ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
23 вересня 2024 року
м. Київ
справа № 380/7956/21
адміністративне провадження № К/990/24032/22
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду (далі - Суд):
cудді-доповідача - Радишевської О.Р.,
суддів - Кашпур О.В., Уханенка С.А.
розглянув як суд касаційної інстанції у порядку письмового провадження адміністративну справу № 380/7956/21
за позовом ОСОБА_1 до Львівської обласної прокуратури про визнання бездіяльності протиправною, зобов`язання вчинити дії, провадження в якій відкрито
за касаційною скаргою Львівської обласної прокуратури на рішення Львівського окружного адміністративного суду від 02.03.2022, ухвалене у складі головуючого судді Кузана Р.І., та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 07.07.2020, ухвалене у складі: головуючого судді Довогої О.І., суддів Бруновської Н.В., Запотічного І.І.,
УСТАНОВИВ:
І. Суть спору
1. ОСОБА_1 (далі - позивач, ОСОБА_1 ) звернувся до суду з позовом до Львівської обласної прокуратури (далі - відповідач) з вимогами:
- визнати протиправною бездіяльність Львівської обласної прокуратури щодо не вирішення питання про поновлення ОСОБА_1 на роботі у зв`язку із закінченням повноважень за виборною посадою;
- поновити ОСОБА_1 з 25.11.2020 на посаді помічника прокурора Жовківського району Прокуратури Львівської області або на іншій рівноцінній посаді, передбаченій штатним розписом на момент виконання рішення суду;
- стягнути з Львівської обласної прокуратури на користь ОСОБА_1 середньомісячний заробіток за час вимушеного прогулу, починаючи з 25.11.2020 і до моменту фактичного поновлення на публічній службі.
2. На обґрунтування позову позивач зазначає, що до обрання на посаду міського голови міста Жовква він працював помічником прокурора Жовківського району Львівської області, у зв`язку з чим уважає, що після закінчення повноважень за виборною посадою йому має бути надана попередня або рівноцінна посада.
ІІ. Установлені судами фактичні обставини справи
3. Наказом прокурора Львівської області від 15.10.2000 №982 ОСОБА_1 призначено на посаду помічника прокурора Жовківського району Львівської області.
4. Наказом прокурора Львівської області №219 від 25.04.2002 позивача звільнено із займаної посади у зв`язку обранням на виборну посаду міського голови м. Жовква Львівської області.
5. Після закінчення терміну зайняття виборної посади, наказом прокурора Львівської області №688 від 01.08.2006, позивача призначено на посаду помічника прокурора Жовківського району Львівської області.
6. Позивача 17.11.2010 звільнено із цієї посади у зв`язку з переходом на виборну посаду міського голови м. Жовква.
7. Розпорядженням міського голови м. Жовкви від 25.11.2020 №04-02/80 ОСОБА_1 звільнено з посади міського голови у зв`язку із закінченням строку повноважень.
8. Позивач 02.02.2021 звернувся до керівника Львівської обласної прокуратури із заявою, у якій просив поновити його в органах прокуратури на посаді, яку він займав на день звільнення, або надати рівноцінну посаду у зв`язку із закінченням строку повноважень міського голови м. Жовкви.
9. Листом від 05.02.2021 №07-22-21 Львівська обласна прокуратура повідомила позивача про те, що його було звільнено з органів прокуратури та про відсутність відомостей про успішне проходження позивачем атестації.
10. Позивач 22.03.2021 повторно звернувся до відповідача із заявою про поновлення його на роботі в органах прокуратури у зв`язку із закінченням строку перебування на виборній посаді.
11. У відповідь на цю заяву позивача Львівська обласна прокуратура листом від 08.04.2021 №07-787 вих-21 повідомила, що наказом Генерального прокурора України №87 від 29.05.2012 посади помічників прокурорів в структурах і штатних розписах прокуратур областей скорочені. Наказом Генерального прокурора України від 08.10.2012 №144 затверджено нову структуру та штатну чисельність Прокуратури Львівської області, у тому числі Прокуратури Жовківського району, в якій посади помічника прокурора не передбачено. З 15.12.2015, у зв`язку із створенням місцевих прокуратур, прокуратури районів припинили свою діяльність. У подальшому, з 15.03.2021, у зв`язку з реорганізацією місцевих прокуратур, розпочали роботу окружні прокуратури, у структурі та штатному розписі яких посад помічників прокурорів не передбачено, а обов`язковою умовою зайняття прокурорами місцевих прокуратур посад прокурорів є проходження атестації.
12. Відповідач також указав, що призначення ОСОБА_1 на посаду прокурора можливе виключно після участі у доборі на загальних підставах.
13. Не погоджуючись з указаними відповідями, позивач звернувся до суду.
ІІІ. Рішення судів першої та апеляційної інстанцій і мотиви їхнього ухвалення
14. Рішенням Львівського окружного адміністративного суду від 02.03.2022 позов задоволено частково:
- визнано протиправною бездіяльність Львівської обласної прокуратури щодо не вирішення питання про працевлаштування ОСОБА_1 у зв`язку із закінченням повноважень за виборною посадою;
- зобов`язано Львівську обласну прокуратуру працевлаштувати ОСОБА_1 у структурі органів Львівської обласної прокуратури шляхом призначення на посаду, яка за функціональними обов`язками є рівнозначною тій, яку він займав на час звільнення.
15. У задоволенні інших вимог відмовлено.
16. Задовольняючи позов у вказаній частині, суд першої інстанції виходив з того, що міським головам, після закінчення їхніх повноважень, в силу вимог статті 33 Закону України "Про статус депутатів місцевих рад", статті 118 Кодексу законів про працю України надається попередня робота (посада), а за її відсутності - інша рівноцінна робота (посада).
17. При цьому суд першої інстанції вважав, що реформа прокуратури, скорочення посади, яку обіймав позивач, указаної гарантії не скасовують.
18. Восьмий апеляційний адміністративний суд постановою від 07.07.2022 рішення Львівського окружного адміністративного суду від 02.03.2022 скасував та ухвалив нове, яким позов задовольнив частково:
- визнав протиправною бездіяльність Львівської обласної прокуратури щодо невирішення питання про працевлаштування ОСОБА_1 у зв`язку із закінченням повноважень за виборною посадою;
- зобов`язано Львівську обласну прокуратуру поновити ОСОБА_1 у структурі органів Львівської обласної прокуратури на рівнозначну посаду, яку він займав на час звільнення, з урахуванням вимог Закону України "Про прокуратуру".
19. Ухвалюючи вказане рішення, суд апеляційної інстанції погодився з висновком суду першої інстанції про те, що стаття 33 Закону України "Про статус депутатів місцевих рад", стаття 118 Кодексу законів про працю України встановлює гарантію збереження попередньої роботи для осіб, яких було обрано на виборну посаду, після закінчення відповідного строку перебування на виборній посаді.
20. Суд апеляційної інстанції також погодився із висновком суду першої інстанції про те, що реформи прокуратури і, як наслідок, зміна системи органів прокуратури, і скорочення певних посад у відповідних прокуратурах не є підставою для незастосування вказаних статей, адже завдання та функції прокуратури з часу звільнення позивача із займаної посади та до часу закінчення повноважень за виборною посадою не змінилися, тобто у спірних правовідносинах немає об`єктивних перешкод для пропозиції аналогічної чи подібної посади у новій системі органів прокуратури.
21. Водночас суд апеляційної інстанції вважав, що належним способом захисту порушеного права особи, яка звертається до адміністративного суду із позовом щодо проходження публічної служби, є зобов`язання відповідача поновити вказану особу на посаді, а не працевлаштувати.
IV. Провадження в суді касаційної інстанції
22. 05.09.2022 до Суду надійшла касаційна скарга Львівської обласної прокуратури на рішення Львівського окружного адміністративного суду від 02.03.2022 та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 07.07.2022.
23. У касаційній скарзі скаржник, не погоджуючись із рішеннями судів першої та апеляційної інстанцій, просить їх скасувати з підстав неправильного застосування норм матеріального права та ухвалити нове, яким у задоволенні позову відмовити.
24. Ухвалою Верховного Суду від 13.09.2022 відкрито касаційне провадження за вказаною касаційною скаргою.
25. Касаційне провадження було відкрито з підстав, визначених у пункті 3 частини четвертої статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України).
26. Так, скаржник вказує на відсутність висновку Верховного Суду щодо застосування статей 11, 51 Закону України "Про прокуратуру", Закону України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформ органів прокуратури", статей 6, 33 Закону України "Про статус депутатів місцевих рад" та статті 118 Кодексу законів про працю України.
27. За доводами касаційної скарги гарантії, встановлені у статтях 33 Закону України "Про статус депутатів місцевих рад", статті 118 Кодексу законів про працю України, на які послалися суди попередніх інстанцій, задовольняючи позов, не є абсолютними та мають застосовуватися з огляду на особливості правового статусу прокурорів.
28. Із набранням чинності Законом України "Про внесення змін до Конституції України (щодо правосуддя)" прокуратуру як інститут, що виконує функцію кримінального переслідування, віднесено до загальної системи правосуддя. При цьому, Конституція України віднесла прокурорів у розділ "Правосуддя", змінила характер їхньої діяльності з загального нагляду на основну функцію кримінального обвинувачення та запровадила нові принципи в проведенні оцінювання як суддів, так і прокурорів.
29. Черговим етапом процесу реформування прокуратури стало прийняття Верховною Радою України у межах своїх конституційних повноважень Закону України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформ органів прокуратури" від 19.09.2019 № 113-IX.
30. Цим законом передбачено, що умовою переведення на посаду у новій системі прокуратури (на посади прокурорів в окружній, обласній прокуратурах, Офісі Генерального прокурора) є проходження атестації, яка має на меті підтвердження здатності прокурорами виконувати повноваження на належному рівні за визначеними законом критеріями, шляхом здійснення оцінки їхньої професійної компетентності, професійної етики та доброчесності.
31. Позивач у спірних правовідносинах атестації не проходив, що виключало можливість пропозиції йому посади відповідно до статей 33 Закону України "Про статус депутатів місцевих рад", статті 118 Кодексу законів про працю України.
32. Позивач правом подати відзив на касаційну скаргу не скористався.
V. Джерела права та акти їхнього застосування
33. Відповідно до частин першої-третьої статті 12 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" від 21.05.1997 № 280/97-ВР (далі - Закон № 280/97-ВР) сільський, селищний, міський голова є головною посадовою особою територіальної громади відповідно села (добровільного об`єднання в одну територіальну громаду жителів кількох сіл), селища, міста.
34. Сільський, селищний, міський голова обирається відповідною територіальною громадою на основі загального, рівного, прямого виборчого права шляхом таємного голосування в порядку, визначеному законом, і здійснює свої повноваження на постійній основі. Строк повноважень сільського, селищного, міського голови, обраного на чергових місцевих виборах, визначається Конституцією України.
35. Сільський, селищний, міський голова очолює виконавчий комітет відповідної сільської, селищної, міської ради, головує на її засіданнях.
36. Частиною п`ятою статті 12 Закону № 280/97-ВР передбачено, що на сільських, селищних, міських голів поширюються повноваження та гарантії депутатів рад, передбачені законом про статус депутатів рад, якщо інше не встановлено законом. Правовий статус депутата сільської, селищної, міської, районної у місті, районної, обласної ради визначено у Законі України "Про статус депутатів місцевих рад" від 11.07.2002 № 93-IV (далі - Закон № 93-IV).
37. Згідно із частиною другою статті 6 Закону № 93-IV депутат місцевої ради, обраний секретарем сільської, селищної, міської ради, головою, заступником голови районної, обласної, районної у місті ради, працює у відповідній раді на постійній основі і не може суміщати свою службову діяльність з іншою роботою, у тому числі на громадських засадах (за винятком викладацької, наукової та творчої у позаробочий час), займатися підприємницькою діяльністю, одержувати від цього прибуток, якщо інше не передбачено законом.
38. Відповідно до частини першої статті 7 Закону № 93-IV депутат місцевої ради, який перебуває на посаді керівника місцевого органу виконавчої влади чи на іншій посаді, на яку поширюються вимоги Конституції та законів України щодо обмеження сумісництва, не може поєднувати свою службову діяльність на цій посаді з посадою сільського, селищного, міського голови, секретаря сільської, селищної, міської ради, голови та заступника голови районної у місті, районної, обласної ради, а також з іншою роботою на постійній основі в радах, їх виконавчих органах та апараті.
39. Згідно з частиною першою статті 33 Закону № 93-IV у разі обрання депутата місцевої ради на виборну посаду у раді, на якій він працює на постійній основі, трудовий договір з ним за попереднім місцем роботи припиняється відповідно до законодавства.
40. Частиною другою статті 33 Закону № 93-IV передбачено, що депутату місцевої ради, який працював у раді на постійній основі, після закінчення таких повноважень надається попередня робота (посада), а за її відсутності - інша рівноцінна робота (посада) на тому самому або, за згодою депутата, на іншому підприємстві, в установі, організації.
41. У разі неможливості надання відповідної роботи (посади) на період працевлаштування за колишнім депутатом місцевої ради зберігається, але не більше шести місяців, середня заробітна плата, яку він одержував на виборній посаді у раді, що виплачується з відповідного місцевого бюджету. У разі, якщо колишній депутат місцевої ради має право на пенсійне забезпечення або йому призначена пенсія за віком, по інвалідності, у зв`язку із втратою годувальника, за вислугу років відповідно до закону, за ним не зберігається середня заробітна плата, яку він одержував на виборній посаді в раді.
42. Статтею 4 Закону України від 14.10.2014 №1697-VII "Про прокуратуру" (далі - Закон №1697-VII; у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин) встановлено, що організація та діяльність прокуратури України, статус прокурорів визначаються Конституцією України, цим та іншими законами України, чинними міжнародними договорами, згода на обов`язковість яких надана Верховною Радою України.
43. Законом №1697-VII забезпечуються гарантії незалежності прокурора, зокрема, щодо особливого порядку його призначення на посаду, звільнення з посади, притягнення до дисциплінарної відповідальності тощо.
44. Законом України від 19.09.2019 №113-IX "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури" (далі - Закон №113-ІХ; у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин), який діє з 25.09.2019, запроваджено реформування системи органів прокуратури, у зв`язку із чим до Закону №1697-VII були внесені зміни.
45. У тексті Закону №1697-VII слова "Генеральна прокуратура України", "регіональні прокуратури", "місцеві прокуратури" замінено відповідно словами "Офіс Генерального прокурора", "обласні прокуратури", "окружні прокуратури".
46. Пунктами 3 і 4 Закону №113-ІХ передбачено, що до дня початку роботи Офісу Генерального прокурора, обласних прокуратур, окружних прокуратур їх повноваження здійснюють відповідно Генеральна прокуратура України, регіональні прокуратури, місцеві прокуратури.
Після початку роботи Офісу Генерального прокурора, обласних прокуратур, окружних прокуратур забезпечення виконання функцій прокуратури призначеними до них прокурорами здійснюється з дотриманням вимог законодавства України та особливостей, визначених Генеральним прокурором.
За прокурорами та керівниками регіональних, місцевих і військових прокуратур, прокурорами і керівниками структурних підрозділів Генеральної прокуратури України зберігається відповідний правовий статус, який вони мали до набрання чинності цим Законом, при реалізації функцій прокуратури до дня їх звільнення або переведення до Офісу Генерального прокурора, обласної прокуратури, окружної прокуратури. На зазначений період оплата праці працівників Генеральної прокуратури України, регіональних прокуратур, місцевих прокуратур, військових прокуратур здійснюється відповідно до постанови Кабінету Міністрів України, яка встановлює оплату праці працівників органів прокуратури.
Дія цього пункту не поширюється на випадок, передбачений підпунктом 4 пункту 21 цього розділу.
День початку роботи Офісу Генерального прокурора, обласних прокуратур, окружних прокуратур визначається рішеннями Генерального прокурора стосовно Офісу Генерального прокурора, усіх обласних прокуратур, усіх окружних прокуратур. Вказані рішення публікуються у газеті "Голос України".
47. Згідно з пунктами 6, 7 розділу II "Прикінцеві та перехідні положення" Закону №113-ІХ з дня набрання чинності цим Законом усі прокурори Генеральної прокуратури України, регіональних прокуратур, місцевих прокуратур, військових прокуратур вважаються такими, що персонально попереджені у належному порядку про можливе майбутнє звільнення з посади на підставі пункту 9 частини першої статті 51 Закону України "Про прокуратуру". Прокурори, які на день набрання чинності цим Законом займають посади прокурорів у Генеральній прокуратурі України, регіональних прокуратурах, місцевих прокуратурах, військових прокуратурах, можуть бути переведені на посаду прокурора в Офісі Генерального прокурора, обласних прокуратурах, окружних прокуратурах лише у разі успішного проходження ними атестації, яка проводиться у порядку, передбаченому розділом.
48. Пунктом 10 розділу II "Прикінцеві та перехідні положення" Закону №113-ІХ установлено, що прокурори Генеральної прокуратури України, регіональних прокуратур, місцевих прокуратур, військових прокуратур (у тому числі ті, які були відряджені до Національної академії прокуратури України для участі в її роботі на постійній основі) мають право в строк, визначений Порядком проходження прокурорами атестації, подати Генеральному прокурору заяву про переведення на посаду прокурора в Офісі Генерального прокурора, обласних прокуратурах, окружних прокуратурах. У заяві також повинно бути зазначено про намір пройти атестацію, надано згоду на обробку персональних даних, на застосування процедур та умов проведення атестації. Форма та порядок подачі заяви визначаються Порядком проходження прокурорами атестації.
49. Відповідно до пункту 12 розділу II "Прикінцеві і перехідні положення" Закону №113-IX предметом атестації є оцінка: 1) професійної компетентності прокурора; 2) професійної етики та доброчесності прокурора.
50. Пунктом 13 розділу II "Прикінцеві і перехідні положення" Закону №113-IX передбачено, що атестація прокурорів включає такі етапи: 1) складення іспиту у формі анонімного письмового тестування або у формі анонімного тестування з використанням комп`ютерної техніки з метою виявлення рівня знань та умінь у застосуванні закону, відповідності здійснювати повноваження прокурора. Результати анонімного тестування оприлюднюються кадровою комісією на офіційному вебсайті Генеральної прокуратури України або Офісу Генерального прокурора не пізніше ніж за 24 години до проведення співбесіди; 2) проведення співбесіди з метою виявлення відповідності прокурора вимогам професійної компетентності, професійної етики та доброчесності. Для оцінки рівня володіння практичними уміннями та навичками прокурори виконують письмове практичне завдання.
Атестація може включати інші етапи, непроходження яких може бути підставою для ухвалення кадровою комісією рішення про неуспішне проходження атестації прокурором. Перелік таких етапів визначається у Порядку проходження прокурорами атестації, який затверджує Генеральний прокурор.
51. Пунктом 16 розділу ІІ "Прикінцеві та перехідні положення" Закону №113-ІХ передбачено, що за результатами складення прокурором іспиту відповідна кадрова комісія ухвалює рішення щодо допуску прокурора до проведення співбесіди. Якщо прокурор за результатами складення іспиту набрав меншу кількість балів, ніж прохідний бал, встановлений згідно з Порядком проходження прокурорами атестації, це є підставою для недопущення прокурора до етапу співбесіди і ухвалення кадровою комісією рішення про неуспішне проходження атестації таким прокурором.
52. Згідно з пунктом 17 розділу II "Прикінцеві і перехідні положення" Закону №113-IX кадрові комісії за результатами атестації прокурора ухвалюють одне із таких рішень: рішення про успішне проходження прокурором атестації або рішення про неуспішне проходження прокурором атестації. Кадрові комісії за результатами атестації подають Генеральному прокурору інформацію щодо прокурорів, які успішно пройшли атестацію, а також щодо прокурорів, які неуспішно пройшли атестацію. Повторне проходження одним і тим самим прокурором атестації або одного з її етапів забороняється.