду дисциплінарних скарг про вчинення прокурором дисциплінарного проступку та здійснення дисциплінарного провадження щодо прокурорів, до якої передано нерозглянуті Кваліфікаційно-дисциплінарною комісії прокурорів дисциплінарні провадження.
8. За результатами автоматизованого розподілу між членами третьої кадрової комісії дисциплінарне провадження № 11/2/4-1053дс-144дп-19 стосовно прокурорів ОСОБА_1 та ОСОБА_2 28.11.2019 року визначена члену цієї комісії ОСОБА_4 .
9. Наказом Генерального прокурора від 28.12.2019 року № 365 наказ Генерального прокурора від 04.11.2019 року № 267, яким створено третю кадрову комісію, визнано таким, що втратив чинність.
10. Натомість наказом Генерального прокурора від 09.01.2020 року № 9 створено кадрову комісію з розгляду дисциплінарних скарг про вчинення прокурором дисциплінарного проступку та здійснення дисциплінарного провадження щодо прокурорів.
11. Дисциплінарне провадження № 11/2/4-1053дс-144дп-19 стосовно прокурорів ОСОБА_1 та ОСОБА_2 передано до новоствореної кадрової комісії та за допомогою автоматизованої системи розподілу 17.01.2020 року визначено члену комісії ОСОБА_5 .
12. Згідно з дисциплінарною скаргою прокурори ОСОБА_1 та ОСОБА_2 під час святкування дня народження останнього, перебуваючи 07.06.2019 року в позаробочий час в корчмі "Тарас Бульба", що в місті Черкаси, можливо допустили факт непристойної поведінки поза службою, що може зашкодити їх репутації та авторитету прокуратури. На переконання скаржника, прокурори можуть бути притягнуті до дисциплінарної відповідальності на підставі п. 6 ч. 1 ст. 43 Закону України "Про прокуратуру".
13. Рішенням Кадрової комісії з розгляду дисциплінарних скарг про вчинення прокурором дисциплінарного проступку та здійснення дисциплінарного провадження щодо прокурорів № 122дп-20 від 25.06.2020 року (рішення уточнено 09.07.2020 року за № 135 дп-20) позивача притягнуто до дисциплінарної відповідальності та накладено дисциплінарне стягнення у виді догани.
14. У подальшому 21.07.2020 pоку виконувачем обов`язків прокурора Черкаської області ОСОБА_6 винесено наказ №240 "Про застосування дисциплінарного стягнення" на підставі зазначеного вище рішення Кадрової комісії № 122дп-20 від 25.06.2020 року (та уточнень від 09.07.2020 року за№ 135 дп-20).
15. Вважаючи рішення Кадрової комісії від 25.06.2020 року (з уточненнями від 09.07.2020 року за № 135 дп-20) та наказ в.о. прокурора Черкаської області № 240 від 21.07.2020 року "Про застосування дисциплінарного стягнення" про притягнення позивача до дисциплінарної відповідальності та застосування дисциплінарного стягнення у виді догани протиправними, позивач звернувся до суду з цим позовом.
V. Релевантні джерела права й акти їхнього застосування.
16. Згідно з частиною другою статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
17. Статтею 2 Кодексу адміністративного судочинства України визначено, що завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
18. У справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.
19. За приписами частини другої статті 3 Конституції України права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави. Держава відповідає перед людиною за свою діяльність. Утвердження і забезпечення прав і свобод людини є головним обов`язком держави.
20. В силу вимог частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
21. З метою визначення основних принципів, моральних норм правил прокурорської етики, якими повинні керуватися прокурори при виконанні своїх службових обов`язків та поза службою, Всеукраїнською конференцією прокурорів 27 квітня 2017 року, затверджено Кодекс професійної етики та поведінки прокурорів (далі - Кодекс професійної етики), який був чинним на час вчинення позивачем дій, кваліфікованих Комісією як дисциплінарний проступок.
22. За змістом частин 1 та 2 статті 11 зазначеного Кодексу прокурор повинен постійно дбати про свою компетентність, професійну честь і гідність. Своєю доброчесністю, принциповістю, компетентністю, неупередженістю та сумлінним виконанням службових обов`язків сприяти підвищенню авторитету прокуратури та зміцненню довіри громадян до неї.
23. У відносинах з громадянами поза службою працівник прокуратури має бути взірцем законослухняності, добропорядності, додержання загальновизнаних норм моралі та поведінки (частина 2 статті 31 Кодексу професійної етики).
24. За правилами статей 32, 33 цього Кодексу передбачено, що оцінка дотримання норм професійної етики та поведінки прокурора може проводитися під час дисциплінарного провадження та надаватися при вирішенні питань щодо підвищення по службі, присвоєння класного чину, підготовці характеристик та рекомендацій. Відповідно до Закону України "Про прокуратуру" прокурори зобов`язані неухильно дотримуватися вимог цього Кодексу.
25. Їх порушення тягне за собою відповідальність, встановлену законом. У разі систематичного (два і більше разів протягом одного року) або одноразового грубого порушення правил прокурорської етики прокурора може бути притягнуто до дисциплінарної відповідальності.
26. Згідно з частиною 1 статті 43 Закону № 1697-VII прокурора може бути притягнуто до дисциплінарної відповідальності у порядку дисциплінарного провадження з таких підстав: 1) невиконання чи неналежне виконання службових обов`язків; 2) необґрунтоване зволікання з розглядом звернення; 3) розголошення таємниці, що охороняється законом, яка стала відомою прокуророві під час виконання повноважень; 4) порушення встановленого законом порядку подання декларації про майно, доходи, витрати і зобов`язання фінансового характеру; 5) вчинення дій, що порочать звання прокурора і можуть викликати сумнів у його об`єктивності, неупередженості та незалежності, у чесності та непідкупності органів прокуратури; 6) систематичне (два і більше разів протягом одного року) або одноразове грубе порушення правил прокурорської етики; 7) порушення правил внутрішнього службового розпорядку; 8) втручання чи будь-який інший вплив прокурора у випадках чи порядку, не передбачених законодавством, у службову діяльність іншого прокурора, службових, посадових осіб чи суддів, у тому числі шляхом публічних висловлювань стосовно їх рішень, дій чи бездіяльності, за відсутності при цьому ознак адміністративного чи кримінального правопорушення; 9) публічне висловлювання, яке є порушенням презумпції невинуватості.
27. За змістом частини 1 статті 45 Закону № 1697-VII дисциплінарне провадження - це процедура розгляду Кваліфікаційно-дисциплінарною комісією прокурорів дисциплінарної скарги, в якій містяться відомості про вчинення прокурором дисциплінарного проступку.
28. Дисциплінарне провадження здійснюється Кваліфікаційно-дисциплінарною комісією прокурорів.
29. На підставі частин 4, 10 статті 46 Закону № 1697-VII передбачено, що після відкриття дисциплінарного провадження член Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів проводить перевірку в межах обставин, повідомлених у дисциплінарній скарзі. У разі виявлення під час перевірки інших обставин, що можуть бути підставою для притягнення прокурора до дисциплінарної відповідальності, інформація про це включається у висновок члена Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів за результатами перевірки.
30. Член Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів за результатами перевірки готує висновок, який повинен містити інформацію про наявність чи відсутність дисциплінарного проступку прокурора та виклад обставин, якими це підтверджується.
31. Відповідно до частини 5 статті 47 Закону № 1697-VII розгляд висновку про наявність чи відсутність дисциплінарного проступку прокурора відбувається на засадах змагальності.
32. Згідно зі статтею 48 Закону № 1697-VII при прийнятті рішення у дисциплінарному провадженні враховуються характер проступку, його наслідки, особа прокурора, ступінь його вини, обставини, що впливають на обрання виду дисциплінарного стягнення.
33. За змістом частини 9 статті 49 Закону № 1697-VII на прокурора можуть бути накладені такі дисциплінарні стягнення: догана; заборона на строк до одного року на переведення до органу прокуратури вищого рівня чи на призначення на вищу посаду в органі прокуратури, в якому прокурор обіймає посаду (крім Генерального прокурора); звільнення з посади в органах прокуратури.
34. Відповідно до пункту 4 частини 4 статті 19 Закону № 1697-VII прокурор зобов`язаний додержуватися правил прокурорської етики, зокрема, не допускати поведінки, яка дискредитує його як представника прокуратури та може зашкодити авторитету прокуратури.
35. Згідно зі статтею 21 Кодексу прокурорської етики та поведінки прокурорів, затвердженим всеукраїнською конференцією прокурорів 27.04.2017, визначено, що прокурор діє на підставі закону, неупереджено, незважаючи на приватні інтереси, особисте ставлення до будь-яких осіб, на свої ідеологічні, релігійні або інші особисті погляди чи переконання.
36. Згідно з пунктами 5, 6 частини першої, частини другої статті 43 Закону № 1697-VII, прокурора може бути притягнуто до дисциплінарної відповідальності у порядку дисциплінарного провадження з таких підстав, окрім іншого: вчинення дій, що порочать звання прокурора і можуть викликати сумнів у його об`єктивності, неупередженості та незалежності, у чесності та непідкупності органів прокуратури; систематичне (два і більше разів протягом одного року) або одноразове грубе порушення правил прокурорської етики.
37. Відповідно до частини першої, другої статті 45, частини десятої статті 46 Закону № 1697-VII, дисциплінарне провадження - це процедура розгляду відповідним органом, що здійснює дисциплінарне провадження щодо прокурорів, дисциплінарної скарги, в якій містяться відомості про вчинення прокурором дисциплінарного проступку.
38. Право на звернення до відповідного органу, що здійснює дисциплінарне провадження щодо прокурорів, із дисциплінарною скаргою про вчинення прокурором дисциплінарного проступку має кожен, кому відомі такі факти. Рекомендований зразок дисциплінарної скарги розміщується на вебсайті Офісу Генерального прокурора.
39. Член відповідного органу, що здійснює дисциплінарне провадження, за результатами перевірки готує висновок, який повинен містити інформацію про наявність чи відсутність дисциплінарного проступку прокурора та виклад обставин, якими це підтверджується. Якщо за результатами перевірки член відповідного органу, що здійснює дисциплінарне провадження, встановив наявність дисциплінарного проступку, у висновку додатково зазначається характер проступку, його наслідки, відомості про особу прокурора, ступінь його вини, інші обставини, що мають значення для прийняття рішення про накладення дисциплінарного стягнення, а також пропозиція члена відповідного органу, що здійснює дисциплінарне провадження, щодо конкретного виду дисциплінарного стягнення.
40. Розгляд висновку про наявність чи відсутність дисциплінарного проступку прокурора відбувається на засіданні відповідного органу, що здійснює дисциплінарне провадження (частина перша статті 47 Закону № 1697-VII).
41. Відповідний орган, що здійснює дисциплінарне провадження, приймає рішення в дисциплінарному провадженні більшістю голосів від свого загального складу. Перед прийняттям рішення відповідний орган, що здійснює дисциплінарне провадження, за відсутності прокурора, стосовно якого здійснюється провадження, і запрошених осіб обговорює результати розгляду висновку про наявність чи відсутність дисциплінарного проступку прокурора (частина перша статті 48 Закону № 1697-VII).
42. Відповідно до частини третьої статті 48 Закону № 1697-VII, при прийнятті рішення у дисциплінарному провадженні враховуються характер проступку, його наслідки, особа прокурора, ступінь його вини, обставини, що впливають на обрання виду дисциплінарного стягнення.
43. Приписами частини першої, частини четвертої статті 49 Закону № 1697-VII на прокурора можуть бути накладені такі дисциплінарні стягнення: 1) догана; 2) заборона на строк до одного року на переведення до органу прокуратури вищого рівня чи на призначення на вищу посаду в органі прокуратури, в якому прокурор обіймає посаду (крім Генерального прокурора); 3) звільнення з посади в органах прокуратури.
44. За результатами дисциплінарного провадження може бути прийнято рішення про неможливість подальшого перебування особи на посаді прокурора (крім Генерального прокурора) у разі: 1) якщо дисциплінарний проступок, вчинений прокурором, має характер грубого порушення; 2) якщо прокурор вчинив дисциплінарний проступок, перебуваючи у статусі прокурора, який притягувався до дисциплінарної відповідальності.