ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
10 жовтня 2024 року
м. Київ
справа № 420/7465/20
адміністративне провадження № К/990/20682/23
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача - Чиркіна С.М.,
суддів: Єзерова А.А., Шарапи В.М.,
розглянувши у порядку письмового провадження касаційну скаргу заступника керівника Одеської обласної прокуратури на ухвалу Одеського окружного адміністративного суду від 01 вересня 2022 року (головуючий суддя Харченко Ю.В.) та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 05 травня 2023 року (головуючий суддя Федусик А.Г., судді: Бойко А.В., Шевчук О.А.) у справі № 420/7465/20 за позовом заступника керівника Іллічівської місцевої прокуратури до Калаглійської сільської ради Овідіопольського району Одеської області, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору на стороні відповідача - ОСОБА_1 , про визнання протиправним та скасування рішення,
У С Т А Н О В И В:
І. РУХ СПРАВИ
У 2020 році заступник керівника Іллічівської місцевої прокуратури (далі також позивач, прокурор) звернувся до Одеського окружного адміністративного суду з позовом до Калаглійської сільської ради Овідіопольського району Одеської області (далі також відповідач), третя особа - ОСОБА_1 , в якому просив визнати протиправним та скасувати рішення відповідача від 20 січня 2020 року № 726-V «Про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність загальною площею 2,000га, за цільовим призначенням: для ведення особистого селянського господарства, що розташована на території Калаглійської сільської ради (в межах населеного пункту) за адресою: АДРЕСА_1 гр. ОСОБА_1 » (далі також рішення від 20 січня 2020 року № 726-V, спірне рішення).
Ухвалою Одеського окружного адміністративного суду від 20 червня 2023 року, залишеною без змін постановою П`ятого апеляційного адміністративного суду від 05 травня 2023 року, позовну заяву залишено без розгляду.
08 червня 2023 року на адресу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду надійшла касаційна скарга заступника керівника Одеської обласної прокуратури, в якій скаржник просить скасувати ухвалу Одеського окружного адміністративного суду від 01 вересня 2022 року та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 05 травня 2023 року і направити справу для продовження розгляду до суду першої інстанції.
Ухвалою Верховного Суду від 24 липня 2023 року відкрито касаційне провадження у справі. Цією ж ухвалою витребувано справу з суду першої інстанції.
Від третьої особи надійшов відзив на касаційну скаргу, у якому просить касаційну скаргу залишити без задоволення, а рішення судів попередніх інстанцій без змін.
Відповідач правом наданні відзиву на касаційну скаргу не скористався.
Ухвалою Верховного Суду від 02 жовтня 2024 року справу призначено до розгляду в порядку письмового провадження відповідно до статті 345 Кодексу адміністративного судочинства (далі також КАС України).
ІІ. АРГУМЕНТИ УЧАСНИКІВ
В обґрунтування позову зазначено, що рішенням виконавчого комітету Овідіопольської районної ради народних депутатів Одеської області № 199 від 05 квітня 1982 року погоджено Генеральний план с.Калаглія, відповідно до якого земельна ділянка, розташована за адресою: АДРЕСА_1 , перебуває під виробничими спорудами, а саме фермою КРС на 1200 голів, та відноситься до земель для виробничих підприємств, на яких може здійснюватися відповідне будівництво нових виробничих підприємств або реконструкція діючих. Розміщення на вказаній території земельних ділянок для ведення особистого селянського господарства генеральним планом с.Калаглія не передбачено.
За твердженням прокурора, зазначене підтверджується листом Управління містобудування та архітектури Овідіопольської районної державної адміністрації № 297/01-08 від 04 травня 2020 року, викопіюванням з генерального плану та умовними позначеннями генерального плану.
Вважає, що вказані обставини мали б слугувати підставою для відмови у винесені Калаглійською сільською радою рішенні про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки з цільовим призначенням для ведення особистого селянського господарства, оскільки спірна земельна ділянка не відповідає містобудівній документації.
На думку прокурора, рішення Калаглійської сільської ради Овідіопольського району Одеської області № 726-V від 20 січня 2020 року суперечить вимогам чинного законодавства і підлягає скасуванню.
ІІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
Судами попередніх інстанцій встановлено, що рішенням Калаглійської сільської ради Овідіопольського району Одеської області № 726-V від 20 січня 2020 року «Про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність загальною площею 2,000га, за цільовим призначенням: для ведення особистого селянського господарства, що розташована на території Калаглійської сільської ради (в межах населеного пункту) за адресою: АДРЕСА_1 гр. ОСОБА_1 », ОСОБА_1 надано дозвіл на розробку проекту землеустрою щодо відведення у власність земельної ділянки.
Вважаючи таке рішення протиправним, прокурор звернувся до суду з цим позовом.
ІІІ. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
Залишаючи позовну заяву без розгляду, суди попередніх інстанцій зазначили, що функції захисту інтересів Держави в контексті даної справи належать, в першу чергу, до компетенції Держгеокадастру, а тому повноваження на звернення до суду відповідно до статті 131-1 Конституції України, статті 23 Закону України від 14 жовтня 2014 року № 1697-VII «Про прокуратуру» (далі також Закон № 1697-VII) та статті 53 КАС України може бути реалізовано прокурором лише у разі, якщо він доведе, що вказаний суб`єкт такий захист не здійснює або здійснює його неналежним чином.
Судами попередніх інстанцій зауважено, що звертаючись з цим позовом до суду в інтересах держави прокурором не надано належних та достатніх доказів не здійснення або здійснення неналежним чином Держгеокадастром захисту інтересів держави, що надавало б йому (прокурору) право на звернення до суду в інтересах держави з позовом.
Водночас судами наголошено, що ні заступником керівника Іллічівської місцевої прокуратури, ні його правонаступником не надано доказів звернення до Держгеокадастру із відповідними листами та повідомленнями щодо порушення інтересів держави внаслідок прийняття відповідачем спірного рішення.
За позицією суду апеляційної інстанції, з огляду на положення статті 23 Закону № 1697-VІІ вбачається відсутність станом на час подання позову в серпні 2020 року у органу прокуратури права на звернення до суду, яке згідно частини 4 статті 5 КАС України наявне виключно у випадках, визначених Конституцією та законами України, що свідчить про правомірність залишення судом першої інстанції даного позову без розгляду.
Водночас судами передніх інстанцій зауважено, що така позиція узгоджується з висновками Верховного Суду, зробленими в постанові від 25 травня 2022 року у справі № 420/7464/20 за подібних правовідносин.
ІІІ. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ ТА ВІДЗИВУ
Скаржник вважає рішення судів попередніх інстанцій незаконними та необґрунтованими, оскільки вони ухвалені з порушенням норм процесуального права, а саме статті 242 КАС України, а також без урахування висновків, викладених у постановах Великої Палати Верховного Суду від 13.11.2019 у справі № 826/3115/17, від 20.07.2022 у справі № 910/5201/19, від 01.12.2021 у справі № 540/1980/19, від 06.12.2021 у справі № 826/10972/16, від 22.12.2021 у справі № 640/40832/21.
Наполягає на тому, що прокуратура звернулась із позовом до суду з метою захисту інтересів держави, враховуючи вимоги частини 2 статті 144 Конституції України, частини 10 статті 59 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» та протиправність рішення від 20 січня 2020 року № 726-V.
З покликанням на Положення про Державну службу України з питань геодезії, картографії та кадастру від 14 січня 2015 року № 15 (далі також Положення № 15) стверджує, що зазначеним положенням передбачені виключні випадки, за наявності яких посадові особи Держгеокадастру та його територіальних органів мають право звертатися до суду з позовом. В свою чергу право на звернення до суду з позовом до органу місцевого самоврядування про скасування його рішення, яким розпочато процедуру надання земельної ділянки у власність особі, з огляду на його неправомірність, законодавством не передбачено.
У відзиві на касаційну скаргу третя особа покликається на правову позицію Верховного Суду, викладену у постановах від 08 листопада 2018 року у справі № 826/3492/18, від 25 травня 2022 року у справі № 420/7464/20.
Водночас, з урахуванням норм Положення № 15 зазначає, що забезпечення законності (дотримання органами державної влади, органами місцевого самоврядування, юридичними та фізичними особами вимог земельного законодавства та встановленого порядку набуття та реалізації права на землю) на відповідній території є завданням саме Держгеокадастру.
Зауважує, що відповідно до висновків Великої Палати Верховного Суду від 20 липня 2022 року у справі № 910/5201/19 - Держгеокадстр наділений правом на звернення до суду з позовом про скасування рішень органів місцевого самоврядування, у тому числі і щодо земель сільськогосподарського призначення.
ІV. ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 КАС України, колегія суддів зазначає наступне.
Відповідно до частин першої - третьої статті 242 КАС України рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим.
Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права.
Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.
Відповідно до статті 131-1 Конституції України в Україні діє прокуратура, яка здійснює, зокрема, представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.
Частиною третьою статті 53 КАС України передбачено, що у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.
У Законі України «Про прокуратуру» закріплено вичерпний перелік підстав для здійснення прокуратурою представництва інтересів держави в суді у некримінальних провадженнях.
Відповідно до частини третьої статті 23 цього Закон прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.
У Рішенні від 5 червня 2019 року № 4-р(II)/2019 Конституційний Суд України вказав, що Конституцією України встановлено вичерпний перелік повноважень прокуратури, визначено характер її діяльності і в такий спосіб передбачено її існування і стабільність функціонування; наведене гарантує неможливість зміни основного цільового призначення вказаного органу, дублювання його повноважень/функцій іншими державними органами, адже протилежне може призвести до зміни конституційно визначеного механізму здійснення державної влади її окремими органами або вплинути на обсяг їхніх конституційних повноважень.
Отже, виключними випадками, за яких прокурор може здійснювати представництво інтересів держави в суді, є порушення або загроза порушення інтересів держави. Ключовим для застосування цієї конституційної норми є поняття «інтерес держави».
Інтереси держави можуть збігатися повністю, частково або не збігатися зовсім з інтересами державних органів, державних підприємств та організацій.
Із врахуванням того, що «інтереси держави» є оціночним поняттям, прокурор чи його заступник у кожному конкретному випадку самостійно визначає з посиланням на законодавство, на підставі якого подається позов, в чому саме відбулося чи може відбутися порушення матеріальних або інших інтересів держави, обґрунтовує у позовній заяві необхідність їх захисту та зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах (пункт 4 мотивувальної частини рішення Конституційного Суду України від 08 квітня 1999 року № 3-рп/99).
Ці міркування Конституційний Суд України зробив у контексті офіційного тлумачення Арбітражного процесуального кодексу України, який уже втратив чинність. Однак, висловлене Судом розуміння поняття «інтереси держави» має самостійне значення і може застосовуватися для тлумачення цього ж поняття, вжитого у статті 23 Закону України «Про прокуратуру».
Відтак, суд вважає, що «інтереси держави» охоплюють широке і водночас чітко не визначене коло законних інтересів, які не піддаються точній класифікації, а тому їх наявність повинна бути предметом самостійної оцінки суду у кожному випадку звернення прокурора з позовом. Надмірна формалізація «інтересів держави», особливо у сфері публічних правовідносин, може призвести до необґрунтованого обмеження повноважень прокурора на захист суспільно значущих інтересів там, де це дійсно потрібно.
Аналогічні правові висновки викладені, зокрема у постановах Верховного Суду від 25 квітня 2018 року у справі № 806/1000/17, від 19 вересня 2019 року у справі № 815/724/15, від 28 січня 2021 року у справі № 380/3398/20, від 5 жовтня 2021 року у справі № 380/2266/21, від 2 грудня 2021 року у справі № 320/10736/20 та від 23 грудня 2021 року у справі № 0440/6596/18.
Суспільство є окремим суб`єктом публічно-правових відносин, яке може мати власні (публічні) інтереси, що є відмінними від інтересів конкретної (приватної) особи та інтересів держави. При цьому, Основним Законом України передбачено, що суспільні (публічні) інтереси підлягають самостійному захисту, а також обов`язковому врахуванню при прийнятті найважливіших рішень на рівні держави або відповідної територіальної громади.
Європейський суд з прав людини (далі - ЄСПЛ) неодноразово звертав увагу на участь прокурора в суді на боці однієї зі сторін як обставину, що може впливати на дотримання принципу рівності сторін. Оскільки прокурор або посадова особа з аналогічними функціями, пропонуючи задовольнити або відхилити … скаргу, стає противником або союзником сторін у справі, його участь може викликати в однієї зі сторін відчуття нерівності (рішення у справі «Ф.В. проти Франції» (F.W. v. France), заява № 61517/00, пункт 27).
Суд звертав також увагу на категорії справ, де підтримка прокурора не порушує справедливого балансу. Зокрема, у справі «Менчинська проти Російської Федерації» (заява № 42454/02, пункт 35) ЄСПЛ висловив таку думку: сторонами цивільного провадження виступають позивач і відповідач, яким надаються рівні права, в тому числі право на юридичну допомогу. Підтримка, що надається прокуратурою одній зі сторін, може бути виправдана за певних обставин, наприклад, при захисті інтересів незахищених категорій громадян (дітей, осіб з обмеженими можливостями та інших категорій), які, ймовірно, не в змозі самостійно захищати свої інтереси, або в тих випадках, коли відповідним правопорушенням зачіпаються інтереси великого числа громадян, або у випадках, коли потрібно захистити інтереси держави».
Відповідно до частини четвертої статті 53 КАС України прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених статтею 169 цього Кодексу.
У постанові Верховного Суду у складі Судової палати з розгляду справ щодо захисту соціальних прав Касаційного адміністративного суду від 29 листопада 2022 року у справі № 240/401/19 Суд дійшов висновку, що інтереси держави можуть охоплювати собою й інтереси певної територіальної громади; звертаючись з таким позовом, прокурор фактично діє в інтересах держави; оскільки відсутні чіткі критерії визначення поняття інтереси держави, яке є оціночним, суди під час розгляду кожної конкретної справи повинні встановлювати наявність/відсутність інтересів держави та необхідність їх захисту у судовому порядку.
Системне тлумачення вказаних приписів дозволяє дійти висновку, що стаття 53 КАС України вимагає вказувати в адміністративному позові, скарзі чи іншому процесуальному документі докази на підтвердження підстав заявлених позовних вимог із зазначенням, у чому саме полягає порушення інтересів держави, та обставини, що зумовили необхідність їх захисту прокурором.
Разом з тим, незгода суду з наведеним в адміністративному позові на виконання частини четвертої статті 53 КАС України обґрунтуванням прокурора щодо визначеної ним підстави представництва, як і неподання прокурором доказів відсутності органів влади, які мають повноваження здійснювати захист законних інтересів держави у спірних правовідносинах, не є підставою для залишення позову без розгляду, як помилково вважали суди у цій справі.
Аналогічна правова позиція міститься, зокрема, у постанові Великої Палати Верховного Суду від 26 червня 2019 року у справі № 587/430/16-ц.
Отже, подаючи позов до адміністративного суду в порядку, передбаченому частиною третьою статті 23 Закону України «Про прокуратуру», відповідний прокурор повинен мотивувати та довести допустимими та достатніми доказами наявність:
- суб`єктної складової: відсутність жодного суб`єкта владних повноважень, який має законодавчо визначену компетенцію подати відповідний позов, або відмову чи бездіяльність цього суб`єкта щодо звернення з таким позовом (цьому повинно передувати офіційне звернення прокурора до такого суб`єкта з проханням подати позов); суд вирішує питання щодо доцільності залучення такого суб`єкта, зокрема, як третьої особи, які не заявляють самостійних вимог щодо предмета спору);
- об`єктивної складової: наявність порушення законних інтересів держави або загрози порушення інтересів держави; загроза порушення інтересів держави (часткова відсутність предмету позову на момент звернення до суду при встановленні судом факту того, що дії або бездіяльність відповідача у справі дають підстави стверджувати про реальну загрозу вчинення порушення у майбутньому) та дозволяє прокурору звертатися з таким превентивним позовом, зокрема, для запобігання у майбутньому вчинення відповідними суб`єктами порушень вимог законодавства.
У справі, що розглядається, прокурор в адміністративному позові зазначив, що захисту полягають інтереси держави у сфері земельних правовідносин, зокрема у зв`язку з порушенням Калаглійською СР встановленого порядку виділення земельних ділянок у власність, а саме надання відповідачем дозволу на розробку проєкту землеустрою щодо відведення третій особі земельної ділянки для ведення особистого селянського господарства за рахунок земель, які відповідно до Генерального плану с. Калаглія перебувають під виробничими спорудами та відноситься до земель для виробничих підприємств, на яких може здійснюватися відповідне будівництво нових виробничих підприємств або реконструкція діючих.
Прокурор наполягає на порушенні інтересів територіальної громади с. Калаглія у зв`язку з наданням дозволу на розроблення проєкту землеустрою щодо виділення земельної ділянки у власність особи з цільовим призначенням, що не відповідає містобудівній документації на місцевому рівні.
На думку прокурора, оскаржуване рішення прийнято з перевищенням повноважень та всупереч інтересів громадян і державним інтересам, оскільки фактично змінює стратегію розвитку села, передбачену Генеральним планом без врахування інтересів громади.
Колегія суддів вважає таке обґрунтування сумісним із розумінням «інтересів держави», з огляду на наступне.
Відповідно до частини першої статті 17 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» генеральний план населеного пункту є одночасно видом містобудівної документації на місцевому рівні та документацією із землеустрою і призначений для обґрунтування довгострокової стратегії планування та забудови території населеного пункту.
Частиною третьою цієї ж статті передбачено, що генеральний план населеного пункту розробляється та затверджується в інтересах відповідної територіальної громади з урахуванням державних, громадських та приватних інтересів.
Отже, з огляду на те, що генеральний план населеного пункту є основним видом містобудівної документації на місцевому рівні, то відповідність цільового призначення земельної ділянки містобудівній документації на місцевому рівні, під час прийняття рішення про надання або відмову у наданні дозволу, зокрема, на розробку проєкту землеустрою щодо виділення земельної ділянки у власність особи, уповноважений орган визначає, виходячи із містобудівної документації на місцевому рівні - генерального плану та детального плану території, якщо такий розроблено.
Статтею 116 Земельного кодексу України (далі також ЗК України) встановлено, що громадяни та юридичні особи набувають права власності та права користування земельними ділянками із земель державної або комунальної власності за рішенням органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування в межах їх повноважень, в