ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
02 жовтня 2024 року
м. Київ
справа №440/6768/21
адміністративне провадження № К/990/28344/23
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого судді Кравчука В.М., суддів Єзерова А.А., Стародуба О.П.
розглянув у письмовому провадженні
касаційну скаргу Полтавської міської ради
на рішення Полтавського окружного адміністративного суду від 07 вересня 2022 року (суддя Алєксєєва Н.Ю.) та постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 10 травня 2023 року (колегія у складі суддів Ральченка І.М., Катунова В.В., Чалого І.С.)
у справі № 440/6768/21
за позовом керівника Полтавської окружної прокуратури Полтавської області
до Управління з питань містобудування та архітектури Виконавчого комітету Полтавської міської ради, Полтавської міської ради,
третя особа: Фізична особа-підприємець ОСОБА_1,
про визнання протиправними і скасування окремих положень рішення, паспорта прив`язки.
І. ЗМІСТ ПОЗОВНИХ ВИМОГ
1. У червні 2021 року керівник Полтавської окружної прокуратури Полтавської області звернувся до суду із позовом до Управління з питань містобудування та архітектури Виконавчого комітету Полтавської міської ради та Полтавської міської ради, у якому просив:
- визнати протиправним та скасувати пункти 1, 2, 4 рішення Полтавської міської ради від 19.03.2021 "Про розміщення тимчасових споруд для здійснення підприємницької діяльності" в частині продовження розміщення Фізичною особою-підприємцем ОСОБА_1 (далі - ФОП ОСОБА_1 ) тимчасової споруди для здійснення підприємницької діяльності на території м. Полтава, продовження дії особистого строкового земельного сервітуту та паспорту прив`язки на тимчасові споруди згідно з додатком 1 до рішення (№ 13) стаціонарна тимчасова споруда - павільйон на земельній ділянці площею 88 кв. м, з кадастровим номером 5310137000:18:006:0087 на АДРЕСА_1 ;
- визнати протиправним та скасувати паспорт прив`язки від 03.03.2014 № 01-02-17/459-1011.
IІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
2. Судами встановлено, що 20.02.2008 Виконавчим комітетом Полтавської міської ради прийнято рішення №42 "Про розміщення тимчасово стрілецького пневматичного тиру по АДРЕСА_2", яким ФОП ОСОБА_1 дозволене проектування та розміщення тимчасового (в легких конструкціях, без фундаментів) стрілецького пневматичного тиру по АДРЕСА_2 .
3. 19.03.2008 ФОП ОСОБА_1 Комунальним підприємством "Містобудування і кадастр" Головного управління у справах містобудування та архітектури було видано архітектурно-планувальне завдання №73 на проектування об`єкту: розміщення стрілецького пневматичного тиру по АДРЕСА_2 .
4. В подальшому було виконано робочий проект "Розміщення тимчасового стрілецького пневматичного тиру по АДРЕСА_2 на території, прилеглій до дитячого майданчика в м.Полтаві.
5. 20.03.2008 між Виконавчим комітетом Полтавської міської ради та ФОП ОСОБА_1 було укладено договір оренди земельної ділянки, площею 88 кв.м по АДРЕСА_2, строком дії з 20.02.2008 до 20.02.2009.
6. 18.09.2008 ФОП ОСОБА_1 отримав дозвіл №48 на проведення будівельних робіт по встановленню малої архітектурної форми - тимчасового (в легких конструкціях, без фундаментів) стрілецького пневматичного тиру по АДРЕСА_2 та 23.12.2008 об`єкт був прийнятий в експлуатацію.
7. Рішенням Виконавчого комітету Полтавської міської ради від 25.02.2009 №44 надано дозвіл на подальше тимчасове розміщення тимчасових споруд для здійснення господарської діяльності на території м. Полтава.
8. 27.05.2009 між Виконавчим комітетом Полтавської міської ради та ФОП ОСОБА_1 укладено договір оренди земельної ділянки, площею 88 кв.м по АДРЕСА_2, строком дії з 25.02.2009 до 25.02.2010.
9. 15.03.2010 між Виконавчим комітетом Полтавської міської ради та ФОП ОСОБА_1, на підставі рішення від 24.02.2010 №53, був укладений договір оренди земельної ділянки, площею 88 кв.м по АДРЕСА_2, строком дії з 24.02.2010 до 24.02.2011.
10. 23.03.2011 між Виконавчим комітетом Полтавської міської ради та ФОП ОСОБА_1, на підставі рішення від 24.02.2011 №64, був укладений договір оренди земельної ділянки, площею 88 кв.м по АДРЕСА_2, строком дії з 24.02.2011 до 24.02.2012.
11. 10.04.2012 між Полтавською міською радою та ФОП ОСОБА_1, на підставі рішення від 16.03.2012, був укладений договір оренди земельної ділянки, площею 88 кв.м по АДРЕСА_2, строком дії з 16.03.2012 до 16.03.2013.
12. 27.11.2013 між Полтавською міською радою та ФОП ОСОБА_1, на підставі рішення від 17.05.2013, був укладений договір особистого строкового земельного сервітуту щодо земельної ділянки, площею 88 кв.м по АДРЕСА_2, строком дії з 17.05.2013 до 17.05.2014.
13. Даний договір був зареєстрований в автоматизованій системі ведення бази даних земельного кадастру м. Полтави 15.10.2013.
14. 28.08.2014 між Полтавською міською радою та ФОП ОСОБА_1, на підставі рішення від 22.07.2014 був укладений договір особистого строкового земельного сервітуту щодо земельної ділянки, площею 88 кв.м по АДРЕСА_2, кадастровий номер 5310137000:18:006:0087, строком дії з 22.07.2014 до 22.07.2019.
15. У Державному реєстрі речових прав на нерухоме майно 02.12.2014, на підставі рішення про державну реєстрацію прав та їх обтяжень №17799898 від 08.12.2014, був зроблений запис про реєстрацію речового права: права користування (сервітут) на підставі договору строкового земельного сервітуту від 28.08.2014 щодо земельної ділянки, площею 88 кв.м по АДРЕСА_2, кадастровий номер 5310137000:18:006:0087. За інформацією про зміст та характеристику речового права визначено строк його дії - до 22.07.2019.
16. 04.09.2019 між Полтавською міською радою та ФОП ОСОБА_1, на підставі рішення від 05.08.2019, був укладений договір особистого строкового земельного сервітуту щодо земельної ділянки, площею 88 кв.м по АДРЕСА_1, кадастровий номер 5310137000:18:006:0087, строком дії з 05.08.2019 до 05.08.2020.
17. 02.07.2020 ФОП ОСОБА_1 звернувся до Виконавчого комітету Полтавської міської ради із заявою, в якій просив розглянути питання подальшого розміщення стаціонарної тимчасової споруди - павільйону по АДРЕСА_1, що в подальшому було погоджено, що підтверджується протоколом засідання комісії з розміщення тимчасових споруд для здійснення підприємницької діяльності на території м. Полтава від 20.11.2020.
18. 15.12.2020 ФОП ОСОБА_1 звернувся до Полтавської міської ради із заявою, в якій просив на підставі позитивного висновку комісії з розміщення тимчасових споруд для здійснення підприємницької діяльності на території м. Полтава (протокол №ПР/01.5/11 від 20.11.2020) оформити договір особистого строкового земельного сервітуту на земельну ділянку площею 88 кв.м для розміщення стаціонарної тимчасової споруди - павільйону по АДРЕСА_1 площею, 75,64 кв.м.
19. Рішенням третьої сесії Полтавської міської ради восьмого скликання від 19.03.2021 "Про розміщення тимчасових споруд для здійснення підприємницької діяльності на території м. Полтава", продовжено розміщення тимчасових споруд для здійснення підприємницької діяльності на території м. Полтава, згідно з додатком 1 - на 5 років (пункт 1); замовникам, зазначеним в додатку 1 до цього рішення, продовжено дію особистого строкового земельного сервітуту на раніше сформовані земельні ділянки з оформленням відповідних договорів у встановленому порядку (пункт 2); замовникам, зазначеним в додатку 1 до цього рішення, в Управлінні з питань містобудування та архітектури продовжити термін дії оформлених паспортів прив`язки (пункт 4).
20. Згідно із додатком 1 до вказаного рішення третьої сесії Полтавської міської ради восьмого скликання від 19.03.2021 (пункт 13) продовжено розміщення тимчасової споруди для здійснення підприємницької діяльності на території м. Полтава ФОП ОСОБА_1 за адресою розміщення об`єкту: АДРЕСА_1 (кадастровий номер земельної ділянки 5310137000:18:006:0087, площа - 88,00 кв.м).
21. На виконання пункту 4 вищевказаного рішення Полтавської міської ради Управлінням з питань містобудування та архітектури Виконавчого комітету Полтавської міської ради продовжено ФОП ОСОБА_1 дію паспорта прив`язки щодо "Стаціонарна тимчасова споруда - павільйон по АДРЕСА_1 " - до 19.03.2026, про що у паспорт прив`язки внесений відповідний запис.
22. Не погодившись з пунктами 1, 2, 4 рішення Полтавської міської ради від 19.03.2021 "Про розміщення тимчасових споруд для здійснення підприємницької діяльності на території м. Полтава" в частині продовження ФОП ОСОБА_1 розміщення тимчасової споруди для здійснення підприємницької діяльності на території м. Полтава, продовження дії особистого строкового земельного сервітуту та паспорту прив`язки на тимчасову споруду -павільйон по АДРЕСА_1, позивач звернувся до суду.
ІIІ. АРГУМЕНТИ СТОРІН
23. В обґрунтування позовних вимог позивач покликався на те, що за положеннями Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" тимчасова споруда для здійснення підприємницької діяльності може мати закрите приміщення для тимчасового перебування людей (павільйон площею не більше 30 квадратних метрів по зовнішньому контуру) або не мати такого приміщення. У свою чергу Положенням про розміщення тимчасових споруд для провадження підприємницької діяльності на території м. Полтава, затвердженим рішенням Полтавської міської ради від 18.05.2012, також встановлено, що стаціонарна тимчасова споруда - це споруда, яка має закрите приміщення для тимчасового перебування людей і по зовнішньому контуру площу до 30 кв.м. Зазначені вимоги кореспондуються із положеннями Порядку розміщення тимчасових споруд для провадження підприємницької діяльності, затвердженого наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України №244 від 21.10.2011. Однак, спірним рішенням Полтавської міської ради продовжено право користування стаціонарною тимчасовою спорудою - павільйоном площею 75,64 кв.м по АДРЕСА_1, хоча площа цього павільйону перевищує визначену законом площу.
24. Прокурор звернув увагу, що відповідно до листа Департаменту патрульної поліції Управління патрульної поліції в Полтавській області №4844/41/26/0-2021 від 25.03.2021 павільйон по АДРЕСА_1 розташований без погодження із патрульною поліцією, що порушує вимоги Єдиних правил ремонту і утримання автомобільних доріг, вулиць, залізничних переїздів, правил користування ними та охорони, затверджених Постановою КМ України від 30.03.1994 №198.
25. За твердженням прокурора, предметом спору є дотримання визначеного законом порядку надання у користування земельних ділянок комунальної власності та розміщення на них тимчасових споруд для здійснення підприємницької діяльності, а порушення порядку та протиправне надання землі у користування з порушенням закону, завдає шкоду власності територіальної громади міста Полтави та суперечить інтересам держави в цілому у сфері земельних правовідносин, які нерозривно пов`язані із правильним застосуванням та дотриманням усіма суб`єктами законодавства в сферах життєдіяльності суспільства, що контролюється і охороняється державою.
26. Прокурор зазначає, що Полтавська міська рада, яка діє від імені власника землі в особі територіальної громади міста Полтави, повинна діяти в інтересах територіальної громади та виключно у спосіб і у межах повноважень, передбачених законом. Вказує, що оскаржуване рішення прийнято Полтавською міською радою з порушенням закону та порушує інтереси держави в особі територіальної громади міста, тому наявні підстави для звернення до суду прокурора та визначення міської ради відповідачем, оскільки іншого органу місцевого самоврядування, який би міг здійснити захист інтересів держави в особі територіальної громади міста, не існує.
27. Відповідачі заперечували проти задоволення позовних вимог, покликаючись на те, що оскаржуване рішення Полтавської міської ради прийнято відповідно до вимог чинного законодавства України.
Зазначили, що позивачем безпідставно ототожнені поняття розміщення тимчасової споруди та продовження строку дії паспорту прив`язки тимчасової споруди.
Вказали про прийняття рішення Виконавчим комітетом Полтавської міської ради №42 від 20.02.2008 "Про розміщення тимчасово стрілецького пневматичного тиру по АДРЕСА_2", яким ФОП ОСОБА_1 дозволене проектування та розміщення тимчасового (в легких конструкціях, без фундаментів) стрілецького пневматичного тиру по АДРЕСА_2 ; отримання 19.03.2008 ФОП ОСОБА_1 архітектурно-планувального завдання № 73 на проектування об`єкту: розміщення тимчасового (в легких конструкціях, без фундаментів) стрілецького пневматичного тиру по АДРЕСА_2 ; укладення 20.03.2008 між Виконавчим комітетом Полтавської міської ради та ФОП ОСОБА_1 договору оренди земельної ділянки, площею 88 кв.м по АДРЕСА_2 : отримання ФОП ОСОБА_1 дозволу №48 від 18.09.2008 на проведення будівельних робіт по встановленню малої архітектурної форми - тимчасового (в легких конструкціях, без фундаментів) стрілецького пневматичного тиру по АДРЕСА_2 та прийняття її в експлуатацію 23.12.2008 і, відповідно, про регулювання правовідносин з розміщення тимчасових споруд за нормами законодавства іншими, ніж ті, на які посилається позивач. Відповідач також повідомив про оформлення паспорту прив`язки стаціонарної тимчасової споруду - павільйону за адресою АДРЕСА_2 03.03.2014 та продовження в подальшому терміну його дії, зокрема, до 19.03.2026.
28. ФОП ОСОБА_1 також заперечував проти задоволення позовних вимог, покликався на відсутність обов`язку погодження розміщення тимчасової споруди із органами національної поліції. Зазначив про пропуск позивачем строку звернення до суду.
ІV. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
29. Рішенням Полтавського окружного адміністративного суду від 07.09.2022, залишеним без змін постановою Другого апеляційного адміністративного суду від 10.05.2023, позов задоволено частково:
- визнано протиправними та скасовано пункти 1, 2, 4 рішення Полтавської міської ради від 19.03.2021 "Про розміщення тимчасових споруд для здійснення підприємницької діяльності" в частині продовження фізичній особі-підприємцю ОСОБА_1 розміщення стаціонарної тимчасової споруди - павільйону на земельній ділянці площею 88,0 кв.м. з кадастровим номером 5310137000:18:006:0087 по АДРЕСА_1 ; в частині продовження дії особистого строкового земельного сервітуту фізичній особі-підприємцю ОСОБА_1 на земельну ділянку з кадастровим номером 5310137000:18:006:0087 та в частині продовження терміну дії паспорту прив`язки на вказану тимчасову споруду;
- скасовано паспорт прив`язки №01-02-17/459-1011 від 03.03.2014;
- в іншій частині позовних вимог відмовлено.
30. Частково задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції виходив з того, що підставою для продовження розміщення тимчасової споруди є паспорт прив`язки тимчасової споруди, строк дії якого продовжується відповідним органом за зверненням особи, яка бажає продовжити розміщення тимчасової споруди, у разі відповідності розміщення ТС містобудівній документації, будівельним нормам, існуючим містобудівним обмеженням тощо та наявності документа про право користування земельної ділянки.
31. В Державному реєстрі речових прав на нерухоме майно 02.12.2014, на підставі рішення про державну реєстрацію прав та їх обтяжень №17799898 від 08.12.2014, був зроблений запис про реєстрацію речового права: права користування (сервітут) на підставі договору строкового земельного сервітуту від 28.08.2014 щодо земельної ділянки, площею 88 кв.м по АДРЕСА_2, кадастровий номер 5310137000:18:006:0087. За інформацією про зміст та характеристику речового права визначено строк його дії - до 22.07.2019.
32. З інформаційної довідки №260430467 з Державного реєстру речових прав на нерухоме майно та Реєстру прав власності на нерухоме майно, Державного реєстру Іпотек, Єдиного реєстру заборон відчуження об`єктів нерухомого майна щодо об`єкта нерухомого майна вбачається про відсутність станом на 08.06.2021 інформації про реєстрацію речових прав на земельну ділянку із кадастровим номером 5310137000:18:006:0087.
33. Доказів реєстрації в Державному реєстрі речових прав на нерухоме майно та Реєстрі прав власності на нерухоме майно права користування земельною ділянкою з кадастровим номером 5310137000:15:003:0227 ФОП ОСОБА_1 в період з 22.07.2019 по 08.06.2021, а також станом на дату прийняття оспорюваного, в частині, рішення - 19.03.2021, до матеріалів справи не надано.
34. Документ про право користування земельною ділянкою (договір оренди, договір строкового земельного сервітуту тощо) підлягає державній реєстрації в порядку, встановленому для державної реєстрації прав на нерухоме майно, та право користування земельною ділянкою на підставі відповідного договору виникає з моменту державної реєстрації цього права у встановленому законом порядку.
35. Оскільки за ФОП ОСОБА_1 не було зареєстровано право відповідного користування земельною ділянкою з кадастровим номером 5310137000:18:006:0087, то і право користування цією земельною ділянкою у нього не виникло.
36. З огляду на те, що на дату прийняття оскаржуваного рішення 19.03.2021 у ФОП ОСОБА_1 був відсутній зареєстрований документ про право користування земельною ділянкою з кадастровим номером 5310137000:18:006:0087, то у Полтавської міської ради були відсутні підстави для прийняття пунктів 1 та 4 вказаного рішення в частині продовження ФОП ОСОБА_1 строку розміщення ТС та терміну дії паспорта прив`язки.
37. Крім того, з листа Департаменту патрульної поліції в Полтавській області №4844/41/26/0_2021 від 25.03.2021, направленого до Полтавської окружної прокуратури, слідує, що ФОП ОСОБА_1 погодження на розміщення (продовження розміщення) тимчасової споруди по АДРЕСА_1 (кадастровий номер земельної ділянки 5310137000:18:006:087) не отримували, хоча таке погодження було обов`язковим. Так, згідно цього ж листа від УПП в Полтавській області про відсутність потреби в погодженні розміщення тимчасових споруд, враховуючи їхнє розміщення за межами червоних ліній вулиць, отримали наступні суб`єкти підприємницької діяльності (згідно переліку), в якому ФОП ОСОБА_1 не значиться.
38. Суд першої інстанції дійшов висновку, що при вчиненні дій щодо продовження строку дії паспорта прив`язки необхідно було дотримуватися норм щодо розміщення тимчасової споруди для здійснення підприємницької діяльності, закріплених в Єдиних правилах ремонту і утримання автомобільних доріг, вулиць, залізничних переїздів, правил користування ними та охорони, які за своєю суттю, серед іншого, регулюють і відносини в сфері містобудування.
V. ДОВОДИ КАСАЦІЙНИХ СКАРГ
39. Полтавська міська рада у касаційній скарзі просить скасувати оскаржувані судові рішення та ухвалити нове - про відмову у задоволенні позовних вимог.
40. Як на підставу касаційного оскарження відповідач покликається на відсутність висновків Верховного Суду щодо:
- застосування ч. 4 ст. 28 Закону України від 17.02.2011 № 3038-VI "Про регулювання містобудівної діяльності" (далі - Закон № 3038-VI) та Порядку розміщення тимчасових споруд для провадження підприємницької діяльності, затвердженого наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України від 21.10.2011 № 244 (далі - Порядок № 244) та актів органів місцевого самоврядування, які регулюють ті ж правовідносини;
- застосування положень п. 4, 20 Єдиних правил ремонту і утримання автомобільних доріг, вулиць, залізничних переїздів, правил користування ними та охорони, затверджених постановою Кабінету Міністрів України від 30.03.1994 № 198 (у редакції чинній до 12.04.2023) (далі - Єдині правила) у розрізі положень ст. 28 Закону № 3038-VI.
Суди попередніх інстанцій одночасно застосували до спірних правовідносин ч. 3, 4 ст. 28 Закону № 3038-VI, які встановлюють порядок розміщення малих архітектурних форм та тимчасових споруд для провадження підприємницької діяльності; щодо застосування п. 25-2 Єдиних правил у питанні необхідності отримання погодження від відповідного підрозділу Національної поліції та можливості застосування Єдиних правил до земель житлової та громадської забудови, які знаходяться поза межами смуг відведення та "червоних ліній" автомобільних доріг загального користування, вулиць і доріг міст та інших населених пунктів.
Також покликається на те, що суди попередніх інстанцій вирішили спір без врахування висновків Великої Палати Верховного Суду, сформульованих у постановах від 12.02.2019 у справі № 905/2765/17 та від 08.10.2019 у справі № 920/447/18, та Верховного Суду, викладених у постановах від 04.05.2020 у справі № 2040/6175/18 та від 22.04.2019 у справі № 820/601/17.
41. У відзиві позивач просить касаційну скаргу залишити без задоволення, а оскаржувані судові рішення - без змін.