ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
10 жовтня 2024 року
м. Київ
справа № 420/6744/22
адміністративні провадження № К/990/1919/23, №К/990/5827/23, №К/990/5858/23, №К/990/13474/23
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду (далі - Суд):
cудді-доповідача - Радишевської О.Р.,
суддів - Кашпур О.В., Уханенка С.А.
розглянув як суд касаційної інстанції в порядку письмового провадження адміністративну справу № 420/6744/22
за позовом ОСОБА_1 до Одеської міської ради, Одеського міського голови Труханова Геннадія Леонідовича, за участю третьої особи - виконуючого обов`язки заступника Одеського міського голови - керуючого справами Виконавчого комітету Одеської міської ради ОСОБА_2 про визнання протиправним та нечинним рішення, визнання протиправною бездіяльності та зобов`язання вчинити певні дії, провадження в якій відкрито
за касаційними скаргами ОСОБА_1, Одеської міської ради, Одеського міського голови Труханова Геннадія Леонідовича та виконуючого обов`язки заступника Одеського міського голови - керуючого справами Виконавчого комітету Одеської міської ради ОСОБА_2 на постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 13.12.2022, ухвалену у складі: судді-доповідача Кравченка К.В., суддів Джабурії О.В., Вербицької Н.В.,
УСТАНОВИВ:
І. Суть спору
1. ОСОБА_1 (далі - ОСОБА_1, позивачка) звернулася до Одеського окружного адміністративного суду з позовом до Одеської міської ради, Одеського міського голови, за участю третьої особи - виконуючого обов`язки заступника Одеського міського голови - керуючого справами Виконавчого комітету Одеської міської ради ОСОБА_2, з вимогою:
- визнати протиправним і нечинним рішення Одеської міської ради від 08.12.2021 №793-VIII "Про ліквідацію постійної комісії Одеської міської ради VIII скликання з питань землеустрою та земельних правовідносин та утворення постійної комісії Одеської міської ради VIII скликання з питань просторового розвитку, землеустрою та регулювання земельних правовідносин, обрання голови, затвердження її складу та Положення".
2. На обґрунтування позову позивачка зазначила, що оскаржуване рішення порушує її права на реалізацію повноважень як депутатки Одеської міської ради та як членкині постійної комісії з питань землеустрою та земельних правовідносин, як людини і громадянина, а також права мешканців м.Одеси.
3. Так, спірне рішення було протиправно винесено без проведення загальних зборів громадян, які мають право брати участь у вирішенні питань місцевого значення. Також був порушений порядок проведення консультацій з громадськістю. Водночас позивачка зазначала, що проєкт оскаржуваного рішення на розгляд ради був внесений з порушенням вимог Регламенту Одеської міської ради та не розглядався постійною комісією з питань регламенту, депутатської етики, реалізації державної регуляторної політики та запобігання корупції та постійною комісією з питань землеустрою та земельних правовідносин.
ІІ. Установлені судами фактичні обставини справи
4. 08.12.2021 Одеська міська рада прийняла рішення №793-VIII "Про ліквідацію постійної комісії Одеської міської ради VIII скликання з питань землеустрою та земельних правовідносин та утворення постійної комісії Одеської міської ради VIII скликання з питань просторового розвитку, землеустрою та регулювання земельних правовідносин, обрання голови, затвердження її складу та Положення", яким було ухвалено:
- ліквідувати постійну комісію Одеської міської ради VIII скликання з питань землеустрою та земельних правовідносин;
- утворити постійну комісію Одеської міської ради VIII скликання з питань просторового розвитку, землеустрою та земельних правовідносин;
- виключити депутата Одеської міської ради ОСОБА_3 зі складу постійної комісії Одеської Міської ради з питань екології, запобігання надзвичайним ситуаціям та ліквідації їх наслідків, зв`язку та інформаційних технологій та затвердити склад постійної комісії Одеської міської ради VIII скликання з питань просторового розвитку землеустрою та регулювання земельних правовідносин та обрати її голову згідно з додатком 1;
- унести зміни до Положення про постійні комісії Одеської міської ради VIII скликання, затвердженого рішенням Одеської міської ради від 02.12.2020 №2-VIII, виклавши п.5.6 розділу V у новій редакції згідно з додатком 2.
5. Не погоджуючись з указаним рішенням, позивачка звернулася до суду.
ІІІ. Рішення судів першої та апеляційної інстанцій і мотиви їхнього ухвалення
6. Рішенням Одеського окружного адміністративного суду від 14.09.2022 у задоволенні адміністративного позову відмовлено.
7. Відмовляючи у позові, суд першої інстанції виходив з того, що оскаржуване рішення прийнято з дотриманням вимог Закону України "Про місцеве самоврядування в України" та згідно з процедурою, передбаченою Регламентом Одеської міської ради VIII скликання, затвердженого рішенням Одеської міської ради 02.12.2020.
8. Суд першої інстанції також вважав, що оскаржуване рішення не порушує прав позивачки ані як депутатки Одеської міської ради, ані як членкині постійної комісії, що ліквідовувалася, ані як фізичної особи.
9. Посилаючись на висновки Верховного Суду, викладені у постанові від 20.11.2018 у справі №428/12848/15, суд першої інстанції зазначив, що позивачка, як депутатка Одеської міської ради, не наділена повноваженнями вимагати усунення порушень законності, допущених колегіальним органом шляхом індивідуального звернення до суду з адміністративним позовом і не може представляти в судах інтереси ради, або інтереси утворених нею комісій, або інтереси виборців інакше, ніж поза відносинами представництва.
10. Щодо прав позивачки як членкині постійної комісії, яка ліквідовувалася, то суд першої інстанції встановив, що позивачка увійшла до складу новоутвореної постійної комісії. Водночас щодо прав позивачки як фізичної особи, громадянки, мешканки відповідної територіальної громади, то суд першої інстанції зазначив, що аргументи позивачки в цій частині є абстрактними й не свідчать про те, що вона зазнала будь-яких негативних наслідків.
11. Постановою П`ятого апеляційного адміністративного суду від 13.12.2022 рішення Одеського окружного адміністративного суду від 25.07.2022 скасовано та ухвалено нове, яким позов задоволено частково:
- визнано протиправним і скасовано рішення Одеської міської ради №793-VІІІ від 08.12.2021 "Про ліквідацію постійної комісії Одеської міської ради VІІІ скликання з питань землеустрою та земельних правовідносин та утворення постійної комісії Одеської міської ради VІІІ скликання з питань просторового розвитку, землеустрою та регулювання земельних правовідносин, обрання голови, затвердження її складу та Положення" в частині включення ОСОБА_2 до складу постійної комісії Одеської міської ради VІІІ скликання з питань просторового розвитку, землеустрою та регулювання земельних правовідносин.
12. Скасовуючи рішення суду першої інстанції, П`ятий апеляційний адміністративний суд дійшов висновку, що позов містив достатнє обґрунтування порушення оскаржуваним рішенням прав та інтересів позивачки.
13. Так, суд апеляційної інстанції зазначив, що як на підставу позову позивачка посилалася на низку процедурних порушень під час прийняття оскаржуваного рішення, унаслідок яких вона як депутатка Одеської міської ради була позбавлена можливості завчасно ознайомитися із проєктом оскаржуваного рішення та документами, на підставі яких воно приймалося, а також можливості взяти участь у формуванні проєкту рішення. Порушення своїх прав як членкині постійної комісії з питань землеустрою та земельних правовідносин позивачка обґрунтовувала тим, що внаслідок порушення процедури прийняття спірного рішення вона була позбавлена права брати участь у засіданні постійної комісії, до складу якої її було обрано, і на якій повинні розглядатися питання щодо припинення діяльності такої комісії. Водночас порушення своїх прав як фізичної особи, позивачка обґрунтовувала тим, що спірне рішення було прийнято без проведення загальних зборів громадян для врахування думки територіальної громади при прийнятті рішення про ліквідацію постійної комісії з питань землеустрою та земельних правовідносин.
14. Таким чином суд апеляційної інстанції вважав неправильними висновки суду першої інстанції про відсутність у позивачки порушених прав у зв`язку з ухваленням Одеською міською радою оскаржуваного рішення.
15. Оцінюючи доводи позивачки про порушення процедури під час прийняття оскаржуваного рішення, суд апеляційної інстанції дійшов висновку, що воно було прийнято відповідно до вимог Регламенту Одеської міської ради VIII скликання, затвердженого рішенням Одеської міської ради 02.12.2020. За висновками суду апеляційної інстанції, Одеською міською радою був дотриманий порядок підготовки проєкту оскаржуваного рішення, його погодження та включення до порядку денного; за оскаржуване рішення проголосувало більшість депутатів Одеської міської ради; ухвалення оскаржуваного рішення не вимагало проведення громадських обговорень.
16. Водночас суд апеляційної інстанції установив, що оскаржуваним рішенням до персонального складу новоутвореної постійної комісії з питань просторового розвитку, землеустрою та регулювання земельних правовідносин було включено ОСОБА_2, який обіймав посаду виконуючого обов`язки заступника Одеського міського голови з питань діяльності виконавчих органів ради - керуючого справами Виконавчого комітету Одеської міської ради.
17. Суд апеляційної інстанції дійшов висновку, що вказана посада є постійною посадою в органі місцевого самоврядування, на яку поширюються обмеження щодо суміщення посад, а тому ОСОБА_2 як заступник міського голови та керуючий справами (секретар) Виконавчого комітету Одеської міської ради не міг бути включений до складу будь-яких постійних комісій Одеської міської ради. Суд апеляційної інстанції також зазначив, що частина третя статті 47 Закону України "Про місцеве самоврядування в України" забороняє обирати до складу постійних комісій ради міського голову чи його заступників.
18. Суд апеляційної інстанції вважав, що неправомірне включення оскаржуваним рішенням ОСОБА_2 до складу постійної комісії Одеської міської ради має вплив на права та законні інтереси позивачки як депутатки Одеської міської ради та членкині постійної комісії з питань просторового розвитку землеустрою та регулювання земельних правовідносин, адже таке порушення фактично ставить під сумнів легітимність діяльності такої депутатської комісії.
IV. Провадження в суді касаційної інстанції
19. Ухвалою Верховного Суду від 08.02.2023 відкрито касаційне провадження за касаційною скаргою виконуючого обов`язки заступника Одеського міського голови - керуючого справами Виконавчого комітету Одеської міської ради ОСОБА_2 на постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 13.12.2022, у якій він просив скасувати рішення суду апеляційної інстанції та залишити в силі рішення суду першої інстанції.
20. Касаційне провадження відкрито з підстав, передбачених пунктом 1 частини першої статті 328 КАС України. Скаржник доводить, що судом апеляційної інстанції не були враховані висновки Верховного Суду, викладені у постановах від 20.02.2019 у справі №522/3665/17, від 10.08.2020 у справі №522/1611/17, від 31.03.2021 у справі №640/21611/19, від 14.02.2022 у справі №200/9772/18.
21. Як зазначає скаржник, у цих постановах Верховний Суд наголосив на тому, що певні порушення закону під час ухвалення рішення, які не завдали безпосередньої шкоди правам чи охоронюваним інтересам позивача, не можуть бути підставою для скасування такого рішення.
22. У цьому контексті скаржник зазначив, що позивачка не є учасником (суб`єктом) правовідносин з включення ОСОБА_2 до складу постійної комісії Одеської міської ради, а тому відповідний пункт оскаржуваного рішення не породжує для позивачки права на захист.
23. Ухвалою Верховного Суду від 07.03.2023 відкрито касаційне провадження за касаційною скаргою Одеської міської ради на постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 13.12.2022, у якій скаржник просив скасувати рішення суду апеляційної інстанції та залишити в силі рішення суду першої інстанції.
24. Касаційне провадження відкрито з підстав, передбачених пунктом 1 частини першої статті 328 КАС України. За доводами скаржника, які були підставою для відкриття касаційного провадження, суд апеляційної інстанції не врахував висновків Верховного Суду, викладених у постанові від 20.11.2018 у справі №428/12848/15.
25. Як зазначає скаржник, у вказаній постанові Верховний Суд у подібних правовідносинах сформував висновок про те, що депутати місцевих рад не наділені повноваженням вимагати усунення порушень законності, допущених колегіальним органом, шляхом індивідуального звернення до суду з адміністративним позовом і не можуть здійснювати захист інтересів територіальної громади (або її окремих представників) в суді поза відносинами представництва.
26. Скаржник доводить, що позивачка як депутатка Одеської міської ради реалізувала (могла безперешкодно реалізувати) своє право на участь у підготовці проєкту оскаржуваного рішення, внесення його до порядку денного та подальшому його розгляді. Скаржник зазначає, що суд апеляційної інстанції не встановив, яким чином оскаржуване рішення про ліквідацію й утворення постійної комісії порушують індивідуальні права позивачки, а тому дійшов помилкового висновку, що оскаржуване рішення може бути скасованим за позовом позивачки.
27. Ухвалою Верховного Суду від 07.03.2023 відкрито касаційне провадження за касаційною скаргою Одеського міського голови на постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 13.12.2022, у якій він просив скасувати рішення суду апеляційної інстанції та залишити в силі рішення суду першої інстанції.
28. Касаційне провадження відкрито з підстав, передбачених пунктом 3 частини першої статті 328 КАС України. За доводами скаржника, що стали підставою для відкриття касаційного провадження, у подібних правовідносинах відсутній висновок Верховного Суду щодо правильного застосування частини третьої статті 47 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" щодо можливості включення до складу постійної комісії ради особи, яка займає посаду в.о. заступника міського голови - керуючого справами виконавчого комітету міської ради.
29. Скаржник зазначає, що суд апеляційної інстанції дійшов помилкових висновків про те, що вказаною статтею встановлено заборону на обрання до складу постійної комісії міської ради заступника міського голови, адже відповідні обмеження (щодо кола осіб, які не можуть бути включені до складу постійної комісії ради) стосуються тільки заступників голів районної у місті, районної та обласної ради.
30. Скаржник також зазначає, що ОСОБА_2 на посаду заступника міського голови - керуючого справами виконавчого комітету ради був призначений як виконуючий обов`язки, тобто тимчасово, у зв`язку з чим на нього не поширюються встановлені в Законі України "Про службу в органах місцевого самоврядування" обмеження щодо суміщення посад.
31. Ухвалою Верховного Суду від 01.06.2023 відкрито касаційне провадження за касаційною скаргою ОСОБА_1 на постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 13.12.2022, у якій вона просила скасувати рішення суду апеляційної інстанції та ухвалити нове, яким позов задовольнити.
32. Касаційне провадження відкрито з підстав, передбачених пунктами 1 і 3 частини першої статті 328 КАС України.
33. Скаржниця зазначає про відсутність висновку Верховного Суду щодо питання застосування пункту 2 частини першої статті 26, частини другої статті 47 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" щодо повноважень міської ради на ліквідацію однієї постійної комісії з одночасним створенням іншої з аналогічними функціями і завданнями.
34. Позивачка доводить, що відповідно до вимог указаних статей постійні комісії обираються радою на строк її повноважень і не можуть бути ліквідовані без обґрунтованих підстав. Як зазначила позивачка, у спірних правовідносинах оскаржуваним рішенням було ліквідовано постійну комісію з питань землеустрою та земельних правовідносин та утворено постійну комісію з питань просторового розвитку, землеустрою та земельних правовідносин, повноваження та сфера діяльності яких є однаковою. З урахуванням викладеного, позивачка доводить, що в спірних правовідносинах Одеська міська рада, ліквідовуючи вказану комісію, порушила принцип використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано.
35. Скаржниця також зазначає про неврахування судом апеляційної інстанції висновків Верховного Суду, викладених у постановах від 10.09.2019 №440/5515/18, від 15.12.2021 у справі №1840/2970/18, від 24.10.2019 у справі №802/1286/18.
36. Позивачка зауважує, що рішення суду апеляційної інстанції в частині відмови в задоволенні позову було мотивовано тим, що ліквідація та утворення постійних комісій є сферою дискреції відповідної ради, і суд у межах справи, предметом якої є відповідне рішення ради, не може оцінювати доцільність проведення таких змін.
37. Водночас у вказаних постановах Верховний Суд зазначав, що, оцінюючи рішення, яке є результатом реалізації суб`єктом владних повноважень дискреційних повноважень, суд перевіряє чи відповідає таке рішення вимогам, закріпленим у частині другій статті 2 КАС України, у тому числі чи прийнято воно обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин.
38. Позивачка також зазначає, що оскаржуване рішення Одеської міської ради за своїм характером та юридичною природою є нормативно-правовим актом, а тому розгляд справи мав відбуватися з урахуванням особливостей, передбачених статтею 264 КАС України.
V. Джерела права й акти їхнього застосування
39. Засади організації та діяльності, правового статусу і відповідальності органів місцевого самоврядування визначено в Законі України "Про місцеве самоврядування в Україні" від 21.05.1997 № 280/97-ВР (далі - Закон № 280/97-ВР).
40. Частинами першою та другою статті 59 Закону № 280/97-ВР передбачено, що рада в межах своїх повноважень приймає нормативні та інші акти у формі рішень. Рішення ради приймається на її пленарному засіданні після обговорення більшістю депутатів від загального складу ради, крім випадків, передбачених цим Законом. При встановленні результатів голосування до загального складу сільської, селищної, міської ради включається сільський, селищний, міський голова, якщо він бере участь у пленарному засіданні ради, і враховується його голос.
41. Відповідно до пункту 2 частини першої статті 26 Закону № 280/97-ВР виключно на пленарних засіданнях сільської, селищної, міської ради вирішуються питання утворення і ліквідація постійних та інших комісій ради, затвердження та зміна їх складу, обрання голів комісій.
42. Згідно з частинами першою, другою статті 47 Закону № 280/97-ВР постійні комісії ради є органами ради, що обираються з числа її депутатів, для вивчення, попереднього розгляду і підготовки питань, які належать до її відання, здійснення контролю за виконанням рішень ради, її виконавчого комітету. Постійні комісії обираються радою на строк її повноважень у складі голови і членів комісії. Всі інші питання структури комісії вирішуються відповідною комісією.
43. Законом, що визначає правовий статус депутата сільської, селищної, міської, районної у місті, районної, обласної ради (далі - місцева рада), є Закон України "Про статус депутатів місцевих рад" від 11.07.2002 № 93-IV (далі - Закон № 93-IV).
44. Статтею 3 Закону № 93-IV передбачено, що депутат місцевої ради є повноважним і рівноправним членом відповідної ради - представницького органу місцевого самоврядування. Депутат місцевої ради відповідно до цього Закону наділяється всією повнотою прав, необхідних для забезпечення його реальної участі у діяльності ради та її органів.
45. Відповідно до пункту 2 частини першої статті 18 Закону № 93-IV депутат місцевої ради зобов`язаний брати участь у роботі ради, постійних комісій та інших її органів, до складу яких він входить, всебічно сприяти виконанню їх рішень.
46. Згідно з частиною другою статті 19 Закону № 93-IV депутат місцевої ради має право: 1) обирати і бути обраним до органів відповідної ради; 2) офіційно представляти виборців у відповідній раді та її органах; 3) пропонувати питання для розгляду їх радою та її органами; 4) вносити пропозиції і зауваження до порядку денного засідань ради та її органів, порядку розгляду обговорюваних питань та їх суті; 5) вносити на розгляд ради та її органів пропозиції з питань, пов`язаних з його депутатською діяльністю; 6) вносити на розгляд ради та її органів проекти рішень з питань, що належать до їх відання, поправки до них; 7) висловлюватися щодо персонального складу утворюваних радою органів і кандидатур посадових осіб, які обираються, призначаються або затверджуються радою; 8) порушувати питання про недовіру сільському, селищному, міському голові, розпуск органів, утворених радою, та звільнення посадових осіб місцевого самоврядування; 9) брати участь у дебатах, звертатися із запитами, ставити запитання доповідачам, співдоповідачам, головуючому на засіданні; 10) вносити пропозиції про заслуховування на пленарному засіданні ради звіту чи інформації будь-якого органу або посадової особи, підзвітних чи підконтрольних раді, а також з питань, що віднесені до компетенції ради, інших органів і посадових осіб, які діють на її території; 11) порушувати в раді та її органах питання про необхідність перевірки роботи підзвітних та підконтрольних раді органів, підприємств, установ, організацій; 12) виступати з обґрунтуванням своїх пропозицій та з мотивів голосування, давати довідки; 13) ознайомлюватися з текстами виступів у стенограмах чи протоколах засідань ради та її органів до їх опублікування; 14) оголошувати на засіданнях ради та її органів тексти звернень, заяв, пропозицій громадян або їх об`єднань, якщо вони мають суспільне значення; 15) об`єднуватися з іншими депутатами місцевої ради в депутатські групи, фракції, які діють відповідно до регламенту ради.
47. Частинами першою-третьою статті 30 Закону № 93-IV передбачено, що депутат місцевої ради наділений усією повнотою повноважень, передбачених цим та іншими законами України. Ніхто не може обмежити повноваження депутата місцевої ради інакше як у випадках, передбачених Конституцією та законами України. Місцеві ради та їх органи забезпечують необхідні умови для ефективного здійснення депутатами місцевих рад їх повноважень. Рада та її органи сприяють депутатам місцевих рад в їх діяльності шляхом створення відповідних умов, забезпечення депутатів документами, довідково-інформаційними та іншими матеріалами, необхідними для ефективного здійснення депутатських повноважень, організовують вивчення депутатами місцевих рад законодавства, досвіду роботи рад.