ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
24 вересня 2024 року
м. Київ
cправа № 926/4354/23
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного господарського суду:
Бенедисюка І.М. (головуючий), Ємця А. А., Малашенкової Т. М.,
за участю секретаря судового засідання Росущан К. О.,
представників учасників справи:
позивача - Фуркал С.О. (самопредставництво)
відповідача - Логінова Т.Ю. (самопредставництво)
розглянув у відкритому судовому засіданні
касаційну скаргу Чернівецької міської ради
на рішення Господарського суду Хмельницької області від 20.03.2024 та
постанову Північно-західного апеляційного господарського суду від 13.06.2024
за позовом Чернівецької міської ради
до Південно-західного міжобласного територіального відділення Антимонопольного комітету України
про визнання недійсним рішення органу Антимонопольного комітету України від 11.08.2023 №72/53-р/к у справі №72/40-23 .
1. Короткий зміст позовних вимог
1.1. До Господарського суду Хмельницької області на підставі статті 31 ГПК України за підсудністю надійшла справа № 926/4354/23 за позовом Чернівецької міської ради (далі - позивач) до Південно - західного міжобласного територіального відділення Антимонопольного комітету України (далі - відділення АМК) про визнання недійсним рішення органу Антимонопольного комітету України від 11.08.2023 №72/53-р/к у справі №72/40-23 (далі - рішення відділення АМК).
1.2. Обґрунтовуючи позовні вимоги, Чернівецька міська рада посилалася на те, що рішенням Адміністративної колегії Антимонопольного комітету України від 11.09.2023 року № 72/53-р/к у справі № 72/40-23 визнано дії Чернівецької міської ради, які полягають у прийнятті рішення від 29.12.2014 № 1475 "Про затвердження Положення про тимчасове користування окремими елементами благоустрою комунальної власності для розміщення літніх торгових майданчиків і тимчасових споруд для провадження підприємницької діяльності на території м. Чернівців" (із змінами внесеними рішенням від 04.02.2016 № 95) порушенням законодавства про захист економічної конкуренції, які можуть призвести до обмеження конкуренції на ринках реалізації товарів, надання послуг і виконання робіт у тимчасових спорудах в територіальних межах Чернівецької міської територіальної громади, та зобов`язано Чернівецьку міську раду у двомісячний строк з дня отримання рішення припинити порушення законодавства про захист економічної конкуренції, наведене у пункті 1 резолютивної частини цього рішення. Зазначене рішення позивач вважає незаконним та таким, що обмежує права органу місцевого самоврядування, а саме права комунальної власності Чернівецької міської територіальної громади.
2. Короткий зміст рішення суду першої інстанції та постанови суду апеляційної інстанції
2.1. Рішенням Господарського суду Хмельницької області від 20.03.2024 (суддя Вибодовський О. Д.), яке залишено без змін постановою Північно-західним апеляційним господарським судом від 13.06.2024 (колегія суддів: Тимошенко О.М., Юрчук М.І., Крейбух О. Г.), у позові відмовлено.
3. Короткий зміст вимог касаційної скарги
3.1. У касаційній скарзі Чернівецька міська рада, з посиланням на неправильне застосування судами попередніх інстанцій норм матеріального права та порушення норм процесуального права, просить суд касаційної інстанції скасувати постанову Північно-західного апеляційного господарського суду від 13.06.2024 та рішення Господарського суду Хмельницької області від 20.03.2024 у справі № 926/4354/23; ухвалити нове рішення, яким позовні вимоги Чернівецької міської ради задовольнити повністю.
АРГУМЕНТИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
4. Доводи особи, яка подала касаційну скаргу
4.1. Касаційна скарга подана на підставі пунктів 1, 3, 4 частини другої статті 287 ГПК України з посиланням на пункти 5, 6 частини першої статті 310 ГПК України.
4.2. Обґрунтовуючи підставу касаційного оскарження, передбачену пунктом 1 частини другої статті 287 ГПК України, скаржник зазначає, що суд апеляційної інстанції не врахував висновків Верховного Суду щодо застосування частин другої-четвертої статті 28 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності", порядку розміщення тимчасових споруд для провадження підприємницької діяльності, затвердженого наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України від 21.10.2011 № 244, які наведені у постанові Верховного Суду від 11.04.2024 у справі №440/6751/21, а також постановах від 07.08.2023 у справі №440/7204/21, від 12.09.2023 у справі №440/7212/21, від 17.10.2023 у справі № 440/6769/21, від 17.10.2023 у справі №440/7213/21, від 17.10.2023 у справі № 440/7213/21, від 15.11.2023 у справі №440/7203/21, від 10.01.2024 у справі № 440/7211/21.
4.3. Скаржник також зазначає про те, що суди попередніх інстанцій не врахували висновки Великої Палати Верховного Суду у постанові від 16.12.2021 у справі №11-164сап21 та у постанові Верховного Суду від 02.10.2019 у справі № 823/1652/16 щодо правильного застосування норм процесуального права (статей 2, 236, 238 ГПК України) в частині обґрунтованості та вмотивованості судового рішення і виконання зобов`язання за пунктом 1 статті 6 Конвенції.
4.4. На переконання скаржника, судами попередніх інстанцій також не враховано висновки Великої Палати Верховного Суду, які наведені у постанові від 16.02.2021 у справі №911/2390/18 щодо застосування частини третьої статті 30 ГПК України в частині спорів з приводу нерухомого майна. Скаржник зазначає про те, що справа розглянута судами попередніх інстанцій з порушенням правил територіальної підсудності.
4.5. Обґрунтовуючи підставу касаційного оскарження, передбачену пунктом 3 частини другої статті 287 ГПК України, скаржник зазначає про відсутність висновку Верховного Суду щодо питання застосування норми права у подібних правовідносинах ( застосування частини другої-четвертої статті 28 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності", Порядку розміщення тимчасових споруд для провадження підприємницької діяльності, затвердженого наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України від 21.10.2011 №244, а саме в частині необхідності суб`єкту господарювання оформлення речового права на земельну ділянку чи об`єкт благоустрою для розміщення тимчасової споруди для проведення підприємницької діяльності, малої архітектурної форми (літнього торгового майданчика біля закладу ресторанного господарства).
4.6. Чернівецька міська рада зазначає також про відсутність висновку Верховного Суду щодо застосування пунктів 2, частини третьої статті 2, частини четвертої статті 6, статті 7, частини першої, другої статті 13, частини першої статті 42, частини першої, десятої статті 197 ГПК України в частині порушення права на доступ до правосуддя у зв`язку з незабезпеченням судом участі представника учасника справи у судовому засіданні в режимі відеоконференції. Скаржник зазначає, що справа розглянута апеляційним судом за відсутності представника, належним чином повідомленим про час розгляду справи.
4.7. Чернівецька міська рада також вважає про помилковість висновку апеляційного господарського суду щодо не релевантності справи № 824/1555/15-а, де надавалась правова оцінка Положенню про тимчасове користування окремими елементами благоустрою комунальної власності для розміщення літніх торгових майданчиків і тимчасових споруд для проведення підприємницької діяльності, яке затверджене рішенням від 29.12.2014 №1475.
5. Доводи інших учасників справи
5.1. У відзиві на касаційну скаргу відділення АМК просило Суд залишити судові рішення попередніх інстанцій без змін, а касаційну скаргу - без задоволення, посилаючись, зокрема, на дотримання судами норм матеріального та процесуального права.
6. СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
6.1. Чернівецькою міською радою прийнято рішення 59 сесії 6 скликання від 29.12.2014 № 1475 "Про затвердження Положення про тимчасове користування окремими елементами благоустрою комунальної власності для розміщення літніх торгових майданчиків і тимчасових споруд для провадження підприємницької діяльності на території міста Чернівців".
6.2. Рішенням 2 сесії 7 скликання Чернівецької міської ради від 04.02.2016 № 95 внесено зміни до Положення про тимчасове користування окремими елементами благоустрою комунальної власності для розміщення літніх торгових майданчиків і тимчасових споруд для провадження підприємницької діяльності на території міста Чернівців, затвердженого рішенням міської ради 6 скликання від 29.12.2014 № 1475 та викладено його в новій редакції (далі - Положення).
6.3. Пунктом 1.2 прийнятого Положення визначено, що це Положення розроблено з метою визначення порядку та умов для отримання тимчасового користування окремими елементами благоустрою комунальної власності для розміщення літніх торгових майданчиків (далі - ЛТМ) пересувних тимчасових споруд для провадження підприємницької діяльності (далі - ПТС), регулювання організаційно-правових відносин, пов`язаних з оформленням договорів.
6.4. Судами встановлено, що в рішенні відділення АМК зазначено, зокрема таке.
6.5. Відповідно до пункту 3.1 Положення підставою для розміщення стаціонарної тимчасової споруди торговельного, побутового, соціально-культурного чи іншого призначення для здійснення підприємницької діяльності є паспорт прив`язки ТС та правовстановлюючий документ на земельну ділянку.
6.6. Згідно з пунктом 3.2 Положення підставою для розміщення пересувних тимчасових споруд для провадження підприємницької діяльності або літніх торгових майданчиків є паспорт прив`язки ПТС/ЛТМ та договір про тимчасове користування окремими елементами благоустрою комунальної власності.
6.7. Відповідно до пункту 3.3 Положення замовник, зацікавлений у встановленні ПТС чи ЛТМ звертається до департаменту містобудівного комплексу та земельних відносин міської ради із заявою встановленого зразка про можливість розміщення ПТС або ЛТМ до якої додає:
- графічні матеріали із зазначенням бажаного місця розташування ПТС/ЛТМ, виконані замовником у довільній формі на топографо-геодезичній основі М1:500 кресленням контурів ПТС/ЛТМ з прив`язкою до місцевості;
- ескізні пропозиції вигляду;
- лист погодження (у разі наявності балансоутримувача території відповідно до пункту 3.15 цього Положення). Цей перелік документів є вичерпним.
6.8. Згідно з пунктом 3.15. Положення у випадку розміщення тимчасових споруд та літніх торгових майданчиків передбаченому пунктом 1.6 цього Положення замовник, отримавши від балансоутримувача територій попереднє погодження у вигляді листа, в якому зазначається функціональне призначення, період розміщення і площа ПТС/ЛТМ разом із викопіюванням з генерального плану розвитку даної території, звертається до департаменту містобудівного комплексу та земельних відносин міської ради у порядку, визначеному пунктом 3.3 цього Положення.
6.9. Пунктом 3.8.1 Положення передбачено, що термін дії паспорта прив`язки ЛТМ/ПТС повинен відповідати терміну, визначеному Договором.
6.10. В ході розгляду справи № 72/40-23 адміністративною колегією Південно - західного міжобласного територіального відділення Антимонопольного комітету України встановлено, що окремі норми прийнятого Чернівецькою міською радою Положення (пункти 3.1., 3.2., 3.3., 3.8.1., 3.15. розділу 3) не відповідають вимогам Порядку розміщення тимчасових споруд для провадження підприємницької діяльності, який визначає механізм їх розміщення, затверджений наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України від 21.10.2011 № 244, зареєстрований в Міністерстві юстиції України 22.11.2011 за № 1330/20068 (далі - Порядок).
6.11. Так, відповідно до пункту 2.1. Порядку підставою для розміщення тимчасової споруди торговельного, побутового, соціально-культурного чи іншого призначення для здійснення підприємницької діяльності (далі ТС) є паспорт прив`язки ТС.
6.12. Пунктом 2.2. Порядку визначено, що замовник, який має намір встановити ТС, звертається до відповідного виконавчого органу сільської, селищної, міської ради або районної державної адміністрації із відповідною заявою у довільній формі про можливість розміщення ТС.
6.13. У пункті 2.3 Порядку зазначено, що до заяви додаються:
- графічні матеріали із зазначенням бажаного місця розташування тимчасової споруди, виконані замовником у довільній формі на топографо-геодезичній основі М1 : 500 кресленнями контурів ТС з прив`язкою до місцевості;
- реквізити замовника (найменування, прізвище, ім`я, по батькові, контактна інформація) та напрям підприємницької діяльності.
6.14. Також у пункті 2.3 Порядку зазначено, що цей перелік документів є вичерпним.
6.15. Згідно з пунктом 2.6 Порядку для оформлення паспорта прив`язки ТС замовник звертається до органу з питань містобудування та архітектури із додатковою заявою щодо оформлення паспорта прив`язки ТС, до якої додає:
- схему розміщення ТС;
- ескізи фасадів ТС у кольорі М1: 50 (для стаціонарних ТС), які виготовляє суб`єкт господарювання, який має у своєму складі архітектора, що має кваліфікаційний сертифікат, або архітектор, який має відповідний кваліфікаційний сертифікат;
- технічні умови щодо інженерного забезпечення (за наявності), отримані замовником у балансоутримувача відповідних інженерних мереж.
6.16. Пунктом 2.13 Порядку передбачено, що при оформленні паспорта прив`язки забороняється вимагати від замовника додаткові документи та отримання ним погоджень, непередбачених законом та цим Порядком.
6.17. Строк дії паспорта прив`язки ТС визначається органом з питань містобудування та архітектури відповідної ради або районної державної адміністрації з урахуванням строків реалізації положень містобудівної документації на місцевому рівні (пункт 2.17 Порядку).
6.18. Пунктом 2.20 Порядку передбачено, що встановлення ТС здійснюється відповідно до паспорта прив`язки ТС.
6.19. На переконання відповідача, прийнятим Положенням Чернівецька міська рада встановила додаткові вимоги, не передбачені Порядком, внаслідок чого вступ на ринок суб`єктів господарювання ускладнюється, що може призвести до обмеження конкуренції на ринку реалізації товарів, надання послуг і виконання робіт у тимчасових спорудах.
6.20. Рішенням відділення АМК визнано дії Чернівецької міської ради, які полягають у прийнятті рішення від 29.12.2014 № 1475 "Про затвердження Положення про тимчасове користування окремими елементами благоустрою комунальної власності для розміщення літніх торгових майданчиків i тимчасових споруд для провадження підприємницької діяльності на території м.Чернівці" (із змінами внесеними рішенням від 04.02.2016 № 95) порушенням законодавства про захист економічної конкуренції, які можуть призвести до обмеження конкуренції на ринках реалізації товарів, надання послуг i виконання робіт у тимчасових спорудах в територіальних межах Чернівецької міської територіальної громади.
6.21. Зазначеним рішенням зобов`язано Чернівецьку міську раду у двомісячний строк з дня отримання рішення припинити порушення законодавства про захист економічної конкуренції, наведене у пункті 1 резолютивної частини цього рішення.
6.22. Судами попередніх інстанцій також встановлено, що відповідно до наданих відповідачем рекомендацій "Про припинення дій, що містять ознаки порушення законодавства про захист економічної конкуренції" № 72/02-рк/к, позивач повинен був припинити дії, які містять ознаки порушення законодавства про захист економічної конкуренції, що передбачене пунктом 3 статті 50, частиною першою статті 15 Закону України "Про захист економічної конкуренції" у вигляді антиконкурентних дій органів місцевого самоврядування, які можуть призвести до обмеження конкуренції на ринках реалізації товарів, надання послуг і виконання робіт у тимчасових спорудах шляхом приведення Положення про тимчасове користування окремими елементами благоустрою комунальної власності для розміщення літніх торгових майданчиків і тимчасових споруд для провадження підприємницької діяльності на території міста Чернівці, затверджене рішення 59 сесії 6 скликання від 29.12.2014 № 1475 (зі змінами внесеними Рішенням 2 сесії 7 скликання від 04.02.2016 № 95) до вимог чинного законодавства України. Про результати розгляду цих рекомендацій необхідно було повідомити територіальне відділення протягом 60-денного строку з дня їх отримання. Суди попередніх інстанцій встановили, що із наявної у матеріалах справи переписки вбачається, що такі рекомендації позивачем залишились невиконаними.
6.23. У позовній заяві позивач зазначає, що об`єкти благоустрою та земельні ділянки комунальної власності є об`єктами цивільних прав, розпорядження якими від імені та в інтересах територіальних громад здійснюють відповідні органи місцевого самоврядування (ради або уповноважені ними органи). Позивач також вважає затверджене Положення таким, що не обмежує конкуренцію, оскільки визначає підстави розміщення ТС, ПТС, ЛТМ на об`єктах комунальної власності Чернівецької міської територіальної громади, натомість, розміщення ТС, ПТС, ЛТМ на підставі лише паспорта прив`язки без оформлення відповідного речового права користування на земельну ділянку чи об`єкт благоустрою комунальної власності призведе до порушення права комунальної власності територіальної громади, оскільки буде здійснено без відповідного волевиявлення власника такого майна, а саме територіальної громади в особі відповідних органів місцевого самоврядування.
6.24. Оскаржуване рішення відповідача позивач вважає безпідставним втручанням у здійснення органами місцевого самоврядування наданих їм власних повноважень, яке спрямоване на обмеження права комунальної власності Чернівецької міської територіальної громади, що є порушенням статті 20 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" (Державний контроль за діяльністю органів і посадових осіб місцевого самоврядування може здійснюватися лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України, і не повинен призводити до втручання органів державної влади чи їх посадових осіб у здійснення органами місцевого самоврядування наданих їм власних повноважень).
6.25. Суди попередніх інстанцій дійшли висновку про те, що наявними у справі доказами підтверджується висновок відповідача про те, що дії Чернівецької міської ради, які полягають у прийнятті рішення 59 сесії 6 скликання від 29.12.2014 №1475 (зі змінами внесеними рішенням 2 сесії 7 скликання Чернівецької міської ради від 04.02.2016 № 95), окремі положення якого, не відповідають Порядку, є порушенням, що передбачене пунктом 3 статті 50, частиною першою статті 15 Закону України "Про захист економічної конкуренції" у вигляді антиконкурентних дій органів місцевого самоврядування, які можуть призвести до обмеження конкуренції на ринках реалізації товарів, надання послуг і виконання робіт у тимчасових спорудах в територіальних межах Чернівецької міської територіальної громади, Чернівецького району, Чернівецької області.