ОКРЕМА ДУМКА
(спільна суміжна)
суддів Великої Палати Верховного Суду Шевцової Н. В., Банаська О. О., Желєзного І. В., Мазура М. В., Ткача І. В.
щодо постанови Великої Палати Верховного Суду від 5 вересня 2024 року у справі № 990/57/24 (провадження № 11-140заі24), ухваленої за результатами перегляду рішення Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 14 травня 2024 року у справі за позовом ОСОБА_1 до Президента України Зеленського Володимира Олександровича про визнання протиправними та нечинними положення, указу, визнання протиправною бездіяльності та зобов`язання вчинити певні дії
Короткий виклад історії справи
ОСОБА_1 (далітакож - позивач) звернувся до суду з адміністративним позовом, у якому просив:
- визнати протиправними та нечинними Положення про порядок здійснення помилування, затверджене Указом Президента України від 21 квітня 2015 року № 223/2015 (далі - Положення), і Указ Президента України від 21 квітня 2015 року № 223/2015 (далі - Указ № 223/2015);
- визнати бездіяльність відповідача протиправною та зобов`язати його вчинити дії, результатом яких буде укладене та затверджене Положення про порядок здійснення помилування, що узгоджується з:
а) Рішенням Конституційного Суду України від 16 вересня 2021 року
№ 6-р(II)/2021;
б) Рішенням Європейського суду з прав людини (далі - ЄСПЛ, Суд) від 1 квітня 2021 року у справі "Лужинецький проти України" (заява № 58985/16), яке пов`язане з рішенням ЄСПЛ від 19 березня 2019 року у справі "Петухов проти України (№ 2)" (заява № 41216/13);
в) статтями 28, 3 Конституції України;
г) статтею 3 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод (далі - Конвенція).
На обґрунтування позовних вимог позивач зазначив, що чинний порядок помилування порушує статтю 28 Конституції України та статтю 3 Конвенції, що визнали Конституційний Суд України у своєму Рішенні від 16 вересня 2021 року № 6-р(II)/2021 та ЄСПЛ у низці рішень, зокрема у справі "Петухов проти України (№ 2)" (заява № 41216/13), ідентичною якій є його справа "Лужинецький проти України" (заява № 58985/16).
З погляду позивача, Положення є достатнім для того, щоб застосовувати помилування, однак є й таким, що не відповідає висновкам Конституційного Суду України та ЄСПЛ, а звідси - протиправним у тому сенсі, що навіть у разі, коли засуджена до довічного позбавлення волі особа довела своє виправлення, воно допускає відмову в помилуванні без обґрунтування такої відмови.
Протиправність дій відповідача позивач мотивував і тим, що, попри обізнаність зі згаданими вище рішеннями Конституційного Суду України та ЄСПЛ, відповідач не узгоджує редакцію Положення з приписами статті 3 Конвенції та статті 28 Конституції України.
У цьому зв`язку позивач стверджував, що він довів своє виправлення, проте переконаний, що наслідками чинності оскаржуваного Положення та бездіяльності Президента України щодо погодження цього Положення з рішеннями ЄСПЛ, Конституційного Суду України, частиною другою статті 55, частинами першою, другою статті 28 Конституції України є те, що коли він звернеться до Президента України з клопотанням про застосування помилування, то Комісія при Президентові України у питаннях помилування (далі - Комісія) йому відмовить, а Президент України не буде знати, що він клопотав про помилування і не відреагує на клопотання жодним чином. Крім того, позивач зауважував, що як Комісія, так і Президент України не обґрунтовують їхні відмови, а Положенням при цьому не передбачено право оскаржувати до суду рішення Президента України та Комісії про відмову в помилуванні.
Касаційний адміністративний суд рішенням від 14 травня 2024 року в задоволенні позову відмовив.
Відмовляючи в задоволенні позову, суд першої інстанції виходив з того, що на виконання резолютивної частини Рішення Конституційного Суду України
№ 6-р(II)/2021 Верховна Рада України ухвалила Закон України від 18 жовтня 2022 року № 2689-IX "Про внесення змін до деяких законодавчих актів щодо виконання рішень Європейського суду з прав людини" (далі - Закон № 2689-IX) та Закон України від 18 жовтня 2022 року № 2690-IX "Про внесення змін до Кодексу України про адміністративні правопорушення, Кримінального кодексу України та Кримінального процесуального кодексу України щодо виконання рішень Європейського суду з прав людини" (далі - Закон № 2690-IX). Вказаними змінами передбачено можливість застосування умовно-дострокового звільнення до осіб, засуджених до довічного позбавлення волі, та можливість заміни покарання у вигляді довічного позбавлення волі більш м`яким покаранням, чим фактично виконано рішення "Петухов проти України (№ 2)" (заява № 41216/1).
Відтак суд першої інстанції виснував, що держава вжила необхідні заходи щодо погодження чинного законодавства України в частині можливості пом`якшення покарання довічно ув`язненим особам з міжнародними нормами, зокрема статтею 3 Конвенції, у зв`язку із чим визнав необґрунтованими вимоги позивача в частині визнання протиправними та нечинними Положення та Указу Президента № 223/2015 з підстав порушення чинним порядком здійснення помилування статей 3, 28 Конституції України та статті 3 Конвенції.
За наслідком аналізу нормативного регулювання питання про помилування та порядку його застосування суд першої інстанції виснував, що рішення про помилування може бути ухвалене лише щодо тих клопотань, стосовно яких є пропозиція Комісії про застосування помилування. При цьому повноваження Президента України стосовно здійснення помилування є виключним правом Президента України як глави держави та реалізується ним на власний розсуд. За висновком суду першої інстанції, окрім виключного права Президента України щодо видання указу про помилування, мотиви його прийняття / неприйняття не мають узгоджуватися будь з ким чи будь-кому пояснюватися, оскільки вирішення питання про помилування перебуває у межах дискреції Президента України, до повноважень якого воно віднесено Конституцією України.
З покликанням на постанову Великої Палати Верховного Суду від 12 листопада 2019 року у справі № 9901/337/19, спір у якій стосувався правомірності рішення Президента України про відмову у помилуванні засудженого до довічного позбавлення волі, суд першої інстанції мотивував, що оскаржуване Положення не є таким, що призводить до порушення індивідуальних прав позивача, не містить ознак незаконності, що може бути встановлено та усунуто засобами адміністративного судочинства.
Суд першої інстанції визнав такими, що не можуть бути взяті до уваги, доводи позивача про допущену Президентом України протиправну бездіяльність з огляду на те, що державою здійснено заходи з подолання проблеми відсутності в Україні реальної перспективи отримати пом`якшення покарання у вигляді довічного позбавлення волі шляхом внесення змін до чинного законодавства України. Відтак суд першої інстанції визнав відсутніми підстави і для задоволення позовних вимог щодо зобов`язання відповідача вчинити дії.
ОСОБА_1 не погодився з рішенням Касаційного адміністративного суду від 14 травня 2024 року та подав апеляційну скаргу, у якій просив це рішення скасувати та ухвалити нове про задоволення його позову в повному обсязі.
Короткий зміст постанови Великої Палати Верховного Суду
Постановою від5 вересня 2024 року Велика Палата Верховного Суду апеляційну скаргу позивача залишила без задоволення, а рішення Касаційного адміністративного суду від 14 травня 2024 року - без змін.
Велика Палата Верховного Суду в цілому погодилася з висновком Касаційного адміністративного суду про відсутність підстав для задоволення позовних вимог. При цьому Велика Палата Верховного Суду наголосила, що фактична та правова оцінка судом ролі, поведінки та компетенції Президента України відносно порушених у позові питань ґрунтується на правильному аналізі змісту спірних правовідносин та їх нормативного регулювання.
Покликаючись на свої висновки, висловлені раніше у постанові від 12 листопада 2019 року у справі № 9901/337/19, Велика Палата Верховного Суду відхилила довід позивача в апеляційній скарзі щодо обов`язковості видання Президентом України обґрунтованої відмови в помилуванні та можливість оскаржити таку відмову до суду з огляду на те, що у розумінні конституційних та законодавчих положень реалізація повноваження Президента України у сфері помилування осіб, засуджених до довічного позбавлення волі за вчинення особливо тяжких злочинів, передбачає видання саме указу про помилування тоді, коли ухвалюється позитивне рішення на користь особи, яка клопотала про помилування. Велика Палата Верховного Суду також зауважила, що обов`язок Президента України безпосередньо розглядати клопотання про помилування, яке надходить до нього, і оформляти у виді указу відмову у його задоволенні із зазначенням протилежних і негативних для його автора результатів не визначено приписами пункту 27 статті 106 Конституції України, статті 87 Кримінального кодексу України (далі - КК України), Положення.
При цьому Велика Палата Верховного Суду виснувала, що оскільки чинне законодавство чітко і ясно не встановлює для глави держави як носія права на помилування обов`язку видавати (формувати) документ про відмову в помилуванні, то неможливо через судовий присуд змусити того, хто володіє таким правом, вдатися до певних позитивних дій на користь зацікавленої особи, зокрема й тих, які пропонує позивач у своїй позовній заяві.
Підстави і мотиви для висловлення окремої думки
Відповідно до частини третьої статті 34 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) суддя, не згодний із судовим рішенням, може письмово викласти свою окрему думку.
Вважаємо за необхідне висловити окрему думку в цій справі з таких міркувань.
Особливості провадження у справах щодо оскарження нормативно-правових актів органів виконавчої влади, Верховної Ради Автономної Республіки Крим, органів місцевого самоврядування та інших суб`єктів владних повноважень визначено у статті 264 КАС України, правила якої відповідно до її частини першої поширюються на розгляд адміністративних справ щодо: 1) законності (крім конституційності) постанов та розпоряджень Кабінету Міністрів України (крім рішень Кабінету Міністрів України, визначених частиною першою статті 266-1 цього Кодексу), постанов Верховної Ради Автономної Республіки Крим; 2) законності та відповідності правовим актам вищої юридичної сили нормативно-правових актів міністерств, інших центральних органів виконавчої влади, Ради міністрів Автономної Республіки Крим, місцевих державних адміністрацій, органів місцевого самоврядування, інших суб`єктів владних повноважень.
Право оскаржити нормативно-правовий акт мають особи, щодо яких його застосовано, а також особи, які є суб`єктом правовідносин, у яких буде застосовано цей акт (частина друга статті 264 КАС України).
За частиною дев`ятою статті 264 КАС України суд може визнати
нормативно-правовий акт протиправним (незаконним чи таким, що не відповідає правовому акту вищої юридичної сили) та нечинним повністю або в окремій його частині.
Особливості провадження у справах щодо оскарження актів, дій чи бездіяльності Президента України встановлені статтею 266 КАС України, правила якої згідно з положеннями пункту 1 частини першої цієї статті поширюються на розгляд адміністративних справ щодо законності (крім конституційності) указів і розпоряджень Президента України.
У цій справі ОСОБА_1 звернувся до суду з позовними вимогами до Президента України про визнання протиправними та нечинними Положення та Указу № 223/2015, яким затверджено це Положення, а також про визнання протиправною бездіяльності відповідача щодо затвердження нового Положення про порядок здійснення помилування, вважаючи, що саме у такий спосіб можливе забезпечення його права бути помилуваним (позивач переконаний, що він, відбуваючи покарання у виді довічного позбавлення волі, довів своє виправлення та безпечність для суспільства, а тому в Президента України виник обов`язок його помилувати) і права на доступ до суду (право оскаржувати до суду рішення Президента України та Комісії з обґрунтуванням відмови у помилуванні).
Як наполягає позивач, Положення про порядок здійснення помилування має унормовувати, що Президент України за наслідками розгляду звернень про помилування (коли він відмовляє у помилуванні) повинен видавати документ з викладенням у ньому обґрунтування відмови в помилуванні, і що таку відмову можна оскаржити до суду. Натомість чинне Положення таких вимог не містить, тому позивач вважає його таким, що не відповідає приписам статей 3, 28 Конституції України та статті 3 Конвенції, а отже, протиправним.
Стаття 3 Конституції України постулює, що людина, її життя і здоров`я, честь і гідність, недоторканність і безпека визнаються в Україні найвищою соціальною цінністю. Права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави. Держава відповідає перед людиною за свою діяльність. Утвердження і забезпечення прав і свобод людини є головним обов`язком держави.
За статтею 8 Конституції України в Україні визнається і діє принцип верховенства права. Конституція України має найвищу юридичну силу. Закони та інші нормативно-правові акти приймаються на основі Конституції України і повинні відповідати їй. Норми Конституції України є нормами прямої дії. Звернення до суду для захисту конституційних прав і свобод людини і громадянина безпосередньо на підставі Конституції України гарантується
Відповідно до частин першої та другої статті 28 Конституції України кожен має право на повагу до його гідності. Ніхто не може бути підданий катуванню, жорстокому, нелюдському або такому, що принижує його гідність, поводженню чи покаранню.
Статтею 9 Конституції України визначено, що чинні міжнародні договори, згода на обов`язковість яких надана Верховною Радою України, є частиною національного законодавства України.
Так, у статті 19 Закону України від 29 червня 2004 року № 1906-IV "Про міжнародні договори України" конкретизовано, що чинні міжнародні договори України, згода на обов`язковість яких надана Верховною Радою України, є частиною національного законодавства і застосовуються у порядку, передбаченому для норм національного законодавства. Якщо міжнародним договором України, який набрав чинності в установленому порядку, встановлено інші правила, ніж ті, що передбачені у відповідному акті законодавства України, то застосовуються правила міжнародного договору.
На підставі Закону України від 31 жовтня 1995 року № 398/95-ВР Україна приєдналася до Статуту Ради Європи, підтверджуючи тим самим відданість України ідеалам та принципам, які є спільним надбанням європейських народів.
Законом України від 17 липня 1997 року № 475/97-ВР Україна ратифікувала Конвенцію, взявши на себе зобов`язання гарантувати кожному, хто перебуває під її юрисдикцією, права і свободи, визначені в розділі І Конвенції (стаття 1 розділу І Конвенції).
Так, у статті 3 Конвенції гарантовано, що нікого не може бути піддано катуванню або нелюдському чи такому, що принижує гідність, поводженню або покаранню.
Частиною першою статті 17 Закону України від 23 лютого 2006 року № 3477-IV "Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини" визначено, що суди при розгляді справ застосовують Конвенцію та практику Суду як джерело права.
Крім того, частиною другою статті 6 КАС України передбачено, що суд застосовує принцип верховенства права з урахуванням судової практики ЄСПЛ.
При цьому частина перша статті 129 Конституції України зобов`язує суди вирішувати спори, керуючись верховенством права, що, у свою чергу, означає й врахування тлумачення Конвенції, яке надається ЄСПЛ, як мінімальних стандартів демократичного суспільства.
Згідно зі статтею 102 Конституції України Президент України є главою держави і виступає від її імені. Президент України є гарантом державного суверенітету, територіальної цілісності України, додержання Конституції України, прав і свобод людини і громадянина.
Права Президента України, його свобода розсуду та можливість діяти певним чином встановлені у статті 106 Конституції України, з пункту 31 частини першої якої можна зрозуміти, що Президент України здійснює інші повноваження, визначені Конституцією України (реалізація яких вимагатиме уточнення та конкретизації їх змісту на рівні положень законів України та інших нормативно-правових актів).
Пунктом 27 частини першої статті 106 Конституції України передбачено, що Президент України здійснює помилування.
Президент України на основі та на виконання Конституції і законів України видає укази і розпорядження, які є обов`язковими до виконання на території України (частина третя статті 106 Конституції України).
Згідно зі статтею 87 КК України помилування здійснюється Президентом України стосовно індивідуально визначеної особи.
Порядок здійснення Президентом України помилування визначає оскаржуване у цій справі Положення, пунктом 2 якого конкретизовано, що помилування засуджених здійснюється у виді: заміни довічного позбавлення волі на позбавлення волі на строк не менше двадцяти п`яти років; повного або часткового звільнення від основного і додаткового покарань.
При цьому абзацом першим пункту 5 Положення передбачено, що особи, які засуджені за тяжкі чи особливо тяжкі злочини або мають дві і більше судимостей за вчинення умисних злочинів чи відбули незначну частину призначеного їм строку покарання, можуть бути помилувані у виняткових випадках за наявності надзвичайних обставин.
Згідно з пунктом 7 Положення підготовку матеріалів до розгляду клопотання про помилування та повідомлення заявника про результати такого розгляду здійснює Департамент з питань громадянства, помилування, державних нагород Офісу Президента України (далі - Департамент).
Департамент для виконання покладених на нього завдань має право в установленому порядку запитувати та одержувати від державних органів, органів місцевого самоврядування, установ виконання покарань необхідні для розгляду клопотання про помилування документи, матеріали та інформацію.