ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
10 жовтня 2024 року
м. Київ
справа № 240/22816/23
адміністративне провадження № К/990/14179/24
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Берназюка Я.О., суддів Чиркіна С.М. та Шарапи В.М., розглянувши у порядку письмового провадження у касаційній інстанції адміністративну справу
за позовом Керівника Звягельської окружної прокуратури в інтересах держави в особі Служби у справах дітей Чижівської сільської ради Звягельського району Житомирської області
до Чижівської сільської ради Звягельського району Житомирської області,
треті особи: ОСОБА_1 , ОСОБА_2
про визнання протиправною бездіяльності, зобов`язання вчинити дії
за касаційною скаргою Заступника керівника Житомирської обласної прокуратури
на ухвалу Житомирського окружного адміністративного суду від 04 січня 2024 року (постановлену суддею-доповідачем Нагірняком М.Ф.) та
постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 18 березня 2024 року (прийняту у складі колегії: головуючого судді Шидловського В.Б., суддів: Курка О.П., Боровицького О.А.)
УСТАНОВИВ :
Короткий зміст позовних вимог
1. У серпні 2023 року Керівник Звягельської окружної прокуратури (далі також - Прокурор) в інтересах держави в особі Служби у справах дітей Чижівської сільської ради Звягельського району Житомирської області (далі - Служба у справах дітей Чижівської сільської ради) звернувся до суду з позовною заявою до Чижівської сільської ради Звягельського району Житомирської області (далі - Чижівська сільська рада, відповідач), треті особи - ОСОБА_1 , ОСОБА_2 , в якій просила: - визнати протиправною бездіяльність Чижівської сільської ради Звягельського району Житомирської області щодо нарахування та виплати випускникам загальноосвітнього закладу Чижівської сільської ради ОСОБА_1. та ОСОБА_2 одноразової грошової допомоги, передбаченої статтею 8 Закону України "Про забезпечення організаційно-правових умов соціального захисту дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування" від 13 січня 2005 року №2342-IV (далі - Закон №2342-IV), зобов`язавши нарахувати одноразову грошову допомогу, передбачену статтею 8 Закону №2342-IV, у розмірі не менше шести прожиткових мінімумів для осіб відповідного віку в розмірі, встановленого Законом України "Про Державний бюджет України на 2020 рік", Законом України "Про Державний бюджет України на 2022 рік" та виплатити кошти в сумах не менше 13308,00 грн ОСОБА_1 і не менше 15708,00 грн. ОСОБА_2 .
2. В обґрунтування позовних вимог Прокурор зазначав, що Звягельська окружна прокуратура за результатами перевірки Чижівської сільської ради Звягельського району Житомирської області встановила ненарахування та невиплату двом випускникам цього навчального закладу з числа дітей-сиріт ОСОБА_1 та ОСОБА_2 одноразової грошової допомоги, передбаченої частиною сьомою статті 8 Закону № 2342-IV. Обов`язок з виплати грошової допомоги усім випускникам навчальних закладів з числа дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування, не залежить від того, хто продовжив навчання в іншому навчальному закладі чи працевлаштувався. Сам факт випуску з навчального закладу є підставою для виплати одноразової грошової допомоги в розмірі не менше шести прожиткових мінімумів, встановлених законом.
3. На думку Прокурора, інтерес держави полягає у захисті порушених прав дітей-сиріт, а Службою у справах дітей Чижівської сільської ради Звягельського району Житомирської області, зазначеним випускникам з числа дітей сиріт та дітей позбавлених батьківського піклування виплата матеріальної допомоги не здійснювалась.
4. Причиною невиплати ОСОБА_1 та ОСОБА_2 матеріальної допомоги, Служба у справах дітей Чижівської сільської ради вказує те, що діти-сироти та діти, позбавлені батьківського піклування не перебували на повному державному утриманні та адміністрації шкіл за час навчання дітей не були їх законними представниками. Діти були влаштовані під опіку, мали законних представників та отримували від держави всі передбачені законом види соціальних допомог.
5. Служба у справах дітей Чижівської сільської ради Звягельського району Житомирської області протягом розумного строку не виявила порушень закону, тому Прокурор вважав, що набув право на звернення до суду з цим позовом.
Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій
6. Ухвалою Житомирського окружного адміністративного суду від 04 січня 2024 року, залишеною без змін постановою Сьомого апеляційного адміністративного суду від 18 березня 2024 року, позову заяву залишено без розгляду.
7. Суди попередніх інстанції мотивували судові рішенням тим, що Прокурор не обґрунтував порушення інтересів держави, захист яких має здійснювати Служба у справах дітей; фактично звернувся до суду з позовом на захист прав та інтересів дітей-сиріт, яким після закінчення навчального закладу не виплачено одноразову грошову допомогу, передбачену статтею 8 Закону № 2342-IV, а не на захист прав та інтересів держави.
8. Інтереси дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування, не збігаються з інтересами держави, оскільки саме держава не виплатила через свої уповноважені органи їм одноразову грошову допомогу після закінчення навчального закладу. При цьому, суди дійшли висновку, що Прокурор не позбавлений можливості здійснювати представництво в суді інтересів фізичних осіб у порядку частини другої статті 23 Закону України від 14 жовтня 2014 року № 1697-VII "Про прокуратуру" (далі - Закон № 1697-VII) за наявності передбачених законом підстав.
9. Проте Прокурор не підтвердив, що ОСОБА_1 та ОСОБА_2 , які досягли повноліття та набули адміністративної процесуальної дієздатності у розумінні частини другої статті 43 КАС України, неспроможні захистити свої права самостійно, у зв`язку з чим є потреба захисту їх інтересів прокурором.
Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційної скарги
10. Не погоджуючись із залишенням позовної заяви без розгляду, Заступник керівника Житомирської обласної прокуратури подав до Верховного Суду касаційну скаргу, в якій просить скасувати ухвалу Житомирського окружного адміністративного суду від 04 січня 2024 року та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 18 березня 2024 року.
11. В обґрунтування підстави касаційного оскарження скаржник зазначає, що суди першої та апеляційної інстанцій неправильно застосували положення статей 6, 8, 19, частини третьої статті 52, статті 131-1 Конституції України, статті 23 Закону України "Про прокуратуру" 14 жовтня 2014 року №1697-VII (далі - Закон №1697-VII), статті 8 Закону України "Про забезпечення організаційно-правових умов соціального захисту дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування" 13 січня 2005 року №2342-IV (далі - Закон №2342-IV), статей 2, 5, 6, 53, 54, 169, 242 КАС України. Доводи касаційної скарги полягають у помилковості висновків судів першої та апеляційної інстанцій про те, що дану позовну заяву подано, насамперед, в інтересах фізичних осіб, представництво інтересів яких прокурором не доведено, а не держави.
Скаржник вважає, що захист дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування, є невід`ємною частиною інтересів держави з огляду на її гуманітарні, моральні, соціально-економічні та правові обов`язки перед своїми громадянами, а тому прокурор є належним представником інтересів держави у справі, що відповідає повноваженням, покладеним на нього Конституцією України та законами України.
Процесуальні дії у справі та клопотання учасників справи
12. Касаційна скарга надійшла до суду 12 квітня 2024 року.
13. Ухвалою Верховного Суду від 29 квітня 2024 року відкрито касаційне провадження у справі № 240/22816/23, витребувано адміністративну справу та надано учасникам справи строк для подання відзиву на касаційну скаргу.
14. Подаючи касаційну скаргу, Заступник керівника Житомирської обласної прокуратури заявив клопотання про розгляд справи у касаційному порядку в судовому засіданні.
15. Ухвалою Верховного Суду від 09 жовтня 2024 року у задоволенні клопотання Заступника керівника Житомирської обласної прокуратури про розгляд справи у касаційному порядку в судовому засіданні відмовлено; призначено справу до розгляду в порядку письмового провадження за наявними матеріалами без повідомлення та виклику учасників справи колегією у складі трьох суддів з 10 жовтня 2024 року.
Позиція інших учасників справи
16. Інші учасники справи відзиву на касаційну скаргу не подавали, що відповідно до статті 338 КАС України не перешкоджає касаційному перегляду рішень судів попередніх інстанцій. Як слідує з поштового повідомлення №0600264394500 Служба у справах дітей Чижівської сільської ради Звягельського району Житомирської області, копію ухвали Верховного Суду від 29 квітня 2024 року про відкриття касаційного провадження у справі, отримала 17 травня 2024 року; третя особа ОСОБА_2 , копію ухвали Верховного Суду від 29 квітня 2024 року про відкриття касаційного провадження у справі, отримала 06 червня 2024 року, відповідно до поштового повідомлення №0600264394489. При цьому колегія суддів зазначає, що вказану ухвалу Верховного Суду про відкриття касаційного провадження, третьою особою. ОСОБА_1 , не було отримано через відсутність адресата за вказаною адресою (згідно інформації, яка вказана на конверті з поштовим повідомленням та вкладенням, що повернувся до Верховного Суду 11 вересня 2024 року).
Встановлені судами попередніх інстанцій обставини справи
17. Судами попередніх інстанцій на підставі наявних у матеріалах справи доказів встановлено, що ОСОБА_1 , ІНФОРМАЦІЯ_1 , є дитиною позбавленою батьківського піклування, у 2020 році закінчив 9 класів Чижівської загальноосвітньої школи І-ІІІ ступенів Новоград-Волинського району Житомирської області (витяг з наказу по Чижівській ЗОШ І-ІІІ ступенів від 12 червня 2020 року "Про випуск із школи учнів 9-х класів та переведення до наступних класів учнів 1-4, 5-8, 10 класу". Рішенням десятої сесії VІІІ скликання Чижівської сільської ради №23/-22 від 18 лютого 2022 року "Про зміну назв закладів загальної середньої освіти» змінено назву Чижівської загальноосвітньої школи І-ІІІ ступенів на Чижівський ліцей Чижівської сільської ради Звягельського району).
18. Відповідно до наказу Чижівського ліцею Чижівської сільської ради Звягельського району №16-У від 17 червня 2022 року "Про забезпечення організаційно-правових умов соціального захисту дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування" ОСОБА_2 , ІНФОРМАЦІЯ_2 , має статус дитини, позбавленої батьківського піклування, закінчила Чижівський ліцей Чижівської сільської ради Звягельського району у 2022 році.
Також, Чижівська сільська рада надала документи, що підтверджують наявність статусу дитини, позбавленої батьківського піклування у вказаних осіб.
19. Однак, ОСОБА_1 та ОСОБА_2 виплата одноразової грошової допомоги в розмірі шести прожиткових мінімумів Чижівською сільською радою не здійснювалась.
20. Звягельська окружна прокуратура листом від 27 квітня 2023 року №54-84-1971вих23 повідомила Службу у справах дітей Чижівської сільської ради Звягельського району Житомирської області про встановлені порушення вимог статті 8 Закону України "Про забезпечення організаційно-правових умов соціального захисту дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування" щодо ненарахування та невиплати випускникам навчальних закладів з числа дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування, одноразової грошової допомоги в розмірі не менше шести прожиткових мінімумів для осіб відповідного віку та необхідність захисту інтересів дітей, позбавлених батьківського піклування.
21. У листі Служби у справах дітей від 02 травня 2023 року № 194 зазначено, що діти-сироти та діти, позбавлені батьківського піклування не перебували на повному державному утриманні та адміністрації шкіл за час навчання дітей не були їх законними представниками. Діти були влаштовані під опіку, мали законних представників та отримували від держави всі передбачені законом види соціальних допомог, а тому частина 7 статті 8 Закону України "Про забезпечення організаційно-правових умов соціального захисту дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування" не поширює на них свою дію. Також, у листі зазначено, що Службою у справах дітей Чижівської сільської ради проводяться всі необхідні заходи щодо забезпечення належного захисту інтересів дітей-сиріт, дітей, позбавлених батьківського піклування у межах покладених на неї державою повноважень.
22. Таким чином, Служба у справах дітей Чижівської сільської ради Звягельського району Житомирської області не вбачає порушень, протягом розумного строку після того як їй стало відомо про порушення інтересів держави у сфері забезпечення та охорони прав і свобод дітей-сиріт, дітей, позбавлених батьківського піклування, заходів щодо захисту їх прав на отримання батьківського піклування, заходів щодо захисту їх права на отримання одноразової грошової допомоги у розмірі 6 прожиткових мінімумів не вжила.
Позиція Верховного Суду
23. Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначені статтею 341 КАС України, колегія суддів зазначає наступне.
24. Згідно з положенням частини четвертої статті 328 КАС України підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.
25. Відповідно до частин першої, другої та третьої статті 242 КАС України судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права.
26. Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.
27. Крім того, стаття 2 та частина четверта статті 242 КАС України встановлюють, що судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, а саме - бути справедливим та неупередженим, своєчасно вирішувати спір у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
28. Зазначеним вимогам процесуального закону ухвала Житомирського окружного адміністративного суду від 04 січня 2024 року та постанова Сьомого апеляційного адміністративного суду від 18 березня 2024 року відповідають, а викладені у касаційній скарзі доводи є необґрунтованими з огляду на позицію Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду стосовно спірних правовідносин у цій справі та відповідного правозастосування сформована Судовою палатою з розгляду справ щодо захисту соціальних прав у постанові від 19 березня 2024 року у справі № 340/11/23.
29. Конституція України - це Основний Закон України, що закріплює головні засади організації держави та суспільства, утверджує конституційні права, свободи та обов`язки людини і громадянина, конституційний (державний і суспільний) лад.
30. У статті 1 та частині першій статті 2 Конституції України встановлено, що Україна проголошена суверенною і незалежною, демократичною, соціальною, правовою державою, суверенітет якої поширюється на всю її територію.
31. Відповідно до частини другої статті 3 Основного Закону України права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави; держава відповідає перед людиною за свою діяльність; утвердження і забезпечення прав і свобод людини є головним обов`язком держави.
32. В Україні визнається і діє принцип верховенства права; Конституція України має найвищу юридичну силу; зокрема, закони приймаються на основі Конституції України та повинні відповідати їй; норми Конституції України є нормами прямої дії; органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України (стаття 8, частина друга статті 19 Основного Закону України).
33. Частиною другою статті 19 Конституції України визначено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
34. З аналізу зазначеної норми Основного Закону України видно, що діяльність органів державної влади здійснюється відповідно до спеціально-дозвільного типу правового регулювання, яке побудовано на основі принципу "заборонено все, крім дозволеного законом". Застосування такого принципу забезпечує введення владних функцій у законні рамки і тим самим істотно обмежує цих суб`єктів у виборі варіантів чи моделі своєї поведінки та створює відповідний запобіжник від можливих зловживань з боку держави та її органів, у тому числі щодо прав та обов`язків, визначених процесуальним законодавством.
35. Згідно із частиною першою статті 131-1 Конституції України в Україні діє прокуратура, яка здійснює:
1) підтримання публічного обвинувачення в суді;
2) організацію і процесуальне керівництво досудовим розслідуванням, вирішення відповідно до закону інших питань під час кримінального провадження, нагляд за негласними та іншими слідчими і розшуковими діями органів правопорядку;
3) представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.
36. Відповідно до частини другої статті 131-1 Конституції України організація та порядок діяльності прокуратури визначаються законом.
37. Для правильного розуміння ролі прокуратури у захисті інтересів держави слід звернутись до історії трансформації прокуратури та приведення її статусу та повноважень у відповідність із Основним Законом України.
38. Необхідно зазначити, що питання реформування органів прокуратури, зокрема щодо позбавлення прокуратури функції "загального нагляду", стало актуальним одразу ж після прийняття Конституції України, якою не передбачалось збереження за прокуратурою такого повноваження.
39. Пунктом 9 розділу XV Перехідних положень Конституції України у редакції, яка діяла до 30 вересня 2016 року - дати набрання чинності Законом України від 02 червня 2016 року № 1401-VIII "Про внесення змін до Конституції України (щодо правосуддя)" (далі - Закон № 1401-VIII) було встановлено, що прокуратура продовжує виконувати відповідно до чинних законів функцію нагляду за додержанням і застосуванням законів та функцію попереднього слідства - до введення в дію законів, що регулюють діяльність державних органів щодо контролю за додержанням законів, та до сформування системи досудового слідства і введення в дію законів, що регулюють її функціонування.
40. Після набрання чинності Законом № 1401-VIII у розділі XV Перехідних положень пункт 9 було викладено в такій редакції:
"9. Прокуратура продовжує виконувати відповідно до чинних законів функцію досудового розслідування до початку функціонування органів, яким законом будуть передані відповідні функції, а також функцію нагляду за додержанням законів при виконанні судових рішень у кримінальних справах, при застосуванні інших заходів примусового характеру, пов`язаних з обмеженням особистої свободи громадян, - до набрання чинності законом про створення подвійної системи регулярних пенітенціарних інспекцій".
41. Суд також зазначає, що задовго до внесення згаданих вище змін до Конституції України (щодо правосуддя), а саме - 14 жовтня 2014 року для вдосконалення законодавчих засад організації та діяльності прокуратури України з метою імплементації європейських стандартів, позбавлення прокуратури надмірних повноважень щодо здійснення нагляду за додержанням законів, Верховною Радою Україною було прийнято Закон № 1697-VII, який визначає правові засади організації і діяльності прокуратури України, статус прокурорів, порядок здійснення прокурорського самоврядування, а також систему прокуратури України.
42. У пояснювальній записці до проекту Закону України "Про прокуратуру" в розділі 3 "Загальна характеристика і основні положення законопроекту" зазначено, що основні його положення полягають, зокрема у повному скасуванні функції прокуратури щодо нагляду за додержанням і застосуванням законів (так званий "загальний нагляд") та звуження повноважень прокурора щодо представництва в суді інтересів громадянина або держави.
43. Щодо звуження повноважень прокурора щодо представництва в суді інтересів громадянина або держави у пояснювальній записці до проекту Закону України "Про прокуратуру" зазначено, що проектом передбачається вичерпний перелік підстав для здійснення прокуратурою представництва інтересів держави в суді. Таке представництво здійснюватиметься лише у випадках порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо:
- захист інтересів держави не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження,
- відсутній компетентний орган.
44. Отже, роль прокурора у сфері представництва інтересів держави носитиме допоміжний характер і основну роль відіграватимуть профільні органи державної влади чи органи місцевого самоврядування, які самостійно звертатимуться до суду.
Ураховуючи такі зміни, представництво прокурором інтересів громадянина в суді збережено лише в частині представництва інтересів неповнолітніх, недієздатних чи обмежено дієздатних осіб, які неспроможні самостійно захистити свої права.
Як обов`язкову умову для здійснення прокурором представництва інтересів громадянина або держави в суді законопроект передбачав також необхідність обґрунтування прокурором наявності підстав для такого представництва.
45. Наведені вище положення щодо запропонованого звуження повноважень прокурора щодо представництва в суді інтересів громадянина або держави знайшли своє відображення у функціях, які покладаються на прокуратуру згідно із частиною першою статті 2 Закону № 1697-VII, а саме:
- підтримання державного обвинувачення в суді;
- представництво інтересів громадянина або держави в суді у випадках, визначених цим Законом та главою 12 розділу III Цивільного процесуального кодексу України;
- нагляд за додержанням законів органами, що провадять оперативно-розшукову діяльність, дізнання, досудове слідство;
- нагляд за додержанням законів при виконанні судових рішень у кримінальних справах, а також при застосуванні інших заходів примусового характеру, пов`язаних з обмеженням особистої свободи громадян.
46. Перелік зазначених функцій є вичерпним та не може тлумачитись розширено, оскільки в силу вимог частини третьої статті 2 Закону № 1697-VII на прокуратуру не можуть покладатися функції, не передбачені Конституцією України.
47. У свою чергу, Розділом IV Закону № 1697-VII регламентовано повноваження прокурора з виконання покладених на нього функцій, статтею 23 якого унормовано представництво інтересів громадянина або держави в суді, згідно із частиною першою якої представництво прокурором інтересів громадянина або держави в суді полягає у здійсненні процесуальних та інших дій, спрямованих на захист інтересів громадянина або держави, у випадках та порядку, встановлених законом.
48. Абзацами першим та другим частини другої статті 23 Закону № 1697-VII визначено, що прокурор здійснює представництво в суді інтересів громадянина (громадянина України, іноземця або особи без громадянства) у випадках, якщо така особа не спроможна самостійно захистити свої порушені чи оспорювані права або реалізувати процесуальні повноваження через недосягнення повноліття, недієздатність або обмежену дієздатність, а законні представники або органи, яким законом надано право захищати права, свободи та інтереси такої особи, не здійснюють або неналежним чином здійснюють її захист.
Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.
49. Прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.
Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті (абзаци перший та другий частини третьої статті 23 Закону № 1697-VII).
50. Згідно із частиною четвертою статті 23 Закону № 1697-VII наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді.
Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва.
Прокурор зобов`язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це громадянина та його законного представника або відповідного суб`єкта владних повноважень. У разі підтвердження судом наявності підстав для представництва прокурор користується процесуальними повноваженнями відповідної сторони процесу. Наявність підстав для представництва може бути оскаржена громадянином чи її законним представником або суб`єктом владних повноважень.
Виключно з метою встановлення наявності підстав для представництва інтересів держави в суді у випадку, якщо захист законних інтересів держави не здійснює або неналежним чином здійснює суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, прокурор має право отримувати інформацію, яка на законних підставах належить цьому суб`єкту, витребовувати та отримувати від нього матеріали та їх копії.
У разі відсутності суб`єкта владних повноважень, до компетенції якого віднесений захист законних інтересів держави, а також у разі представництва інтересів громадянина з метою встановлення наявності підстав для представництва прокурор має право:
- витребовувати за письмовим запитом, ознайомлюватися та безоплатно отримувати копії документів і матеріалів органів державної влади, органів місцевого самоврядування, військових частин, державних та комунальних підприємств, установ і організацій, органів Пенсійного фонду України та фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування, що знаходяться у цих суб`єктів, у порядку, визначеному законом;
- отримувати від посадових та службових осіб органів державної влади, органів місцевого самоврядування, військових частин, державних та комунальних підприємств, установ та організацій, органів Пенсійного фонду України та фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування усні або письмові пояснення. Отримання пояснень від інших осіб можливе виключно за їхньою згодою.
51. При цьому, підпунктом 37 пункту 5 Розділу XII Прикінцевих положень Закону № 1697-VII було внесено зміни до статті 13 Закону України від 23 грудня 1997 року № 776/97-ВР "Про Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини", пункт 10 якої було викладено в новій редакції:
"10. з метою захисту прав і свобод людини і громадянина особисто або через свого представника в установленому законом порядку:
- звертатися до суду про захист прав і свобод осіб, які через фізичний стан, недосягнення повноліття, похилий вік, недієздатність або обмежену дієздатність неспроможні самостійно захистити свої права і свободи; брати участь у судовому розгляді справ, провадження в яких відкрито за його позовами (заявами, клопотаннями (поданнями);
- вступати у справи, провадження в яких відкрито за позовами (заявами, клопотаннями (поданнями) інших осіб, на будь-якій стадії їх судового розгляду;
- ініціювати незалежно від його участі у судовому провадженні перегляд судових рішень".
52. Отже, стаття 131-1 Конституції України, стаття 23 Закону №1697-VII "Про прокуратуру" та стаття 53 КАС України передбачають, що з урахуванням усталеної судової практики Верховного Суду, а також положень законодавства, яке регламентує порядок та підстави здійснення прокурором процесуального представництва держави в суді таке представництво реалізуються в межах правил участі в судовому процесі органів та осіб, яким законом надано право звертатися до суду в інтересах інших осіб.
53. При цьому, захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб`єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідного суб`єкта владних повноважень, який усупереч вимогам закону не здійснює захисту або робить це неналежно.
54. Водночас, можливість процесуального представництва прокурором в суді інтересів громадянина (громадянина України, іноземця або особи без громадянства) у випадках, якщо така особа не спроможна самостійно захистити свої порушені чи оспорювані права або реалізувати процесуальні повноваження через недосягнення повноліття, недієздатність або обмежену дієздатність, а законні представники або органи, яким законом надано право захищати права, свободи та інтереси такої особи, не здійснюють або неналежним чином здійснюють її захист за правилами частини другої статті 23 Закону № 1697-VII виникала лише у разі доведення прокурором існування передбачених законом підстав для цього, зокрема, неспроможність ними самостійно захистити свої порушені чи оспорювані права або реалізувати процесуальні повноваження через недосягнення повноліття, не здійснення або неналежне здійснення захисту цих осіб законними представниками або органами, яким законом надано право захищати їх права, свободи та інтереси.
55. З огляду на це, за наслідками внесення змін до Конституції України Законом № 1401-VIII Конституцію доповнено статтею 131-1, згідно із якою в Україні діє прокуратура, функції якої визначено в цій самій статті, зокрема пунктом 3 частини першої якої до функцій прокуратури віднесено представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.
56. Тобто, з переліку функцій прокуратури вилучено низку не властивих (за європейськими стандартами) їй функцій, таких як:
- нагляд за додержанням прав і свобод людини і громадянина;
- нагляд за додержанням законів із цих питань органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування, їх посадовими і службовими особами (так званий "загальний нагляд");
- нагляд за додержанням законів при виконанні судових рішень у кримінальних справах, а також при застосуванні інших заходів примусового характеру, пов`язаних із обмеженням особистої свободи громадян.
57. Наведені вище твердження підтверджуються змістом пояснювальної записки до проекту Закону України "Про внесення змін до Конституції України (щодо правосуддя)".
58. Так, з 30 вересня 2016 року - дати набрання чинності наведеними змінами до Конституції України (щодо правосуддя) до повноважень прокурора з виконання покладених на прокуратуру функцій не віднесено функцію представництва інтересів громадянина, оскільки на прокуратуру не можуть покладатися функції, не передбачені Конституцією України.
59. З цього приводу у рішенні від 05 червня 2019 року № 4-р(II)/2019 Конституційний Суд України вказав, що Конституцією України встановлено вичерпний перелік повноважень прокуратури, визначено характер її діяльності і в такий спосіб передбачено її існування і стабільність функціонування; наведене гарантує неможливість зміни основного цільового призначення вказаного органу, дублювання його повноважень/функцій іншими державними органами, адже протилежне може призвести до зміни конституційно визначеного механізму здійснення державної влади її окремими органами або вплинути на обсяг їхніх конституційних повноважень.
60. Таким чином, повертаючись до порядку здійснення адміністративного судочинства, визначеного положеннями КАС України та питання наявності у прокурора права на звернення до суду з позовом в порядку процесуального представництва в суді інтересів держави в особі Служби у справах дітей Чижівської сільської ради Звягельського району Житомирської області для захисту інтересів дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування у зв`язку із неналежним виконанням Чижівською сільською радою Звягельського району Житомирської області вимог статті 8 Закону № 2342-IV щодо ненарахування та невиплати випускникам навчальних закладів з числа дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування, одноразової грошової допомоги у 2020 та 2022 роках, вирішення якого, передує розгляду справи по суті спору, колегія суддів зазначає наступне.
61. Відповідно до частини третьої статті 53 КАС України у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.
62. Виключними випадками, за яких прокурор може здійснювати представництво інтересів держави в суді, є порушення або загроза порушення інтересів держави. Ключовим для застосування цієї конституційної норми є поняття "інтерес держави".
63. У рішенні від 08 серпня 1999 №3-рп/99 Конституційний Суд України, з`ясовуючи поняття "інтереси держави" навів мотиви, згідно з якими інтереси держави відрізняються від інтересів інших учасників суспільних відносин. В основі перших завжди є потреба у здійсненні загальнодержавних (політичних, економічних, соціальних та інших) дій, програм, спрямованих на захист суверенітету, територіальної цілісності, державного кордону України, гарантування її державної, економічної, інформаційної, екологічної безпеки, охорону землі як національного багатства, захист прав усіх суб`єктів права власності та господарювання тощо (пункт 3 мотивувальної частини).
64. Ці висновки Конституційний Суд України зробив у контексті офіційного тлумачення Арбітражного процесуального кодексу України, який уже втратив чинність. Однак, висловлене цим Судом розуміння поняття "інтереси держави" має самостійне значення і може застосовуватися для тлумачення цього ж поняття, застосованого у статті 23 Закону № 1697-VII.
65. Отже, "інтереси держави" охоплюють широке і водночас чітко не визначене коло законних інтересів, які не піддаються точній класифікації, а тому їх наявність повинна бути предметом самостійної оцінки суду у кожному випадку звернення прокурора з позовом. Надмірна формалізація "інтересів держави", особливо у сфері публічних правовідносин, може призвести до необґрунтованого обмеження повноважень прокурора на захист суспільно значущих інтересів там, де це дійсно потрібно.
66. Аналогічна правова позиція викладена, зокрема, у постановах Верховного Суду від 25.04.2018 у справі №806/1000/17, від 19 вересня 2019 року у справі №815/724/15, від 28 січня 2021 року у справі №380/3398/20, від 05 жовтня 2021 року у справі №380/2266/21, від 02 лютого 2021 року у справі №320/10736/20 та від 23 лютого 2021 року у справі №440/6596/18.
67. При цьому, громада володіє деякими ознаками суб`єкта публічно-правових відносин, може мати власні (публічні) інтереси, що є відмінними від інтересів конкретної (приватної) особи. Статтями 13, 23, 41, 43, 89 та 95 Конституції України передбачено, що суспільні (публічні) інтереси підлягають самостійному захисту, а також обов`язковому врахуванню при прийнятті найважливіших рішень на рівні держави або відповідної територіальної громади.
68. У Конституції України не йдеться про захист прокурором інтересів суспільства, але інтерес держави є насамперед інтересом більшості членів суспільства, якому вона служить. Отже, інтерес держави охоплює суспільні (публічні) інтереси. Тому прокурор може захищати і суспільні інтереси, зокрема, громад з тих самих підстав, що й інтереси держави. Таким чином звернення прокурора з позовом в інтересах держави охоплює, у тому числі, й захист інтересів громади.
69. Це відповідає правовим позиціям, викладеним у постанові від 29 листопада 2022 року у справі №240/401/19.
70. Виходячи з таких критеріїв, у разі, якщо державний орган або орган місцевого самоврядування діє (бездіє) або приймає рішення всупереч закону та інтересам Українського народу, саме прокурор має право діяти на захист порушених інтересів держави шляхом подання відповідного позову до суду. В цьому випадку органи, які прийняли рішення чи вчинили дії (бездіяльність), що, на думку прокурора, порушують інтереси держави, набувають статусу відповідача.
71. Такий висновок узгоджується з правовою позицією, викладеною, зокрема, у постанові Великої Палати Верховного Суду від 17 листопада 2022 року у справі №910/5201/19.
72. Інтереси держави можуть збігатися повністю, частково або не збігатися зовсім з інтересами державних органів.
73. Пунктом 4 мотивувальної частини рішення Конституційного Суду України від 08 квітня 1999 № 3-рп/99 передбачено, що "інтереси держави" є оціночним поняттям, прокурор чи його заступник у кожному конкретному випадку самостійно визначає з посиланням на законодавство, на підставі якого подається позов, в чому саме відбулося чи може відбутися порушення матеріальних або інших інтересів держави, обґрунтовує у позовній заяві необхідність їх захисту та зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах (пункт 4 мотивувальної частини рішення Конституційного Суду України від 08 квітня 1999 року № 3-рп/99).
74. Відповідно до правового висновку Великої Палати Верховного Суду, викладеного у постанові від 13 лютого 2019 року у справі № 810/2763/17, за загальним визначенням "публічним інтересом" є важливі для значної кількості фізичних і юридичних осіб потреби, які відповідно до законодавчо встановленої компетенції забезпечуються суб`єктами публічної адміністрації; тобто публічний інтерес є не чим іншим, як певною сукупністю приватних інтересів.
75. В адміністративному праві під поняттям "публічна адміністрація" слід розуміти систему органів державної виконавчої влади та виконавчих органів місцевого самоврядування, підприємства, установи, організації та інші суб`єкти, наділені адміністративно-управлінськими функціями, які діють з метою забезпечення як інтересів держави, так і інтересів суспільства в цілому, а також сукупність цих адміністративно-управлінських дій та заходів, встановлених законом.
76. В постанові від 27 травня 2021 року у справі №520/5622/19 Верховний Суд у пункті 55 зауважив, що вжите законодавцем словосполучення "значний суспільний інтерес" необхідно розуміти як серйозну, обґрунтовану зацікавленість, яка має неабияке виняткове значення для усього суспільства в цілому, певних груп людей, територіальних громад, об`єднань громадян тощо до певної справи в контексті можливого впливу ухваленого у ній судового рішення на права, свободи та інтереси фізичних осіб, права та інтереси юридичних осіб. Вказане поняття охоплює ті потреби суспільства або окремих його груп, які пов`язані із збереженням, примноженням, захистом існуючих цінностей девальвація та/або втрата яких мала б значний негативний вплив на розвиток громадянського суспільства. Наявність значного суспільного інтересу може мати місце й тоді, коли предмет спору зачіпає питання загальнодержавного значення.
77. Крім того, Конституційний Суд України у рішенні від 01 грудня 2004 року № 18-рп/2004 у справі за конституційним поданням 50 народних депутатів України щодо офіційного тлумачення окремих положень частини першої статті 4 Цивільного процесуального кодексу України (справа про охоронюваний законом інтерес) в пункті 3.1 зазначив, що в юридичних актах термін "інтерес", враховуючи його як етимологічне, так і загально-соціологічне, психологічне значення, вживається у широкому чи вузькому значенні як самостійний об`єкт правовідносин, реалізація якого задовольняється чи блокується нормативними засобами.
78. На противагу поняттю "інтерес" у широкому сенсі, який охоплюється "інтересом держави" Конституційний Суд України у вказаному рішенні від 01 грудня 2004 року № 18-рп/2004 здійснив інтерпретацію поняття "інтерес" у вузькому розумінні цього слова в трактуванні поняття "охоронюваний законом інтерес" та зазначив, що інтерес у вузькому розумінні, який, на відміну від інтересу в широкому розумінні, перебуває виключно у логічно-смисловому зв`язку із суб`єктивними правами, але прямо ними не опосередковується, тобто виходить за межі останніх.
79. Аналіз наведених юр