ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
10 жовтня 2024 року
м. Київ
справа № 420/4537/19
адміністративне провадження № К/9901/18755/20
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого - Чиркіна С.М.,
суддів: Бевзенка В.М., Шарапи В.М.,
розглянувши у порядку письмового провадження касаційну скаргу Міністерства культури та інформаційної політики України на постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 02 червня 2020 року (головуючий суддя Вербицька Н.В., судді: Джабурія О.В., Кравченко К.В.) у справі № 420/4537/19 за позовом ОСОБА_1 до Міністерства культури та інформаційної політики України про визнання протиправним та скасування наказу,
У С Т А Н О В И В:
І. РУХ СПРАВИ
31 липня 2019 року ОСОБА_1 (далі також позивачка) звернулася до Одеського окружного адміністративного суду з позовом до Міністерства культури України (далі також відповідач та/або Міністерство), у якому просила визнати протиправним та скасувати наказ Міністерства культури і туризму України від 16 червня 2007 року № 662/0/16-07 в частині занесення до Державного реєстру нерухомих пам`яток України за категорією місцевого значення житлового будинку за адресою розташування: місто Одеса, Воронцовський провулок (Краснофлотський) 5, як пам`ятки архітектури та містобудування (охоронний №-4-Од).
Рішенням Одеського окружного адміністративного суду від 28 листопада 2019 року у задоволенні позову відмовлено.
Ухвалою П`ятого апеляційного адміністративного суду від 27 травня 2020 року замінено відповідача правонаступником - Міністерством культури та інформаційної політики України.
Постановою П`ятого апеляційного адміністративного суду від 02 червня 2020 рішення Одеського окружного адміністративного суду від 28 листопада 2019 року скасовано та ухвалено постанову про задоволення позовних вимог ОСОБА_1 .
Визнано протиправним та скасовано наказ Міністерства культури і туризму України від 16.06.2007 року № 662/0/16-07 в частині занесення до Державного реєстру нерухомих пам`яток України за категорією місцевого значення житлового будинку за адресою розташування: АДРЕСА_1 , як пам`ятки архітектури та містобудування (охоронний №-4-Од).
30 липня 2020 року на адресу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду надійшла касаційна скарга відповідача, у якій скаржник просить скасувати постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 02 червня 2020 року та залишити в силі рішення Одеського окружного адміністративного суду від 28 листопада 2019 року.
Ухвалою Верховного Суду від 09 вересня 2020 року відкрито касаційне провадження у справі. Цією ж ухвалою витребувано справу з суду першої інстанції.
30 вересня 2020 року від позивачки надійшов відзив на касаційну скаргу, у якій просить постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 02 червня 2020 року залишити без змін, а касаційну скаргу без задоволення.
Ухвалою Верховного Суду від 09 жовтня 2024 року справу призначено до розгляду в порядку письмового провадження відповідно до статті 345 Кодексу адміністративного судочинства України (далі також КАС України).
IІ. АРГУМЕНТИ УЧАСНИКІВ
В обґрунтування вимог позову представник позивачки зазначав, що ОСОБА_1 та ОСОБА_2 на праві приватної власності володіють домоволодінням за адресою: АДРЕСА_1 . У зв`язку із необхідністю розірвання охоронного договору на пам`ятку культурної спадщини позивачка звернулась до Одеської обласної державної адміністрації із відповідною пропозицією, однак отримала відповідь про те, що домоволодіння за адресою: АДРЕСА_1 є об`єктом культурної спадщини та занесено як частина загального комплексу у складі об`єкта за адресою: АДРЕСА_1 до Державного реєстру нерухомих пам`яток України під охоронним номером 4-Од.
Підставою для включення відомостей про об`єкт культурної спадщини за адресою: АДРЕСА_1 до Державного реєстру нерухомих пам`яток України став наказ Міністерства культури і туризму України від 16 червня 2007 року № 662/0/16-07.
Представник позивачки вважає вказаний наказ протиправним, безпідставним та таким, що порушує законні права позивачки, а в обґрунтування такої позиції вказує, що:
по-перше, охоронний договір на пам`ятку культурної спадщини по провулку АДРЕСА_1 між Управлінням охорони об`єктів культурної спадщини Одеської обласної державної адміністрації та ОСОБА_2 , ОСОБА_3 від 05 жовтня 2005 року за № 05-10/А-1 не відповідає вимогам Порядку укладення охоронних договорів на пам`ятки культурної спадщини, затвердженого Постановою Кабінету Міністрів України від 28 грудня 2001 року № 1768;
по-друге, внесення відомостей про об`єкт культурної спадщини до Державного реєстру нерухомих пам`яток України має обов`язковою передумовою складання документації, що визначена Порядком визначення категорії пам`яток для занесення об`єктів культурної спадщини до Державного реєстру нерухомих пам`яток України, затвердженим Постановою Кабінету Міністрів України від 27 грудня 2001 року № 1760 (далі також Порядок № 1760). Проте, на звернення позивачки до Міністерства їй було надано документацію, обсяг якої не відповідає встановленому Порядком переліку, що свідчить про фактичну відсутність необхідних для прийняття оскаржуваного наказу документів;
по-третє, оскаржуваний наказ жодним чином не визначає та не містить даних щодо багатоквартирного жилого будинку, який розташований в АДРЕСА_1 як об`єкта культурної спадщини, хоча будинок за адресою АДРЕСА_1 складають топографічно визначену сукупність, а отже є комплексом (ансамблем).
02 вересня 2019 року за вх. № 31204/19 від відповідача надійшов відзив на позовну заяву.
Відповідач заперечував проти заявлених позовних вимог з огляду на те, що фактично будівля, розташована за адресою: АДРЕСА_1 , належить до об`єктів культурної спадщини - житловий будинок, споруджений у 1824-1826 роках за проектом архітектора ОСОБА_4 - П-подібна двоповерхова будівля, що чільним фасадом виходить на червону лінію провулку Воронцовського та має адресу: АДРЕСА_1 , яка включає частину будівлі за поштовою адресою: Воронцовський 5-А та занесена до Реєстру (наказ Міністерства культури і туризму України від 16 червня 2007 року № 662/0/16-07, ох. № 4-Од).
На думку відповідача, покликання позивачки щодо необхідності реєстрації об`єкта культурної спадщини у якості комплексу спростовуються тим, що на момент прийняття наказу відповідач керувався Законом України «Про охорону культурної спадщини», а не положеннями Інструкції про порядок обліку, забезпечення збереження, утримання, використання і реставрації нерухомих пам`ятників історії та культури, затвердженої наказом Міністерства культури СРСР від 13.05.1986 № 203 (далі також Інструкція № 203);
по-друге, облікова документація у повному обсязі була затверджена на засіданні Експертної комісії згідно Порядку № 1760, а після цього відомості про об`єкт були внесені до Реєстру.
Отже, на думку відповідача, визначений законодавством порядок прийняття наказу дотримано.
Відповідач стверджує, що наведені позивачкою доводи не є підставою для вилучення відомостей щодо об`єкта з Реєстру, а вичерпний перелік таких підстав визначено статтею 15 Закону України «Про охорону культурної спадщини».
09 вересня 2019 року за вх. № 32148/19 на заперечення доводів відповідача представником позивачки було подано відповідь на відзив, у якій останній наголосив, що адреса нерухомого майна є ідентифікатором об`єкта нерухомого майна, тому визначення в оскаржуваному наказі об`єкта за адресою АДРЕСА_1 не означає, що об`єкт за адресою АДРЕСА_1 також зареєстрований у реєстрі.
За твердженням представника позивачки, до переліку об`єктів культурної спадщини, які пропонуються до внесення до Державного реєстру нерухомих пам`яток України, який є додатком до протоколу № 2/05 засідання Одеської обласної консультативної ради з питань охорони культурної спадщини від 16 березня 2005 року, внесено лише об`єкт за адресою провулок Воронцовський, 5.
ІІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
Судами попередніх інстанцій встановлено таке.
Постановою Ради Міністрів Української РСР від 06 липня 1979 року № 442 доповнено затверджений постановою Ради Міністрів РСР від 24 серпня 1963 року № 970 список пам`яток містобудування і архітектури Української РСР, що перебувають під охороною держави, а саме за охоронним номером пам`ятки 1458/3 занесено до списку пам`яток архітектури Української СРСР, що перебувають під охороною держави, жилий будинок за адресою: місто Одеса, Приморський бульвар 3.
На підставі постанови Ради Міністрів Української РСР від 06 липня 1979 року № 442, листа Ради Міністрів Української РСР від 30 квітня 1985 року № 39-1178/98, рішенням ІНФОРМАЦІЯ_1 від 17 квітня 1987 року № 167 (пункт 153 додаткового списку додатку до рішення) житловий будинок за адресою: АДРЕСА_1 , під охорону держави прийнятий як пам`ятка архітектури місцевого значення.
Багатоквартирний житловий будинок за адресою: АДРЕСА_1 , перебуває у комунальної власності на підставі рішення Воднотранспортної районної ради міста Одеси від 22 листопада 1948 року № 159 (копія листа комунального підприємства «Бюро технічної інвентаризації» Одеської міської ради від 16 травня 2019 року № 3324-26/9), що також підтверджується змістом розпорядження Одеського міського голови «Про передачу майна у повне господарське відання комунальним підприємствам «Дирекція єдиного замовника» від 28 січня 2003 року № 97-01р (пункт № 208 додатку № 25).
За змістом розпорядження Приморської районної адміністрації Одеської міської ради від 11 жовтня 2004 року № 3431 «Про затвердження технічного висновку та присвоєння двоповерховій будівлі - квартирам АДРЕСА_4 , АДРЕСА_5 , АДРЕСА_6 , АДРЕСА_7 , АДРЕСА_8 , АДРЕСА_9 та підвальному приміщенню по АДРЕСА_1 статусу домоволодіння» вирішено вважати двоповерхову будівлю загальною площею 454,1 кв.м. по АДРЕСА_1 самостійним домоволодінням. Присвоєно самостійному домоволодінню поштову адресу- АДРЕСА_1 .
27 жовтня 2004 року КП «Одеським міським бюро технічної інвентаризації та реєстрації об`єктів нерухомості» за ОСОБА_2 та ОСОБА_3 в рівних частках, на підставі свідоцтва про право власності від 19 жовтня 2004 року серії САА № 448981, зареєстровано право власності на нерухоме майно - домоволодіння за адресою АДРЕСА_1 (в цілому складається з одного жилого будинку, загальною площею 454,1 кв.м, жилою площею 206,2 кв.м, відображеного у технічному паспорті від 27.09.2004).
05 жовтня 2005 року за № 05-10/А-1 укладено охоронний договір на пам`ятку культурної спадщини по АДРЕСА_1 , між Управлінням охорони об`єктів культурної спадщини Одеської обласної державної адміністрації та ОСОБА_2 і ОСОБА_3 .
Договір укладений щодо охорони будівлі - пам`ятки (загальною площею 454.1 кв.м.) по АДРЕСА_1 , а саме, житловий будинок, споруджений у 1824-1826 роках, під охорону держави прийнятий рішенням Одеського облвиконкому від 17 квітня 1987 року № 167 як пам`ятка архітектури місцевого значення.
Наказом Міністерства культури і туризму України від 16 червня 2007 року № 662/0/16-07 (спірний наказ) занесено до Державного реєстру нерухомих пам`яток України за категорією місцевого значення житловий будинок за адресою розташування: АДРЕСА_1 , як пам`ятка архітектури та містобудування (охоронний № 4-Од).
07 листопада 2017 року позивачка змінила ім`я з ОСОБА_3 на ОСОБА_1 .
08 квітня 2019 року ОСОБА_1 , ОСОБА_2 звернулися до Управління культури, національностей, релігій та охорони об`єктів культурної спадщини Одеської обласної державної адміністрації з пропозицією щодо розірвання охоронного договору від 05 жовтня 2005 року за № 05-10/А-1 на пам`ятку культурної спадщини по провулку АДРЕСА_1 , укладеного між Управлінням охорони об`єктів культурної спадщини Одеської обласної державної адміністрації та ОСОБА_2 і ОСОБА_3 .
В якості підстав розірвання охоронного договору зазначили, що на момент звернення, відповідно до Закону України «Про охорону культурної спадщини» та інших нормативно-правових актів у сфері охорони культурної спадщини, жилий будинок, який розташований за адресою: АДРЕСА_1 , не є пам`яткою культурної спадщині.
Листом Управління культури, національностей, релігій та охорони об`єктів культурної спадщини Одеської обласної державної адміністрації від 17 квітня 2019 року № КО-32/01-18/57 повідомлено, що Управління вважає вимогу розірвання охоронного договору безпідставною та зазначено, що П-подібна двоповерхова будівля, яка чільним фасадом виходить на червону лінію провулку Воронцовського та має адресу: АДРЕСА_1 , яка включає частину будівлі за поштовою адресою: АДРЕСА_1 занесена до Державного реєстру нерухомих пам`яток України під охоронним номером № 4-Од.
Вбачаючи у цьому порушення своїх прав, позивачка звернулась до Одеського окружного адміністративного суду із цим позовом.
ІV. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
Відмовляючи у задоволенні позовних вимог, суд першої інстанції встановив, що облікова документація на об`єкт культурної спадщини за адресою АДРЕСА_1 затверджена на засіданні Експертної комісії з розгляду питань занесення об`єктів культурної спадщини до Державного реєстру нерухомих пам`яток України, оформлена протоколом № 2 від 17 травня 2006 року.
Судом першої інстанції акцентовано увагу на тому, що затвердження облікової документації на об`єкт за адресою АДРЕСА_1 здійснювала Експертна комісія у складі Міністерства шляхом складання висновку.
За позицією суду, наведені норми, чинного на момент досліджуваних правовідносин законодавства, пов`язують прийняття оскаржуваного наказу із фактом затвердження облікової документації.
З огляду на встановлені обставини, суд першої інстанції дійшов висновку, що об`єкт нерухомого майна за адресою провулок Воронцовський 5 та 5 А на момент прийняття оскарженого рішення та розгляду справи є тією самою будівлею, що існувала за адресою АДРЕСА_1 до присвоєння частині об`єкта нерухомості статусу домоволодіння та надання йому адреси провулок АДРЕСА_1 .
Водночас судом першої інстанції зауважено, що надання об`єкту нерухомості статусу пам`ятки архітектури місцевого значення відбулось тоді, коли архітектурно єдина будівля не мала дві адреси.
На думку суду, подальші зміни у праві власності на частину первинного об`єкту або надання цій частині нової адреси не мають наслідком позбавлення її статусу пам`ятки архітектури.
За позицією суду першої інстанції, беручи до уваги встановлені факти, до реєстру включено і відомості щодо будівлі за адресою АДРЕСА_1 , адже станом на 1987 рік ця будівля мала адресу АДРЕСА_1 .
Судом першої інстанції взято до уваги, що графічні матеріали, наявні у паспорті об`єкта культурної спадщини по адресі АДРЕСА_1 , також визначають лицьовий та два бічних флігеля.
Суд першої інстанції також констатував, що позовні вимоги не містять доказів порушення оскаржуваним наказом Міністерства прав ОСОБА_1 у сфері публічно-правових відносин, адже подання позову до адміністративного суду спричинено відмовою у розірванні охоронного договору та намаганням позивачки через скасування рішення суб`єкта владних повноважень припинити дію охоронного договору.
Скасовуючи рішення суду першої інстанції та задовольняючи позовні вимоги, суд апеляційної інстанції погодився з позицією позивачки щодо порушення відповідачем пункту 3 Порядку № 1760, оскільки в обліковій документації об`єкта відсутні коротка історична довідка, акт технічного стану та довідка про майнову цінність об`єкта.
Також судом апеляційної інстанції встановлено, що з 11 жовтня 2004 року лицьовий флігель по АДРЕСА_1 та статус домоволодіння, яке складається в цілому з одного жилого будинку, власником якого є позивачі в рівних частках (реєстраційний номер об`єкта 8106589 від 27.10.2004 року), а лівобічний та правобічний флігелі мають стару адресу АДРЕСА_1 .
Судом апеляційної інстанції зауважено, що на момент складення облікової документації на АДРЕСА_1, як Міністерству культури України так і науково-методичній раді з охорони культурної спадщини достеменно було відомо, що адреса зазначеної пам`ятки архітектури зазнала змін, проте жодної інформації щодо провулку АДРЕСА_1 , ані оскаржуваний наказ від 16 червня 2007 року № 662/0/16-07, ані облікова документація не містять.
На думку суду апеляційної інстанції, надана облікова документація не відповідає вимогам наказу Міністерства культури і мистецтв України та Державного комітету України з будівництва та архітектури «Про затвердження форм облікової картки та паспорта об`єкта культурної спадщини» від 13 травня 2004 року № 295/104 та Методичним рекомендаціям щодо заповнення облікової картки та паспорту об`єкта культурної спадщини, схвалених наказом Державної служби охорони культурної спадщини від 03 червня 2004 року № 11, а саме зазначена неповна інформація про адресу, не заповнений охоронний № пам`ятки, відсутні відомості про сучасний стан об`єкта.
З огляду на зазначене, суд апеляційної інстанції дійшов висновку, що в цьому випадку відбулось занесення об`єкта культурної спадщини до Реєстру без належним чином оформленої облікової документації, що суперечить приписам пункту 2 Порядку № 1760 та свідчить про незаконність оскаржуваного наказу.
Водночас суд апеляційної інстанції зазначив, що включення будинку за адресою АДРЕСА_1 до Реєстру як об`єкта культурної спадщини без належної облікової документації та без будь-яких відомостей щодо АДРЕСА_1 свідчить про порушення державою самостійно запроваджених процедур, наслідком чого стало безпідставне втручання у вільне розпорядження належного ОСОБА_1 та ОСОБА_2 на праві власності майна.
V. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ ТА ВІДЗИВУ
В обґрунтування вимог касаційної скарги скаржник зазначає, що на час виникнення спірних правовідносин, об`єкт за адресою АДРЕСА_1 є пам`яткою архітектури та містобудування місцевого значення.
З покликанням на пункт 3 розділу Х Прикінцевих положень Закону України «Про охорону культурної спадщини», зазначає, що об`єкти включені до списків (переліків) пам`яток історії та культури відповідно до Закону Української РСР «Про охорону і використання пам`яток історії та культури» визнаються пам`ятками відповідно до цього Закону.
Вважає, що об`єкт за адресою АДРЕСА_1 є пам`яткою архітектури та містобудування місцевого значення, у зв`язку з тим, що він був включений до списків (переліків) пам`яток історії та культури відповідно до Закону Української РСР «Про охорону і використання пам`яток історії та культури».
Скаржник наголошує, що підставою для скасування судом апеляційної інстанції спірного наказу стало те, що пам`ятка архітектури місцевого значення була занесена до Реєстру без повного пакету облікової документації.
Проте, на думку скаржника, включення пам`ятки архітектури місцевого значення до Реєстру без повного пакета облікової документації не є підставою для скасування спірного наказу, оскільки оскаржуваний наказ в цілому узгоджується з вимогами чинного законодавства і прийнятий відповідно до обставин, що склалися, тобто є правильним суті, окремі порушення встановленої процедури прийняття акта не можуть бути підставою для його скасування.
Акцентує увагу на тому, що на час внесення об`єкта до Реєстру, будинок було віднесено до пам`ятки архітектури місцевого значення.
У відзиві на касаційну скаргу позивачка зазначає, що рішення суду апеляційної інстанції ухвалено з додержанням норм матеріального та процесуального права.
Зауважує, що суд першої інстанції керувався нормами матеріального права, які не були чинні на час виникнення спірних правовідносин.
Вважає, що досліджений судом протокол 2/05 засідання обласної консультативної ради з питань охорони культурної спадщини управління охорони об`єктів культурної спадщини Одеської обласної державної адміністрації від 16 березня 2005 року не відповідає вимогам пункту 12 Порядку № 1760, оскільки критерії, зазначені у пунктах 10 і 11 цього Порядку, не зазначені.
Також зазначає, що висновки суду щодо затвердження облікової документації суперечать вимогам Порядку № 1760, наказу Міністерства культури і мистецтв України та Державного комітету України з будівництва та архітектури «Про затвердження форм облікової картки та паспорта об`єкта культурної спадщини» від 13 травня 2004 року № 295/104, оскільки цими нормативно-правими актами затвердження облікової документації не передбачено.
З покликанням на пункти 2, 3 Порядку № 1760 зазначає, що історична довідка, акт технічного стану, довідка про майнову цінність об`єкта культурної спадщини, не складалися, що є підставою для визнання наказу протиправним.
Позивачка наполягає на тому, що жилий будинок за адресою: АДРЕСА_1 є пам`яткою місцевого значення відповідно до Закону України «Про охорону культурної спадщини», яка має окрему адресу нерухомого майна відповідно до підпункту 3.1.2 пункту 3.1 розділу 3 Порядку ведення Реєстру прав власності на нерухоме майно, затвердженого наказом Міністерства юстиції України від 28 січня 2003 року № 7/5 та реєстраційний номер об`єкта 8106589 відповідно до Закону України «Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень».
Водночас вважає, що житловий будинок за адресою: АДРЕСА_6 , житловий будинок за адресою: АДРЕСА_1 , та житловий будинок за адресою: АДРЕСА_1 складають топографічно визначену сукупність поєднаних між собою об`єктів культурної спадщини та відповідно до частини першої статті 2 Закону України «Про охорону культурної спадщини» є комплексом (ансамблем).
Позивачка акцентує увагу на тому, що до Державного реєстру нерухомих пам`яток України, який є публічно доступним, у 2007 році занесено об`єкт культурної спадщини, розташований за адресою: АДРЕСА_1 та відсутні відомості у Реєстрі щодо об`єкта культурної спадщини, розташованого за адресою: АДРЕСА_1 , у зв`язку з чим вважала, що цей будинок визнаний таким, що не підлягає занесенню до Реєстру та вона має конституційне право володіти, користуватися і розпоряджатися своєю власністю без обмежень, встановлених законодавством у сфері культурної спадщини.
Водночас зауважує, що будівля - пам`ятка по провулку АДРЕСА_1 була включена в конфігурацію будівлі - пам`ятки по провулку Воронцовський 5, про що свідчить зміст паспорту об`єкта культурної спадщини, розташованого за адресою: АДРЕСА_1 , складений 02 серпня 2005 року, та подані пропозиції Міністерству культури та туризму України для занесення до Реєстру об`єкта культурної спадщини.
Щодо облікової документації об`єкта культурної спадщини, розташованого за адресою: АДРЕСА_1 , позивачка зазначає таке:
форма облікової картки та паспорту не відповідає вимогам наказу Міністерства культури і мистецтв України та Державного комітету України з будівництва та архітектури та Державного комітету України з будівництва та архітектури «Про затвердження форм облікової картки та паспорта об`єкта культурної спадщини» від 13 травня 2004 року № 295/104;
зміст облікової картки та паспорту не відповідає Методичним рекомендаціям щодо заповнення облікової картки та паспорта об`єкта культурної спадщини, які затверджені наказом Державної служби охорони культурної спадщини від 03 червня 2004 року № 11;
відомості щодо складання короткої історичної довідки відсутні;
акт технічного стану, який передбачено додатком 12 Інструкції № 203, не складався;
відомості щодо складання довідки про майнові цінність об`єкта відповідно до Методики грошової оцінки пам`яток, затвердженої постановою КМУ від 16 вересня 2002 року № 1447, відсутні.
Акцентує увагу на тому, що відомості щодо облікової інформації об`єкта культурної спадщини, розташованого за адресою: АДРЕСА_1 , відсутні.
VІ. ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Надаючи