ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
10 жовтня 2024 року
м. Київ
справа № 520/8857/21
адміністративне провадження № К/990/29857/22
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого - Кашпур О.В.,
суддів - Радишевської О.Р., Уханенка С.А.,
розглянув у письмовому провадженні за наявними у справі матеріалами як суд касаційної інстанції адміністративну справу №520/8857/21
за позовом Приватного підприємства фірми "Антей" до Державної служби України з надзвичайних ситуацій, Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій в Харківській області про визнання дій протиправними, визнання протиправним рішення та скасування частково рішень,
за касаційною скаргою Приватного підприємства фірми "Антей" на постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 08 лютого 2022 року, прийняту в складі колегії суддів: головуючого Мінаєвої О.М., суддів Макаренко Я.М., Кононенко З.О.,
УСТАНОВИВ:
І. Короткий зміст позовних вимог
1. У травні 2021 року Приватне підприємство Фірма "Антей" (далі - ППФ "Антей") звернулося до суду із позовом, в якому просило:
- визнати протиправними дії Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій в Харківській області з визначення ступеня ризику від провадження господарської діяльності ППФ "Антей" як високого;
- визнати протиправними дії Державної служби України з надзвичайних ситуацій з віднесення ППФ "Антей" до переліку суб`єктів господарювання з високим ступенем ризику;
- визнати протиправним рішення Державної служби України з надзвичайних ситуацій, оформлене наказом Державної служби України з надзвичайних ситуацій від 26.11.2020 №633, про включення ППФ "Антей" до річного плану здійснення заходів державного нагляду (контролю) Державної служби України з надзвичайних ситуацій на 2021 рік;
- скасувати пункт 35917 річного плану здійснення заходів державного нагляду (контролю) Державної служби України з надзвичайних ситуацій на 2021 рік, який затверджено наказом Державної служби України з надзвичайних ситуацій від 26.11.2020 №633.
2. На обґрунтування позовних вимог позивач зазначив про те, що наказом Державної служби України з надзвичайних ситуацій від 26.11.2020 №633 було затверджено річний план здійснення заходів державного нагляду (контролю) Державної служби України з надзвичайних ситуацій на 2021 рік. У пункті 35917 річного плану вказано про проведення 02.07.2021 планової перевірки ППФ "Антей" та визначено ступінь ризику від провадження господарської діяльності - високий. Позивач уважає необґрунтованими та безпідставними дії Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій в Харківській області з визначення ступеня ризику від провадження господарської діяльності ППФ "Антей" як високого, оскільки такий розрахунок виконано відповідачем необґрунтовано. Також, на думку позивача, рішення Державної служби України з надзвичайних ситуацій, оформлене наказом від 26.11.2020 №633, та дії відповідача з включення ППФ "Антей" до річного плану здійснення заходів державного нагляду (контролю) Державної служби України з надзвичайних ситуацій на 2021 рік, як суб`єкта з високим ступеням ризику, та розміщення інформації про високий ступінь від провадження господарської діяльності ППФ "Антей" є протиправними, що призводить до порушення його прав.
ІІ. Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій і мотиви їхнього ухвалення
3. Рішенням Харківського окружного адміністративного суду від 10 серпня 2021 року адміністративний позов задоволено частково: визнано протиправними дії Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій в Харківській області з визначення ступеня ризику від провадження господарської діяльності ППФ "Антей" як високого; визнано протиправними дії Державної служби України з надзвичайних ситуацій з віднесення ППФ "Антей" до переліку суб`єктів господарювання з високим ступенем ризику; скасовано пункт 35917 річного плану здійснення заходів державного нагляду (контролю) Державної служби України з надзвичайних ситуацій на 2021 рік, який затверджено наказом Державної служби України з надзвичайних ситуацій від 26.11.2020 № 633, в частині зазначення ППФ "Антей" ступеня ризику - високий. У задоволенні адміністративного позову в іншій частині позовних вимог - відмовлено.
4. Задовольняючи частково позовні вимоги, суд першої інстанції виходив з того, що відповідачами не доведено правильності визначення кількості балів від провадження господарської діяльності ППФ "Антей" за критеріями постанови Кабінету Міністрів України від 05.09.2018 № 715 "Про затвердження критеріїв, за якими оцінюється ступінь ризику від провадження господарської діяльності та визначається періодичність здійснення планових заходів державного нагляду (контролю) у сфері техногенної та пожежної безпеки Державною службою з надзвичайних ситуацій" щодо об`єктів ППФ "Антей", і, як наслідок, віднесення діяльності позивача до високого ступеня ризику та включення до річного плану здійснення заходів державного нагляду (контролю) Державної служби України з надзвичайних ситуацій на 2021 рік (пункт 35917), у зв`язку із чим суд першої інстанції дійшов висновку про наявність підстав для визнання протиправними дій Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій в Харківській області з визначення ступеня ризику від провадження господарської діяльності ППФ "Антей" як високого, визнання протиправними дій Державної служби України з надзвичайних ситуацій з віднесення ППФ "Антей" до переліку суб`єктів господарювання з високим ступенем ризику та необхідність скасування пункту 35917 річного плану здійснення заходів державного нагляду (контролю) Державної служби України з надзвичайних ситуацій на 2021 рік, затвердженого наказом від 26.11.2020 №633, в частині зазначення ППФ "Антей" ступеня ризику - високий.
5. Відмовляючи у задоволенні позовних вимог про визнання протиправним рішення Державної служби України з надзвичайних ситуацій, оформлене наказом Державної служби України з надзвичайних ситуацій від 26.11.2020 №633, про включення ППФ "Антей" до річного плану здійснення заходів державного нагляду (контролю) Державної служби України з надзвичайних ситуацій на 2021 рік, суд першої інстанції виходив з того, що включення ППФ "Антей" до річного плану здійснення заходів державного нагляду (контролю) Державної служби України з надзвичайних ситуацій узгоджується з покладеними на відповідача повноваженнями.
6. Другий апеляційний адміністративний суд постановою від 08 лютого 2022 року скасував рішення суду першої інстанції, а провадження у справі №520/8857/21 закрив на підставі пункту 1 частини першої статті 238 КАС України, у зв`язку із тим, що справу не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.
7. Своє рішення суд апеляційної інстанції мотивував тим, що планова перевірка ППФ "Антей", призначена за наслідками виконання контролюючим органом повноважень на підставі прийнятих ним оскаржуваних у цій справі рішень щодо включення позивача до річного плану здійснення заходів державного нагляду (контролю), відбулася. Отже, у разі якщо контролюючий орган був допущений до проведення перевірки на підставі наказу про її проведення, то цей наказ, як акт індивідуальної дії, реалізовано його застосуванням, а тому його оскарження не є належним та ефективним способом захисту права платника податків, оскільки скасування наказу не може призвести до відновлення порушеного права. Правомірність дій контролюючого органу щодо призначення та проведення планової перевірки ППФ "Антей" не може бути предметом окремого позову, але може бути підставами позову про визнання протиправними рішень, прийнятих за наслідками такої перевірки.
ІІІ. Короткий зміст вимог касаційної скарги
8. Не погоджуючись із постановою Другого апеляційного адміністративного суду від 08 лютого 2022 року, посилаючись на порушення судом апеляційної інстанції норм матеріального та процесуального права, ППФ "Антей" подало касаційну скаргу, в якій просило скасувати оскаржуване судове рішення суду апеляційної інстанції та залишити в силі рішення суду першої інстанції.
9. Обґрунтовуючи наявність підстав для касаційного оскарження, касатор посилається на пункт 1 частини 4 статті 328 КАС України, відповідно до якого підставами касаційного оскарження судових рішень, зазначених у частині першій цієї статті, є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права виключно в таких випадках: якщо суд апеляційної інстанції в оскаржуваному судовому рішенні застосував норму права без урахування висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного у постанові Верховного Суду, крім випадку наявності постанови Верховного Суду про відступлення від такого висновку.
10. У касаційній скарзі позивач посилається на те, що судом апеляційної інстанції не застосовано висновків Верховного Суду у подібних правовідносинах, викладених у постановах від 02 грудня 2020 року у справі №120/1235/19-а та від 21 жовтня 2019 року у справі №826/6720/16.
11. Скаржник зазначає про те, що суд апеляційної інстанції, закриваючи провадження у справі, вказав, що у разі, якщо контролюючий орган був допущений до проведення перевірки на підставі наказу про її проведення, то цей наказ, як акт індивідуальної дії, реалізовано, а тому його оскарження не є належним та ефективним способом захисту права, оскільки скасування наказу не може призвести до відновлення порушеного права. На думку позивача, така позиція суду є помилковою, оскільки є наслідком недослідження судом доказів у справі та ігноруванні змісту позовних вимог, оскільки позивачем не оскаржувався наказ про проведення перевірки. Предметом розгляду цієї справи є правомірність дій відповідача з визначення ступеню ризику від провадження господарської діяльності ППФ "Антей" як високого, віднесення позивача до переліку суб`єктів господарювання з високим ступенем ризику та правомірність рішення відповідача про включення позивача до річного плану здійснення заходів та пункту 35917 річного плану.
12. У зв`язку із наведеним, касатор зазначає про неправильне застосування судом апеляційної інстанції норм матеріального права та порушення норм процесуального права, що унеможливило встановлення фактичних обставин, які мають значення для правильного вирішення справи.
ІV. Позиція інших учасників справи
13. Відповідач правом на подання до суду відзиву на касаційну скаргу не скористався.
V. Рух справи у суді касаційної інстанції
14. Ухвалою Верховного Суду в складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Чиркіна С.М., суддів Кравчука В.М., Шарапи В.М. від 16 листопада 2022 року відкрито касаційне провадження у цій справі.
15. Касаційне провадження відкрито для перевірки наведених скаржником аргументів у касаційній скарзі.
16. Ухвалою Верховного Суду від 16 вересня 2024 року задоволено заяви суддів Чиркіна С.М., Кравчука В.М., Шарапи В.М. про самовідвід; відведено суддів Чиркіна С.М., Кравчука В.М., Шарапу В.М. від участі у розгляді справи № 520/8857/21; передано матеріали до секретаріату Касаційного адміністративного суду для визначення складу суду в порядку, передбаченому КАС України.
17. Відповідно до розпорядження заступника керівника апарату Верховного Суду - керівника секретаріату Касаційного адміністративного суду Н.Богданюк від 17 вересня 2024 року №1054/0/78-24 за допомогою автоматизованої системи документообігу суду для розгляду цієї справи визначено склад колегії суддів: суддю-доповідач Кашпур О.В., суддів Прокопенка О.Б., Уханенка С.А.
18. Ухвалою Верховного Суду від 01 жовтня 2024 року справу №520/8857/21 прийнято до провадження.
19. На підставі розпорядження заступника керівника апарату Верховного Суду - керівника секретаріату Касаційного адміністративного суду Н.Богданюк від 07 жовтня 2024 року №1160/0/78-24 за допомогою автоматизованої системи документообігу суду для розгляду цієї справи здійснено заміну судді Прокопенка О.Б. на суддю Радишевську О.Р.
20. Ухвалою Верховного Суду від 09 жовтня 2024 року справу призначено до розгляду у письмовому провадженні за наявними у справі матеріалами з 10 жовтня 2024 року.
VI. Стислий виклад обставин, установлених судами першої та апеляційної інстанцій
21. Як установлено судами першої та апеляційної інстанцій, ППФ "Антей" зареєстроване в Єдиному державному реєстрі юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань за кодом ЄРДПОУ: 23150297, юридична адреса: м. Харків, вул. Пушкінська, буд. 79/1.
22. Позивач здійснює господарську діяльність у сфері надання послуг з оренди нерухомого майна, що підтверджується випискою з Єдиного державного реєстру юридичних осіб від 29.12.2015 (Код КВЕД 68.20 Надання в оренду й експлуатацію власного чи орендованого нерухомого майна (основний)).
23. Наказом Державної служби України з надзвичайних ситуацій від 26.11.2020 №633 затверджено річний план здійснення заходів державного нагляду (контролю) Державної служби України з надзвичайних ситуацій на 2021 рік, який розміщено на офіційному сайті Державної служби України з надзвичайних ситуацій https://www.dsns.gov.ua/.
24. У пункті 35917 вказаного річного плану призначено проведення 02.07.2021 планової перевірки ППФ "Антей", код ЄРДПОУ: 23150297, як суб`єкта господарювання з високим ступенем ризику, строк проведення планової перевірки - 5 днів.
25. Інформація щодо проведення перевірки ППФ "АНТЕЙ", як суб`єкта господарювання з високим ступенем ризику, розміщена Державною службою України з надзвичайних ситуацій на вебпорталі "Інспекційний портал" (https://inspections.gov.ua/).
26. Як убачається з акту №51 від 08.07.2021, складеного за результатами проведення планового (позапланового) заходу державного нагляду (контролю) щодо дотримання суб`єктом господарювання вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки, відділом запобігання надзвичайним ситуаціям по Київському району Харківської міської територіальної громади Харківського районного управління Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Харківській області, у період з 02.07.2021 по 08.07.2021, було проведено планову перевірку суб`єкта господарювання ППФ "АНТЕЙ", як суб`єкта господарювання з високим ступенем ризику, за результатами якої встановлено наявність порушень вимог Кодексу цивільного захисту України та Правил пожежної безпеки України, видано припис про усунення порушень вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки № 50 від 08.07.2021.
VIІ. ДЖЕРЕЛА ПРАВА Й АКТИ ЇХНЬОГО ЗАСТОСУВАННЯ
27. Конституція України.
Частина друга статті 19. Органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
28. Кодекс адміністративного судочинства України (далі - КАС України)
Частина 2 статті 2 КАС України. У справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.
29. Згідно із статтею 47 Кодексу цивільного захисту України державний нагляд (контроль) з питань цивільного захисту здійснюється за додержанням та виконанням вимог законодавства у сферах техногенної та пожежної безпеки, захисту населення і територій від надзвичайних ситуацій природного і техногенного характеру, за діяльністю аварійно-рятувальних служб, а також у сфері промислової безпеки та гірничого нагляду, поводження з радіоактивними відходами відповідно до Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, цього Кодексу та інших законодавчих актів".
30. Правові та організаційні засади, принципи і порядок здійснення державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, повноваження органів державного нагляду (контролю), їх посадових осіб, обов`язки та відповідальність суб`єктів господарювання під час здійснення заходів державного нагляду (контролю) визначено Законом України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" від 5 квітня 2007 року №877-V (далі - Закон №877-V).
31. Частиною першою статті 4 Закону №877-V передбачено, що державний нагляд (контроль) здійснюється за місцем провадження господарської діяльності суб`єкта господарювання або його відокремлених підрозділів, або у приміщенні органу державного нагляду (контролю) у випадках, передбачених законом.
32. Відповідно до абзацу 1 частини першої статті 5 Закону №877-V планові заходи здійснюються відповідно до річних планів, що затверджуються органом державного нагляду (контролю) не пізніше 1 грудня року, що передує плановому. Внесення змін до річних планів здійснення заходів державного нагляду (контролю) не допускається, крім випадків зміни найменування суб`єкта господарювання та виправлення технічних помилок. Плани здійснення заходів державного нагляду (контролю) на наступний плановий період повинні містити дати початку кожного планового заходу державного нагляду (контролю) та строки їх здійснення.
33. Згідно з абзацом 12 частини першої статті 5 Закону №877-V річні плани здійснення планових заходів державного нагляду (контролю) на відповідний плановий період з урахуванням узгоджених дат початку та строків здійснення визначених у плані здійснення комплексних заходів державного нагляду (контролю) затверджують органи державного нагляду (контролю), оприлюднюють на своїх офіційних веб-сайтах та вносять відомості до інтегрованої автоматизованої системи державного нагляду (контролю) до 1 грудня року, що передує плановому.
34. Відповідно до вимог частини другої статті 5 Закону №877-V центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну регуляторну політику, політику з питань нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, ліцензування та дозвільної системи у сфері господарської діяльності та дерегуляції господарської діяльності, розробляє Методику розроблення критеріїв, за якими оцінюється ступінь ризику від провадження господарської діяльності та визначається періодичність проведення планових заходів державного нагляду (контролю), та Методику розроблення уніфікованих форм актів, що складаються за результатами проведення планових (позапланових) заходів державного нагляду (контролю), які затверджуються Кабінетом Міністрів України.
35. Методика розроблення критеріїв, за якими оцінюється ступінь ризику від провадження господарської діяльності та визначається періодичність проведення планових заходів державного нагляду (контролю), має передбачати, у тому числі, оцінку ступеня небезпеки, масштабу, виду та сфери діяльності, наявність порушень у попередній діяльності суб`єктів господарювання (крім новостворених).
36. Орган державного нагляду (контролю) визначає у віднесеній до його відання сфері критерії, за якими оцінюється ступінь ризику від провадження господарської діяльності.
37. З урахуванням значення прийнятного ризику всі суб`єкти господарювання, що підлягають нагляду (контролю), належать до одного з трьох ступенів ризику: високий, середній або незначний.
38. Залежно від ступеня ризику органом державного нагляду (контролю) визначається періодичність проведення планових заходів державного нагляду (контролю).
39. Критерії, за якими оцінюється ступінь ризику від провадження господарської діяльності та визначається періодичність проведення планових заходів державного нагляду (контролю), затверджуються Кабінетом Міністрів України за поданням органу державного нагляду (контролю).
40. Залежно від ступеня ризику орган державного нагляду (контролю) визначає перелік питань для здійснення планових заходів (далі - перелік питань), що затверджується наказом такого органу.
41. Уніфіковані форми актів з переліком питань затверджуються органом державного нагляду (контролю) та оприлюднюються на його офіційному веб-сайті протягом п`яти робочих днів з дня затвердження у порядку, визначеному законодавством.
42. Виключно в межах переліку питань орган державного нагляду (контролю) залежно від цілей заходу та ступеня ризику визначає питання, щодо яких буде здійснюватися державний нагляд (контроль), та зазначає їх у направленні на перевірку.
43. Орган державного нагляду (контролю) оприлюднює критерії та періодичність проведення планових заходів із здійснення державного нагляду (контролю) шляхом розміщення на своєму офіційному веб-сайті у порядку, визначеному законодавством.
44. Планові заходи державного нагляду (контролю) здійснюються органом державного нагляду (контролю) за діяльністю суб`єктів господарювання, яка віднесена: до високого ступеня ризику - не частіше одного разу на два роки; до середнього ступеня ризику - не частіше одного разу на три роки; до незначного ступеня ризику - не частіше одного разу на п`ять років.