ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
23 вересня 2024 року
м. Київ
справа № 460/3537/21
адміністративне провадження № К/990/25942/22
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача - Чиркіна С.М.,
суддів: Єзерова А.А., Шарапи В.М.,
розглянувши у порядку письмового провадження касаційну скаргу заступника керівника Рівненської обласної прокуратури на рішення Рівненського окружного адміністративного суду від 21 січня 2022 року (головуючий суддя Дудар О.М.) та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 18 серпня 2022 року (головуючий суддя Глушко І.В., судді: Довга О.І., Запотічний І.І.) у справі № 460/3537/21 за позовом керівника Сарненської окружної прокуратури в інтересах держави до Немовицької сільської ради Сарненського району Рівненської області, за участю третьої особи: ОСОБА_1 про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання до вчинення дій,
У С Т А Н О В И В:
І. РУХ СПРАВИ
16 квітня 2021 року керівник Сарненської окружної прокуратури (далі також позивач) звернувся до Рівненського окружного адміністративного суду з позовом до Немовицької сільської ради Сарненського району Рівненської області (далі також відповідач), у якому просив:
визнати протиправною бездіяльність відповідача щодо невжиття заходів для взяття на облік безхазяйного нерухомого майна, а саме: земляної греблі та водоскидної споруди, що знаходиться на території Немовицької сільської ради Сарненського району Рівненської області;
зобов`язати відповідача вчинити дії, спрямовані на взяття на облік безхазяйного майна.
Ухвалою суду від 26 липня 2021 року залучено до участі у справі як третю особу, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору на стороні відповідача, ОСОБА_1 .
Рішенням Рівненського окружного адміністративного суду від 21 січня 2022 року у задоволенні позову відмовлено.
Постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 18 серпня 2022 року рішення Рівненського окружного адміністративного суду від 21 січня 2022 року залишено без змін.
26 вересня 2022 року на адресу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду надійшла касаційна скарга позивача, у якій скаржник просить скасувати рішення Рівненського окружного адміністративного суду від 21 січня 2022 року та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 18 серпня 2022 року і прийняти нову постанову, якою позов задовольнити.
Ухвалою Верховного Суду від 14 листопада 2022 року відкрито касаційне провадження у справі. Цією ж ухвалою витребувано справу з суду першої інстанції.
12 грудня 2022 року від відповідача надійшов відзив на касаційну скаргу, у якому просить залишити рішення судів попередніх інстанцій без змін, а касаційну скаргу без задоволення.
Ухвалою Верховного Суду від 23 вересня 2024 року справу призначено до розгляду в порядку письмового провадження відповідно до статті 345 Кодексу адміністративного судочинства України (далі також КАС України).
ІІ. АРГУМЕНТИ УЧАСНИКІВ
Позов обґрунтовано тим, що бездіяльність відповідача сприяє порушенню основних засад державної політики у сфері збереження інженерної інфраструктури водних об`єктів та комунальної власності, що є порушенням загальнодержавних інтересів відповідно до статті 131-1 Конституції України.
В свою чергу відповідачем в обґрунтування заперечень вказано, що земляна гребля та водоскидна споруда не є безхазяйним нерухомим майном, а перебуває у власності Держави Україна в особі Рівненської обласної державної адміністрації.
Право оренди земельної ділянки належить ОСОБА_1 .
На думку відповідача, підстави для задоволення позову відсутні.
ІІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
Судами попередніх інстанцій встановлено, що на території Немовицької сільської ради розташований водний об`єкт загальнодержавного значення, ставок-стариця загальною площею 6,39 га, де наявна гідротехнічна споруда - земляна гребля та водоскидна споруда.
28 вересня 2009 року між Сарненською районною державною адміністрацією (орендодавець) та громадянином ОСОБА_1 (орендар) укладено договір оренди вказаного водного об`єкту строком на 49 років (зареєстровано у Сарненському управлінні водного господарства 28.09.2009 за №6).
Об`єктом оренди за вказаним договором є: вода (водний простір) водного об`єкта 119,09тис.куб. метрів, землі водного фонду загальною площею 6,39 га, площа водного дзеркала 5,11га.
Як свідчить зміст пункту 1.2 договору, у межах об`єкта оренди розміщені гідротехнічні споруди: земляна гребля та водоскидна споруда.
За умовами цього договору оренди, об`єкт оренди передається разом з гідроспорудами та земляною греблею.
Відповідно до акту прийому-здачі водного об`єкта від 28.09.2009 орендодавець надає, а орендар приймає в строкове платне користування водний об`єкт (ставок стариця) з площею водного дзеркала 5,11 га, який надається для риборозведення на території Немовицької сільської ради Сарненського району Рівненської області.
Орендодавець передає орендарю водний об`єкт у належному стані та на умовах договору оренди водного об`єкта від 28.09.2009.
Згідно з інформацією з Державного реєстру речових прав на нерухоме майно, земельна ділянка, загальною площею 6,39 га, з кадастровим номером 5625485400:05:003:0242, на якій серед іншого розташовані вказані гідротехнічні споруди, та цільовим призначенням для рибогосподарських потреб зареєстрована 05.12.2018. Форма власності цієї ділянки - державна. Власником є Держава Україна в особі Рівненської обласної державної адміністрації.
08 лютого 2021 року Сарненська місцева прокуратура звернулася до Немовицької об`єднаної територіальної громади з листом № 36/5-265вих21, яким просила вказати власника/балансоутримувача земляної греблі та водоскидної споруди, орієнтовну вартість земляної греблі та водоскидної споруди, інформацію щодо наявності правовстановлюючих документів на зазначені гідротехнічні споруди або вжити заходів щодо виготовлення таких документів.
Листом від 10 лютого 2021 року № 162/02-30 Немовицька сільська рада повідомила Сарненську місцеву прокуратуру про те, що 28 вересня 2009 року між Сарненською районною державною адміністрацією та приватним підприємцем ОСОБА_1 укладено договір оренди водного об`єкта.
За умовами цього договору ОСОБА_1 були передані в оренду землі водного фонду загальною площею 6,39 га, в тому числі водне дзеркало площею 5,11 га. За умовами договору оренди водного об`єкта в оренду були також передані гідротехнічні споруди, а саме земляна гребля та водоскидна споруда.
Орієнтовна вартість земляної греблі та водоскидної споруди становить близько 2 млн.582 тис. грн. Зазначені гідроспоруди входять до складу осушувальної системи "Клітне" "Бодашівська" Сарненського району Рівненської області. Зазначені осушувальна система та водний об`єкт на баланс Немовицької сільської ради не приймався, питання з цього приводу на сесії не розглядалося та відповідно рішення не приймалося.
На запит Сарненської місцевої прокуратури від 08 лютого 2021 року № 36/6-273 вих-21 Північне міжрайонне управління водного господарства відповіддю від 09 лютого 2021 року № 89 проінформувало Сарненську місцеву прокуратуру, що на території новоствореної Немовицької об`єднаної територіальної громади знаходяться безгосподарські меліоративні фонди Немовицької сільської ради, Тинненської сільської ради, Зносицької сільської ради, зокрема, Немовицької сільської ради: 29,6км меліоративних каналів та 28 шт. гідротехнічних споруд. Вищевказані меліоративні фонди взяти на баланс Немовицька сільська рада відмовилася.
Вважаючи бездіяльність відповідача, яка полягає у невжитті заходів щодо оформлення права власності на гідротехнічні споруди протиправною, керівник Сарненської окружної прокуратури звернувся до суду з цим позовом.
ІV. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
Відмовляючи у задоволенні позовних вимог, суд першої інстанції виходив з того, що земельна ділянка, на якій знаходиться ґрунтова гребля, є власністю держави, і вказана земляна гребля нерозривно пов`язана із цією землею, а тому відсутні будь-які підстави вважати протиправною бездіяльність органу місцевого самоврядування, у даному випадку Немовицької сільської ради, щодо не вжиття дій, спрямованих на набуття права власності на безхазяйне нерухоме майно (земляну греблю та водоскидну споруду).
Водночас суд першої інстанції зауважив, що у даному випадку оформлення відповідачем права комунальної власності на вказані гідротехнічні споруди можливе лише у разі передачі земельної ділянки державної власності, на якій вони знаходяться, у комунальну власність територіальної громади. Однак жодних доказів прийняття Немовицькою сільською радою на баланс спірних гідротехнічних споруд як єдиного комплексу об`єкта водного фонду позивач суду не надав та в матеріалах справи відсутні.
За таких обставин суд першої інстанції дійшов висновку про відсутність протиправності у бездіяльності відповідача у спірних правовідносинах.
Суд апеляційної інстанції погодився з такими висновками суду першої інстанції.
За позицією суду апеляційної інстанції, відсутні правові та фактичні підстави для примусового спонукання (зобов`язання) відповідача вчиняти дії щодо взяття на облік безхазяйного майна, що знаходиться на території сільської ради.
V. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ ТА ВІДЗИВУ
В обґрунтування вимог касаційної скарги зазначено, що судами неправильно застосовано норми матеріального права, а саме статті 131-1 Конституції України, статті 23 "Про прокуратуру", статей 181, 183, 187, 188 та 355 Цивільного кодексу України (далі також ЦК України) та порушено норми процесуального права, а саме вимоги статей 53, 246, 322 КАС України.
З покликанням на вимоги статей 327, 335 ЦК України, Порядок державної реєстрації речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень, затвердженого постановою КМУ від 25 грудня 2015 року № 1127 (далі також Порядок № 1127) скаржник стверджує, що саме на органи місцевого самоврядування покладено обов`язок щодо взяття на облік безхазяйного майна, розташованого на території відповідної громади.
Водночас зауважує, що всупереч вимог законодавства, відповідачем не вчинено жодних заходів щодо звернення до органу, що здійснює державну реєстрацію прав на нерухоме майно із заявою про взяття на облік безхазяйного нерухомого майна, а саме: земляної греблі та водоскидної споруди, які розташовані на території Немовицької сільської ради Сарненського району Рівненської області.
Скаржник вважає, що суди попередніх інстанцій зробили хибні висновки щодо безпідставності позовних вимог.
У відзиві на касаційну скаргу відповідач зазначає, що земляна гребля та водоскидна споруда не є безхазяйним нерухомим майном, а перебуває у власності Держави Україна в особі Рівненської обласної державної адміністрації, а право оренди земельної ділянки (вид використання - для рибогосподарських потреб) належить ОСОБА_1 .
На думку відповідача, власник земельної ділянки чи водного об`єкта автоматично не є власником спірних у справі гідротехнічних споруд, оскільки оформлення права власності передбачає вчинення ряду процесуальних дій. Проте, вчиняти дії з оформлення права власності може відповідний орган, у віданні якого перебуває відповідна земельна ділянка чи на праві власності.
Відповідач наполягає на правильності висновків судів попередніх інстанцій щодо відсутності протиправної бездіяльності суб`єкта владних повноважень з огляду на те, що земельна ділянка, на якій знаходяться спірні об`єкти є власністю держави і такі земляна гребля та водоскидна споруда нерозривно пов`язані із землею, на якій розташовані.
VІ. ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 КАС України, колегія суддів зазначає наступне.
Згідно з положенням частини четвертої статті 328 КАС України підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.
Відповідно до частин першої - третьої статті 242 КАС України судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права.
Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.
Крім того, стаття 2 та частина четверта статті 242 КАС України встановлюють, що судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, а саме бути справедливим та неупередженим, своєчасно вирішувати спір у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
Відповідно до частин першої та другої статті 55 Конституції України права і свободи людини і громадянина захищаються судом. Кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.
Наведеним положенням частини першої статті 5 КАС України, якою передбачено право кожної особи в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист.
Завданням адміністративного судочинства, у розумінні частини першої статті 2 КАС України, є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
За визначенням пункту 8 частини восьмої статті 4 КАС України позивачем є особа, на захист прав, свобод та інтересів якої подано позов до адміністративного суду, а також суб`єкт владних повноважень, на виконання повноважень якого подано позов до адміністративного суду.
Суб`єкти владних повноважень мають право звернутися до адміністративного суду виключно у випадках, визначених Конституцією та законами України (частина четверта статті 5 КАС України).
Зміст наведених приписів законодавства дає підстави для висновку, що завданням адміністративного судочинства є, насамперед, захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб (кожної людини і громадянина), прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень, тоді як самі суб`єкти владних повноважень наділені правом на звернення до адміністративного суду виключно у випадках, визначених Конституцією та законами України.
Отже, необхідно дослідити наявність підстав для звернення прокурора до суду, оскільки лише за наявності такого суд може вирішувати спір по суті.
У Рішенні від 05.06.2019 №4-р(II)/2019 Конституційний Суд України зазначив, що Конституцією України встановлено вичерпний перелік повноважень прокуратури, визначено характер її діяльності і в такий спосіб передбачено її існування і стабільність функціонування; наведене гарантує неможливість зміни основного цільового призначення вказаного органу, дублювання його повноважень/функцій іншими державними органами, адже протилежне може призвести до зміни конституційно визначеного механізму здійснення державної влади її окремими органами або вплинути на обсяг їхніх конституційних повноважень.
Відповідно до частини третьої статті 53 КАС України у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.
Верховний Суд у складі Судової палати з розгляду справ щодо захисту соціальних прав Касаційного адміністративного суду у постанові від 29 листопада 2022 року у справі № 240/401/19 дійшов таких висновків:
" 69. Системне тлумачення вказаних приписів дозволяє дійти висновку, що стаття 53 КАС України вимагає вказувати в адміністративному позові, скарзі чи іншому процесуальному документі докази на підтвердження підстав заявлених позовних вимог із зазначенням, у чому саме полягає порушення інтересів держави, та обставини, що зумовили необхідність їх захисту прокурором.
70. Разом з тим, незгода суду з наведеним в адміністративному позові на виконання частини четвертої статті 53 КАС України обґрунтуванням прокурора щодо визначеної ним підстави представництва, як і неподання прокурором доказів відсутності органів влади, які мають повноваження здійснювати захист законних інтересів держави у спірних правовідносинах, не є підставою для залишення позову без розгляду, як помилково вважали суди у цій справі.
71. Аналогічна правова позиція міститься, зокрема, у постанові Великої Палати Верховного Суду від 26 червня 2019 року у справі № 587/430/16-ц.".
У постанові від 01 грудня 2022 року у справі № 340/5914/21, в якій, зокрема розглядалося питання права прокурора на звернення до суду для захисту інтересів держави у сфері збереження водних об`єктів для загального та спеціального водокористування, а також запобігання виникнення надзвичайних ситуацій, пов`язаних з неналежною експлуатацією гідротехнічної споруди, забезпечення безаварійного пропуску льодоходу, попередження повеней та паводків на водних об`єктах, Верховний Суд зазначив:
"…водні об`єкти є важливою частиною екосистеми та елементом довкілля, що забезпечує існування людей, тваринного і рослинного світу. Для належного використання і охорони водних ресурсів, а також для захисту відповідних територій від шкідливого впливу вод на водних об`єктах усіх форм власності можуть зводитися гідротехнічні споруди; забезпечення безаварійності та безперебійності експлуатації таких споруд є завданням власників або користувачів водних об`єктів, на яких розміщена гідротехнічна споруда.
68. На цій підставі колегія суддів доходить висновку про те, що не взяття на баланс гідротехнічної споруди водного об`єкта - водосховища площею 88,1212 га, розташованого на річці Мала Вись, невжиття заходів щодо охорони та збереження гідротехнічної споруди, може спричинити виникнення аварій та інших надзвичайних ситуацій, у тому числі повеней, зумовлених шкідливою дією вод. Зазначене може свідчити про наявність загрози заподіяння шкоди інтересам держави у сфері запобігання виникнення надзвичайних ситуацій, пов`язаних з неналежною експлуатацією гідротехнічної споруди, забезпечення безаварійного пропуску льодоходу, попередження повеней та паводків на водних об`єктах".
Аналогічна позиція була підтримана Верховним Судом і у постанові від 29 травня 2024 року у справі № 320/6482/21, від 21 червня 2024 року у справі № 420/19870/21.
Вищенаведені справи стосувалися представництва прокурором інтересів держави, однак ці висновки можуть бути застосовані у цій справі з огляду на те, що вони стосуються загального питання - права прокурора на звернення до суду у схожих правовідносинах.
В касаційній скарзі скаржником зазначено, що Немовицькою сільською радою не вчинено жодних дій задля взяття на баланс гідротехнічних споруд з подальшим оформленням права власності, що може призвести до їх нецільового використання, пошкодження, руйнування, або взагалі вибуття з власності громади, що в свою чергу суперечить інтересам держави та згідно зі статтею 131-1 Конституції України, покладає на органи прокуратури обов`язок представництва інтересів держави в суді.
Колегія суддів вважає необхідним звернути увагу на правовий висновок, викладений у постанові Верховного Суду від 01 грудня 2022 року у справі № 340/5914/21, в якій заступник керівника Новоукраїнської окружної прокуратури Кіровоградської області звернувся до суду в інтересах держави з позовом до Маловисківської міської ради Новоукраїнського району Кіровоградської області, в якій просив визнати протиправною бездіяльність Маловисківської МР щодо незвернення до органу, який здійснює державну реєстрацію прав на нерухоме майно, із заявою про взяття на облік безхазяйної нерухомої речі, а саме - гідротехнічної споруди, що знаходиться в м. Мала Виска Новоукраїнського району Кіровоградської області. У цій постанові Суд зазначив:
" 96.Отже, позови прокурора до органу місцевого самоврядування, за загальним правилом, подаються з такої підстави, як відсутність суб`єкта, до компетенції якого віднесені повноваження щодо здійснення контролю за правомірністю дій та рішень органів місцевого самоврядування. У такій категорії справ прокурор повинен лише довести, що оскаржуваним рішенням, дією або бездіяльністю суб`єкта владних повноважень завдано шкоду інтересам держави.
97.При цьому інтереси держави, у тому числі, охоплюють інтереси мешканців територіальної громади, оскільки відповідно до статті 3 Конституції України людина, її життя і здоров`я, честь і гідність, недоторканність і безпека визнаються в Україні найвищою соціальною цінністю."
Також колегія суддів враховує, що у постанові від 29 листопада 2022 року у справі № 240/401/19 Верховний Суд у складі Судової палати з розгляду справ щодо захисту соціальних прав Касаційного адміністративного суду сформулював висновки про те, що положення статті 53 КАС України у системному зв`язку з положеннями статті 23 Закону України "Про прокуратуру" щодо права прокурора на звернення до адміністративного суду з метою захисту інтересів держави в особі територіальної громади необхідно розуміти так:
- прокурор, звертаючись до суду з метою захисту інтересів держави, що охоплюють собою й інтереси певної територіальної громади, фактично діє в інтересах держави; оскільки відсутні чіткі критерії визначення поняття інтереси держави, яке є оціночним, суди під час розгляду кожної конкретної справи повинні встановлювати наявність/відсутність інтересів держави та необхідність їх захисту у судовому порядку;
- прокурор має право самостійно звертатися до адміністративного суду із позовом у разі відсутності органу, який має повноваження на звернення до суду з таким самим позовом; передбачене законами загальне повноваження державного органу на звернення до суду або можливість бути позивачем чи відповідачем у справі, не свідчить про право такого органу на звернення з адміністративним позовом в конкретних правовідносинах, оскільки Законом має бути прямо визначено, у яких випадках та який орган може/повинен звернутися до суду;
- у разі, якщо адміністративні суди доходять висновку про відсутність у прокурора права на звернення з позовом до суду в інтересах держави з підстави наявності органу, що має повноваження на звернення з таким позовом до суду, суди повинні чітко вказати, до компетенції якого саме органу належить повноваження на звернення до суду та яким Законом це право передбачено".
Водночас колегія суддів звертає увагу, що звернення